【摘要】本文首先分析了我國國庫現(xiàn)金管理收益不夠理想的原因主要是國庫現(xiàn)金管理協(xié)調(diào)貨幣和財(cái)政政策兩大目標(biāo)較為困難。然后提出了進(jìn)一步加強(qiáng)國庫現(xiàn)金管理的幾點(diǎn)建議，即：統(tǒng)一認(rèn)識，加快國庫現(xiàn)金管理進(jìn)程；強(qiáng)化中央國庫現(xiàn)金管理；推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理；完善預(yù)算管理機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】國庫現(xiàn)金管理 局限性 預(yù)算管理
國庫現(xiàn)金管理是國庫集中支付制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，我國國庫現(xiàn)金管理起步較晚，2006年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、中央人民銀行發(fā)布了《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》，為我國國庫現(xiàn)金管理提供了法律基礎(chǔ)。目前國庫現(xiàn)金管理在提高資金收益和管理國庫現(xiàn)金流等方面取得了較大的成效，但仍存在一定的局限性。因此，需要進(jìn)一步推進(jìn)國庫現(xiàn)金管理，發(fā)揮國庫集中收付改革的制度優(yōu)勢。
一、我國國庫現(xiàn)金管理存在的局限性
1. 國庫現(xiàn)金管理收益有限。2006 ~ 2012年，中央國庫現(xiàn)金管理定期存款操作規(guī)模從200億元增加到6 900億元，到期收益從1.33億元增加到143.06億元，7年累計(jì)操作量達(dá)2.06萬億元，預(yù)期到期收益合計(jì)398.96億元，有效地提高了財(cái)政資金的效益。但月均200億 ~ 600億元的定期存款規(guī)模與上萬億元的國庫庫款相比，仍然只是“杯水車薪”，國庫現(xiàn)金月度操作量占政府存款月平均余額比重不到2%，見表1。
2. 國庫現(xiàn)金管理未能有效熨平政府存款波動。經(jīng)過幾年的探索，中央國庫現(xiàn)金管理操作在與庫底資金協(xié)調(diào)方面逐步摸索出了一些規(guī)律，如在政府存款低谷時(shí)期凈回籠資金，在政府存款平穩(wěn)時(shí)期進(jìn)行等額滾動操作，在政府存款高峰時(shí)期凈投放資金等。但目前國庫現(xiàn)金管理存在操作規(guī)模偏小、操作頻率較低、操作品種單一的缺陷，未能有效熨平政府存款波動。2006 ~ 2012年，共計(jì)有53個(gè)月進(jìn)行國庫定期存款的投出或（和）收回操作，其中14個(gè)月國庫定期存款操作熨平了政府存款波動（反向操作），占26%；13個(gè)月加劇了波動（同向操作），占25%；26個(gè)月基本無影響（滾動操作）。
3. 地方國庫現(xiàn)金管理舉步維艱。中央國庫現(xiàn)金管理開展以來完善了制度框架和操作機(jī)制，加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，初步形成每月1次、300億 ~ 600億元規(guī)模、期限3 ~ 9個(gè)月不等的到期滾動操作的格局。與中央國庫現(xiàn)金管理進(jìn)展良好的局面相反，地方國庫現(xiàn)金管理卻遲遲未能啟動。在地方政府和財(cái)政部門的強(qiáng)烈要求下，財(cái)政部同意地方“采取多種方式開展地方國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)新”，一些地方也紛紛試水，采用“專戶現(xiàn)金管理”等變通方式開展地方國庫現(xiàn)金管理，在一定程度上沖擊貨幣政策實(shí)施效果，并給國庫資金帶來重大安全隱患。
