【摘要】本文首先分析了我國1994年分稅制改革以來近20年時間地方稅體系仍未成型的原因，然后根據(jù)地方稅體系的賦稅權(quán)、設(shè)稅種、提比重、改機構(gòu)等核心內(nèi)容的要求，提出進一步完善政府間財政關(guān)系、優(yōu)化政府內(nèi)部財政管理，逐步形成符合我國國情的地方稅體系的建議。
【關(guān)鍵詞】地方稅 稅權(quán) 稅種 地方稅制度是我國分稅制財政體制的重要內(nèi)容，也是保證地方政府行使管理職權(quán)、提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的地方稅體系對我國市場經(jīng)濟體制的完善和行政管理體制的優(yōu)化都具有重要意義。
一、我國地方稅體系存在的問題
1． 地方稅政權(quán)限不完整。我國的地方稅管理權(quán)限高度集中于中央，幾乎所有地方稅種的稅法、條例以及大多數(shù)稅種的實施細則都由中央制定，地方稅的減免權(quán)、稅目與稅率的調(diào)整權(quán)等管理權(quán)限也基本集中在中央，地方只具有征收管理權(quán)及制定一些具體征稅辦法和補充措施的權(quán)限?？梢哉f，我國地方政府擁有的稅政管理權(quán)遠低于聯(lián)邦制國家，甚至多數(shù)單一制國家。以房地產(chǎn)稅類為例，世界上有超過130個國家（地區(qū)）有類似稅種，大多數(shù)國家（地區(qū)）將其作為地方稅，地方政府或議會擁有確定稅率和計稅依據(jù)等方面的自主權(quán)，而我國地方政府僅有設(shè)立實施細則的權(quán)力。這種高度集權(quán)的管理模式，難以適應(yīng)各地復(fù)雜的經(jīng)濟環(huán)境和稅源狀況，影響了地方政府以本地稅收調(diào)控經(jīng)濟和保障收入的職能。比如，中央要求開征的稅種，地方未必有相應(yīng)的稅源，或因稅源小而征管成本很高。同樣，一些地方存在某種地域性稅源，需要用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)，卻受限于稅政權(quán)限只能以收費形式出現(xiàn)，影響了征管的規(guī)范性，典型例子便是山西省征收的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。
2． 地方稅種結(jié)構(gòu)不合理。一是不健全，某些重要稅種缺失。目前，世界上有130多個國家開征了社會保障稅，其稅收收入在許多發(fā)達國家占到了總稅收的1/4；西方國家還普遍開征了遺產(chǎn)稅及碳稅、硫稅、排污稅、汽車燃料稅等多種環(huán)境稅，對社會經(jīng)濟活動起到了重要的調(diào)節(jié)作用。這些稅種在我國均未開征。二是不科學(xué)，現(xiàn)有稅種零散交叉。僅房地產(chǎn)稅類就包括契稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅5個稅種，并涉及營業(yè)稅、城建稅和個人所得稅。不少稅種間還存在征收交叉現(xiàn)象，如城鎮(zhèn)土地使用稅與耕地占用稅、土地增值稅與企業(yè)所得稅、對房租征收的房產(chǎn)稅與營業(yè)稅都存在交叉征收現(xiàn)象；在房地產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)移時，印花稅與契稅還存在征稅范圍重疊問題。三是不完善，主體稅種尚未成熟。營業(yè)稅、城建稅和資源稅是當(dāng)前地方稅體系的三個主要稅種，但這些稅種都具有共享性質(zhì)，并非嚴(yán)格意義上的地方稅。尤其是位居其首的營業(yè)稅，隨著營改增的推進，其是否還能成為未來地方政府的主要稅源尚不確定。而財產(chǎn)稅在我國遠未成熟，現(xiàn)有的各房地產(chǎn)稅種收入規(guī)模小、波動大，合計比重不足地方稅收收入的20%，其增速有的年份低于5%、有的年份高于100%，難以為地方政府提供穩(wěn)定財源。
3． 地方稅收地位不突出。我國各級政府的稅收收入高度依賴共享稅種，地方稅種在收入規(guī)模上遠未達到其應(yīng)有地位。目前征收的18個稅種中，只有7個稅種收入完全歸地方政府所有，其收入不到全部稅收的一成，僅能提供地方財政收入的兩成，見下表。從全國層面看：2011年，3個共享稅收入為5.1萬億元，占全部稅收收入的56.3%，若加上具有共享性質(zhì)的4個地方稅種，比重為76.5%，而純粹的7個地方稅種收入僅占到9.6%。從地方層面看，共享稅分成收入1.5萬億元，占地方稅收收入的36.9%，若加上具有共享性質(zhì)的地方稅種，比重為79%，純粹的地方稅僅占到21%。