4. 國庫現(xiàn)金管理工作機(jī)制面臨諸多困難。一是協(xié)調(diào)框架有待改進(jìn)，現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度缺少商業(yè)銀行參與，單靠財(cái)政部內(nèi)部的例會制度很難確定國庫現(xiàn)金管理發(fā)展方向以及現(xiàn)金管理操作取向。二是國庫現(xiàn)金管理的投資方式單一，國庫定期存款的期限一般為3 ~ 9個(gè)月，缺少短期品種。中央國庫現(xiàn)金管理以國庫定期存款為主，2006年和2008年進(jìn)行過兩次買回國債操作，但市場反應(yīng)冷淡后再沒有使用；而地方各級財(cái)政部門理財(cái)能力不一，地方國庫現(xiàn)金管理未來最有可能也是使用國庫定期存款。三是國庫庫存資金波動依然很劇烈，預(yù)測工作難度較大，仍以短期預(yù)測、靜態(tài)預(yù)測為主，未能考慮到內(nèi)外部環(huán)境變化等因素；預(yù)測精度只是在統(tǒng)計(jì)上較為滿意，離現(xiàn)實(shí)的國庫現(xiàn)金管理操作、國庫現(xiàn)金流的改善仍有較大余地。二、我國國庫現(xiàn)金管理存在局限性的原因
1. 國庫現(xiàn)金管理協(xié)調(diào)貨幣和財(cái)政兩大政策目標(biāo)有較大難度。在國庫現(xiàn)金管理中，配合中央銀行貨幣政策與提高資金使用效益的財(cái)政政策目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，國庫現(xiàn)金管理必須服從貨幣政策的大局。這是因?yàn)椋孩賴鴰飕F(xiàn)金管理通過對政府存款的投放（收回），相當(dāng)于調(diào)整存款準(zhǔn)備金總量。中央銀行國庫存款和商業(yè)銀行存款準(zhǔn)備金是中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表中并列的負(fù)債項(xiàng)目，兩者呈現(xiàn)反向變動關(guān)系（見圖1）。盡管存款準(zhǔn)備金主要受政策性因素影響，但近年來我國中央銀行存款波動仍在一定程度上主導(dǎo)了其變化趨勢，國庫現(xiàn)金管理通過對存款準(zhǔn)備金的影響進(jìn)而對整個(gè)貨幣供應(yīng)產(chǎn)生影響。②減少市場波動優(yōu)于增加收益的原則，使得國庫現(xiàn)金管理對外投資對沖了中央銀行公開市場操作的效果。表面上看財(cái)政直接受益增加，但中央銀行被迫加大對沖力度而增加了相應(yīng)的成本（如發(fā)行央行票據(jù)），導(dǎo)致盈利水平下降，最終使其上繳中央財(cái)政的利潤減少，從而增加了宏觀調(diào)控的難度。
2. 國庫現(xiàn)金管理各方尚未完全達(dá)成共識。雖然財(cái)政部和人民銀行同屬宏觀調(diào)控的職能部門，都服從于宏觀調(diào)控的大局需要，但財(cái)政部是從財(cái)政改革的要求來分析問題的，人民銀行則是站在貨幣調(diào)控、流動性管理的角度看待問題的。財(cái)政部認(rèn)為財(cái)政集中收付與國庫現(xiàn)金管理是一個(gè)有機(jī)整體，開展國庫現(xiàn)金管理，對于提高國庫現(xiàn)金的使用效益、完善財(cái)政政策和提高財(cái)政管理水平、有效實(shí)施政府宏觀調(diào)控具有重要的意義。而人民銀行認(rèn)為開展國庫現(xiàn)金管理，必定會對央行流動性管理及貨幣政策產(chǎn)生沖擊，從而影響到國家宏觀調(diào)控大局，因此提出“積極穩(wěn)妥，相機(jī)抉擇”的操作原則。特別在對地方國庫現(xiàn)金管理的問題上，就如何和貨幣政策協(xié)調(diào)兩部門存在較大分歧。各方對國庫現(xiàn)金管理未能達(dá)成共識，也在一定程度上制約了國庫現(xiàn)金管理工作的深入推進(jìn)。
3. 預(yù)算編制不準(zhǔn)確與預(yù)算執(zhí)行軟約束是國庫現(xiàn)金流劇烈波動的根本原因。我國預(yù)算編制的不準(zhǔn)確體現(xiàn)在對收入估算保守，對支出估計(jì)過大，使得收入預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度快于計(jì)劃進(jìn)度，而支出預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度則滯后于預(yù)算計(jì)劃和收入進(jìn)度，導(dǎo)致財(cái)政收入連年大幅超收和年底突擊支出。而各級政府部門在預(yù)算執(zhí)行時(shí)又存在較大的隨意性，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年我國省、市、縣三級中僅有65%、74.4%和75.5%的本級單位年初部門預(yù)算到位。預(yù)算編制的不準(zhǔn)確和預(yù)算執(zhí)行的隨意性，導(dǎo)致收支進(jìn)度不匹配，國庫現(xiàn)金流波動劇烈。同時(shí)，由于國庫集中收付實(shí)現(xiàn)了資金由“中轉(zhuǎn)”到“直達(dá)”，財(cái)政資金在未支付到收款人之前一直保存在國庫，而國庫庫款持續(xù)保持高水平，使得我國政府支出能力落后于收入能力的問題更加凸顯，“有錢花不出去”成為困擾各級政府的突出問題，影響了財(cái)政集中收付改革的效果。近年來每年上千億元的年終財(cái)政撥款結(jié)余資金就是一個(gè)例證，見表2。
三、進(jìn)一步推進(jìn)國庫現(xiàn)金管理的建議
1. 統(tǒng)一認(rèn)識，加快國庫現(xiàn)金管理進(jìn)程。國庫現(xiàn)金管理是財(cái)政集中收付改革深化的必經(jīng)途徑，不宜因?qū)ω泿耪叩挠绊懚唵畏穸āＸ?cái)政部和人民銀行應(yīng)從大局出發(fā)，加強(qiáng)溝通與協(xié)商，在國家宏觀調(diào)控的總體要求下，既要合理兼顧財(cái)政政策與貨幣政策調(diào)控，又要尊重地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的客觀需求，積極穩(wěn)妥地加快國庫現(xiàn)金管理進(jìn)程。
2. 強(qiáng)化推進(jìn)中央國庫現(xiàn)金管理。短期內(nèi)要繼續(xù)促進(jìn)滾動操作（定期存款到期時(shí)等量操作出去），以降低庫款規(guī)模，并由滾動操作向盯準(zhǔn)操作（保持庫存現(xiàn)金余額不變的操作）轉(zhuǎn)變，熨平庫款波動。從中長期來看，適時(shí)啟動國債回購和逆回購，加強(qiáng)微調(diào)，降低國庫現(xiàn)金波動對貨幣政策的影響。
3. 推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理。從2012年國庫現(xiàn)金月末平均余額來看，中央和地方余額分別占14.5%和85.5%，可見，目前國庫現(xiàn)金高水平主要癥結(jié)在地方。因此應(yīng)按照安全、規(guī)范的原則，盡快啟動地方國庫現(xiàn)金管理，可先行在省本級試點(diǎn)，待取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步向地市級、縣區(qū)級推進(jìn)，并參照中央國庫現(xiàn)金管理中的“三臺原則”做好各方面的制度安排。
4. 完善預(yù)算管理機(jī)制。一是規(guī)范預(yù)算分配機(jī)制，細(xì)化預(yù)算編制，提高年初預(yù)算到位率，對項(xiàng)目支出和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行滾動預(yù)算，長計(jì)劃、短安排。二是嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整和完善超收收入使用辦法，將預(yù)算執(zhí)行細(xì)化到具體項(xiàng)目，嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃抓好支出進(jìn)度。三是全面推進(jìn)部門綜合財(cái)政預(yù)算改革，強(qiáng)化預(yù)算約束。四是大力推進(jìn)集中收付改革，擴(kuò)大國庫集中支付改革預(yù)算級次和資金范圍，中央、省、地實(shí)現(xiàn)所有預(yù)算單位都實(shí)施國庫集中支付改革、所有財(cái)政資金都納入改革范圍。
主要參考文獻(xiàn)
董化杰，王毅.財(cái)政收支與貨幣政策.中國金融，2011；12
【作 者】陳 穎
【作者單位】（中國人民銀行?？谥行闹?海口 570105）