可見，這種狀況極大弱化了地方政府行使職權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。為彌補收支失衡，許多政府被迫采取了兩種措施。一方面，“自己動手、廣開財路”，導(dǎo)致土地財政、稅外收費和債務(wù)性融資問題日益突出。前兩年房地產(chǎn)市場繁榮時，一些地方的土地收入竟占到全部財政收入的70%以上，還有浙江、河北等地出現(xiàn)了寅吃卯糧、收過頭稅現(xiàn)象。另一方面，“依賴上級、跑部錢進”，本地財力嚴(yán)重依賴于上級轉(zhuǎn)移支付。2011年全國有6個省份一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過本地可用財力的一半，有14個省份超過1/3，這又似乎回到舊體制的“統(tǒng)收統(tǒng)支”局面，地方政府的稅權(quán)被嚴(yán)重削弱，組織收入積極性大打折扣。如果營改增完全推開后，地方政府將進一步面臨減收（企業(yè)稅負(fù)降低）、增支（彌補增稅企業(yè)損失）甚至制度性減收（收入按現(xiàn)行增值稅分成比例）的多重壓力。據(jù)有關(guān)機構(gòu)預(yù)測，僅減收就將達到數(shù)千億元規(guī)模。
4． 稅務(wù)征管機構(gòu)不協(xié)調(diào)。一是國地稅機構(gòu)分設(shè)與形勢發(fā)展不協(xié)調(diào)，二是國地稅機構(gòu)之間工作不協(xié)調(diào)。一方面，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、稅源結(jié)構(gòu)變化和財稅改革深入，國地稅兩套機構(gòu)分設(shè)帶來的弊端日漸顯現(xiàn)，其核心表現(xiàn)就是由機構(gòu)增設(shè)、人員增加、程序繁瑣和征管手段落后共同導(dǎo)致的征稅成本持續(xù)升高。據(jù)《中國稅務(wù)報》數(shù)據(jù)顯示，我國目前的征稅成本為5% ～ 8%，遠高于1994年稅改前3.12%的水平，更高于西方發(fā)達國家1%左右的平均水平（美國僅為0.58%）。另一方面，兩個稅務(wù)機構(gòu)的工作關(guān)系尚未完全理順，仍存在稅收征管范圍劃分不盡合理、工作配合不夠密切、操作程序不夠規(guī)范等問題。而隨著“營改增”試點行業(yè)的擴大，國地稅分工又開始出現(xiàn)新的矛盾，作為地稅系統(tǒng)主要征收稅種的營業(yè)稅征管業(yè)務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向國稅部門，勢必進一步減少地稅部門的工作量（2011營業(yè)稅收入占全國地稅系統(tǒng)稅收征收額的40.5%）。如何協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，在征稅范圍、機構(gòu)職責(zé)和人員安排上作相應(yīng)調(diào)整，將是地方稅體系構(gòu)建不可回避的重要內(nèi)容。
二、加快構(gòu)建我國地方稅體系的建議
當(dāng)前，我國增值稅擴圍、房產(chǎn)稅試點和資源稅調(diào)整等地方稅改革已然啟動，但總體看，進展步伐較慢、效果尚不顯著。構(gòu)建地方稅體系，應(yīng)按照黨的“十八大”報告“加快改革財稅體制”的總體要求，進一步完善政府間財政關(guān)系、優(yōu)化政府內(nèi)部財政管理，逐步形成具有我國特色的稅權(quán)相對獨立、稅種相對完整、收入相對穩(wěn)定、征管相對協(xié)調(diào)的地方稅體系。
1． 探索不同類型稅權(quán)劃分，形成相對獨立的地方稅權(quán)體系。國家政體和地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，決定了我國不可能建立完全分權(quán)型的地方稅體系，只能中央地方兼顧，即中央立法為主，地方立法為輔。根據(jù)不同稅種的屬性和功能，具體可分為三種類型。①中央獨權(quán)型。對全國統(tǒng)一開征稅基流動性較大且與穩(wěn)定國民經(jīng)濟、調(diào)整收入分配有關(guān)的稅種，如資源稅、未來的社會保障稅和遺產(chǎn)贈予稅等，由中央統(tǒng)一立法和解釋。②中央主權(quán)型。對全國普遍開征作用范圍僅限于地方、對全國統(tǒng)一市場沒有太大影響的稅種，如契稅、印花稅、城建稅等，由中央統(tǒng)一立法，地方政府可以確定實施細則和征管辦法。③地方主權(quán)型。對具有地方性特點的稅源開征新稅種，如對本轄區(qū)內(nèi)特有的大宗產(chǎn)物課征特產(chǎn)稅、對本區(qū)域具有稅收特征的收費或基金改成地方稅種，賦予省級政府完整的立法權(quán)和征管權(quán)，但需報中央及全國人大備案并接受監(jiān)督。2． 推進三大主體稅種改革，形成相對完整的地方稅種結(jié)構(gòu)。地方稅主體稅種應(yīng)該具備稅基堅實、范圍廣泛、規(guī)模較大等特征，從我國國情來看，應(yīng)盡快推進房產(chǎn)稅、資源稅和城建稅改革，將其打造成地方稅體系的三大支柱。其中較發(fā)達地區(qū)工商業(yè)繁榮、城鎮(zhèn)化率較高，應(yīng)以房產(chǎn)稅為主體稅種；欠發(fā)達地區(qū)多為資源富集地區(qū)，可通過資源稅形成大宗穩(wěn)定的支柱財源；一般地區(qū)只要擁有一定數(shù)量的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人，就會帶來較豐裕的城建稅收入。
（1）加快推進房產(chǎn)稅試點。目前，以房產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅已成為多數(shù)國家地方政府的主要稅源，日本財產(chǎn)稅占到市町村稅收收入的四成，法國建筑稅和住宅稅占到地方稅收收入的七成，美國房產(chǎn)稅占到州以下地方政府稅收收入的3/4。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程加快和居民收入提升，房產(chǎn)存量不斷增加，稅基也日益堅實。據(jù)有關(guān)部門測算，若比照上海和重慶的征收稅率對全國所有住宅開征房產(chǎn)稅，預(yù)計每年可實現(xiàn)收入約5 000億元，將是目前房產(chǎn)稅收入的4倍。目前，應(yīng)利用房地產(chǎn)市場相對放緩的有利時機，進一步擴大個人存量房產(chǎn)稅征收試點區(qū)域，適時調(diào)整征收范圍和征收方式。在試點房產(chǎn)稅的地方，還可以探索將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并，并逐步將土地增值稅一同并入，最終實現(xiàn)將現(xiàn)存于房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)和保有環(huán)節(jié)的各類稅費合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅。
（2）深入推進資源稅改革。2010年6月，我國率先在新疆開展資源稅改革試點，一年后資源稅收入增長了5.2倍，成為當(dāng)?shù)氐谌蠖惙N。2011年11月改革擴圍到全國，當(dāng)年資源稅收入增長了43%。目前應(yīng)適時將水、森林、草場資源納入征收范圍，將占我國能源消費70%的煤炭和具有重要戰(zhàn)略意義的鐵礦石改為從價征收。當(dāng)然，由于礦產(chǎn)資源是上游產(chǎn)品，牽一發(fā)而動全身，而我國目前國民經(jīng)濟還嚴(yán)重依賴鋼鐵、石化等資源型產(chǎn)業(yè)，尤其是鋼鐵行業(yè)尚未擺脫虧損，一旦對焦炭和鐵礦石兩大煉鋼原料進行稅改，勢必沖擊相關(guān)行業(yè)，進而威脅多個地區(qū)的重要財源，因而需選好時機、統(tǒng)籌考慮。
（3）探索推進城建稅調(diào)整。城建稅具有普遍課征特征，能夠為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源，在許多地區(qū)一直是僅次于營業(yè)稅的第二大地方稅種，2011年其收入占我國地方稅收收入的6.8%。建議盡早探索城建稅改革，使之成為獨立稅種，改變其附加稅屬性和專款專用特征，將納稅人銷售（營業(yè)）收入作為計稅依據(jù)，并科學(xué)設(shè)定幅度比例稅率。
3． 依據(jù)稅改階段分步實施，形成相對穩(wěn)定的地方收入規(guī)模。地方稅體系構(gòu)建是個長期過程，為保證地方政府在過渡期擁有穩(wěn)定的收入來源、更好地履行職能，應(yīng)根據(jù)稅改的不同階段，采取不同的目標(biāo)和對策。
（1）稅改初期增加轉(zhuǎn)移支付。為彌補地方稅改革之初對地方政府、尤其是欠發(fā)達地區(qū)政府收入的沖擊，應(yīng)進一步完善均衡性轉(zhuǎn)移支付測算辦法，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，保證地方政府擁有一定的財力規(guī)模。
（2）稅改中期提高分享比例。在地方稅改革已經(jīng)啟動、主體稅種尚未成熟的情況下，為減少過于依賴轉(zhuǎn)移支付所帶來的成本損耗，宜考慮調(diào)整相關(guān)稅種的收入歸屬與分享比例。以營改增為例，今年的試點范圍將進一步擴大到中西部省份和郵電通信、鐵路運輸、建筑安裝等行業(yè)，必然造成地方財政直接減收。因此，應(yīng)提高增值稅地方分享比例（比如將25%調(diào)高到40%），等地方稅成型后，共享部分再順勢減少。
（3）稅改后期做實地方稅種。地方稅體系的形成最終需要地方稅種的支撐。在地方稅改革后期，應(yīng)通過開征新稅種、調(diào)整現(xiàn)有稅種、減少共享稅種的方式，適當(dāng)提高地方稅種的收入規(guī)模和所占比重，使其既能調(diào)動地方政府的征收積極性，又能滿足中央財政的統(tǒng)籌需要。比如，在正稅清費的基礎(chǔ)上，選擇防治任務(wù)繁重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開征環(huán)境保護稅，探索社會保障籌資機制和教育費附加的費改稅，開征遺產(chǎn)贈與稅；調(diào)整印花稅征稅對象和耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)。
4． 深化相關(guān)財政經(jīng)濟改革，形成相對協(xié)調(diào)的財稅管理關(guān)系。完善我國的地方稅體系，形成協(xié)調(diào)有效的稅收征管制度，必須深化相關(guān)財政經(jīng)濟改革，主要是處理好三層關(guān)系。
一是處理好各級政府間的財稅關(guān)系。完善中央與地方以及各級地方政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任。目前，可在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域取得突破，建立基本公共服務(wù)的各級政府共享與分擔(dān)機制。此外，需要簡化政府層級，在完善財政省直管縣的基礎(chǔ)上，加快探索行政省直管縣改革，最終實現(xiàn)省、市縣兩級政府都有相對應(yīng)的稅種體系。
二是處理好區(qū)域政府間的財稅關(guān)系。盡快制定制度性規(guī)范措施，完善跨區(qū)域總分機構(gòu)企業(yè)所得稅、營業(yè)稅的分配管理辦法，有效化解稅收與稅源背離的負(fù)面影響。同時，應(yīng)規(guī)范政府行為、嚴(yán)格稅收執(zhí)法，徹底改變區(qū)域間各種違反稅法的先征后返、稅收優(yōu)惠、減免收費、相互引稅等惡性競爭狀況。
三是處理好稅務(wù)系統(tǒng)間的財稅關(guān)系。進一步規(guī)范國地稅機構(gòu)的職責(zé)范圍，加強工作協(xié)調(diào)配合，加快征管改革步伐，通過建立統(tǒng)一的辦稅大廳、信息網(wǎng)絡(luò)和納稅檢查，實現(xiàn)國地稅聯(lián)網(wǎng)運行、信息共享。同時，隨著營改增的推進，按照降低稅收成本和稅收負(fù)擔(dān)的原則，探索兩稅合并的大部制改革。
【注】本文系2012年河北省科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展計劃項目“做大做強河北財政蛋糕研究”（項目編號：12456203D）的階段性研究成果。
主要參考文獻
1. 池海琦，秦練才.借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗 走出我國分稅制改革困境.財會月刊，2011；5
2. 劉玲玲，馮懿男.分稅制下的財政體制改革與地方財力變化.稅務(wù)研究，2010；4
3. 賈康.新時期中央和地方稅體系建設(shè).經(jīng)濟，2012；10
4. 鄧子基.建立和健全我國地方稅系研究.福建論壇（人文社會科學(xué)版），2007；1
5. 潘明星，王杰茹.財產(chǎn)稅屬性下房產(chǎn)稅改革的思考.財政研究，2011；8
【作 者】
趙 寧
【作者單位】
（石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院 石家莊 050081）
