【摘要】征收環(huán)境稅是解決環(huán)境污染問題的重要手段，“十二五”期間開征環(huán)境稅勢在必行。本文試從課稅對象、稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁、計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)等方面對環(huán)境稅的性質(zhì)進(jìn)行界定，以期對中國環(huán)境稅的開征問題能有所幫助。
【關(guān)鍵詞】能源環(huán)境稅 行為稅 從價(jià)稅 特定目的稅 地方稅
改革開放三十多年來，在我國經(jīng)濟(jì)高速、持續(xù)增長的同時(shí)，高耗能、高排放、高污染行業(yè)也快速增長，導(dǎo)致我國出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境污染。目前我國二氧化碳排放量已經(jīng)超過美國位居世界第一，二氧化硫排放量世界第一，而以懸浮微粒排名的世界污染最嚴(yán)重的20座城市里我國有13座。能源資源耗竭與生態(tài)環(huán)境污染逐漸成為我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長之間的尖銳矛盾以及如何協(xié)調(diào)成為我國經(jīng)濟(jì)下一步發(fā)展必須要解決的突出問題。
目前，世界各國尤其是歐洲一些發(fā)達(dá)國家逐漸開始了環(huán)境稅征收實(shí)踐，并且取得了治理環(huán)境的效果，我國政府也已經(jīng)計(jì)劃在“十二五”期間開征環(huán)境稅。但是在開征環(huán)境稅前應(yīng)該對環(huán)境稅的性質(zhì)進(jìn)行界定，只有把環(huán)境稅的性質(zhì)界定清楚，才能在開征環(huán)境稅時(shí)有一個(gè)清晰的認(rèn)識，在制定環(huán)境稅要素內(nèi)容時(shí)才能具有針對性，而現(xiàn)有文獻(xiàn)在談到環(huán)境稅性質(zhì)時(shí)大都是零散的、一帶而過，沒有對其進(jìn)行系統(tǒng)的歸納總結(jié)。本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際情況，嘗試從課稅對象、稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁、計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)稅關(guān)系、使用方向以及收入歸屬等方面對環(huán)境稅的性質(zhì)進(jìn)行界定。
一、環(huán)境稅應(yīng)該屬于行為稅
OECD將環(huán)境稅定義為政府征收的具有強(qiáng)制性、無償性，針對特別的與環(huán)境相關(guān)稅基的任何稅收。而一般對環(huán)境稅的定義都會(huì)認(rèn)為環(huán)境稅是對企業(yè)等污染行為或者污染物征收的稅。從各國實(shí)踐來看，環(huán)境稅的開征也主要是針對污染排放行為與造成污染的產(chǎn)品征稅，所以按照課稅對象來劃分，環(huán)境稅應(yīng)該屬于產(chǎn)品稅或者是行為稅。至于資源稅與環(huán)境稅的交叉重疊，現(xiàn)有觀點(diǎn)認(rèn)為，從廣義環(huán)境稅的范圍看，資源稅是應(yīng)該從屬于環(huán)境稅的。
從本質(zhì)上講，環(huán)境稅的開征本意就是為了通過征稅來改變納稅人的行為選擇，通過增加納稅人的生產(chǎn)成本，將污染行為造成的外部成本內(nèi)化到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，進(jìn)而調(diào)節(jié)納稅人的行為方式。從這個(gè)角度看，環(huán)境稅本身應(yīng)該屬于行為稅。但是，由于污染行為導(dǎo)致的污染物成本核定比較困難，對征管的技術(shù)要求比較高，很多國家在征收環(huán)境稅時(shí)都選擇了會(huì)產(chǎn)生污染物的中間投入品，比如對汽油征稅而不是對汽油消費(fèi)過程中的污染物征稅，所以將其歸入到商品稅也有一定的道理。不過，即使是對造成污染的相關(guān)產(chǎn)品征稅，也是由于在開采或消費(fèi)這些物品時(shí)會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染的行為，從本質(zhì)上講，也是對污染行為征收的一種稅，所以將環(huán)境稅界定為行為稅應(yīng)該更可取。
二、環(huán)境稅應(yīng)該屬于從價(jià)稅
環(huán)境稅具有十分廣泛的征稅范圍，其中最主要的包括對污染物和污染產(chǎn)品的征收，對生產(chǎn)消費(fèi)環(huán)境排放的污染物征收需要按照排放污染物的數(shù)量從量計(jì)征，而對會(huì)造成污染的中間產(chǎn)品征收則按產(chǎn)品價(jià)值實(shí)行從價(jià)計(jì)征。從廣義的環(huán)境稅定義看，現(xiàn)行的資源稅和消費(fèi)稅中的相關(guān)稅目都應(yīng)該包含其中，而資源稅與消費(fèi)稅中的汽油、柴油都實(shí)行了從量計(jì)征，盡管2011年11月1日對原油和天然氣資源稅實(shí)行了從價(jià)計(jì)征，但占中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)70%的煤炭仍然從量計(jì)征。從以上分析可以發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)境稅征收范圍非常廣泛，從量計(jì)征與從價(jià)計(jì)征都是可行的計(jì)稅方式。不過，雖然在比較靜態(tài)分析中，從量稅與從價(jià)稅會(huì)產(chǎn)生相同的稅收水平，但是在動(dòng)態(tài)的霍特林均衡模型下，在一個(gè)相同的均衡路徑中，穩(wěn)定的從價(jià)稅比從量稅會(huì)產(chǎn)生更多的稅收收入。
所以，結(jié)合我國實(shí)際情況，環(huán)境稅從價(jià)計(jì)征仍然是比較可行的選擇。開征環(huán)境稅需要較高的技術(shù)水平，主要是因?yàn)楹硕ㄎ廴疚锏臄?shù)量比較困難，核定各種污染物排放的數(shù)量不像能源資源銷售數(shù)量那么容易，如果能按照能源中間產(chǎn)品消耗中產(chǎn)生的污染數(shù)量進(jìn)行換算，那么對能源資源按其價(jià)值從價(jià)計(jì)征也許就是征收成本最低的可選方案。所以，環(huán)境稅應(yīng)該定位于從價(jià)稅而不是從量稅。
三、環(huán)境稅應(yīng)該屬于特定用途稅
在已有的相關(guān)文獻(xiàn)中談到環(huán)境稅時(shí)大部分都認(rèn)為應(yīng)該?？顚Ｓ?，將環(huán)境稅收入用于環(huán)境污染治理方面，而這也是環(huán)境稅開征的初衷。由于環(huán)境稅的征收會(huì)加重企業(yè)生產(chǎn)成本，尤其是一些能源礦產(chǎn)企業(yè)，而能源礦產(chǎn)資源屬于中間投入產(chǎn)品，生產(chǎn)成本的增加會(huì)導(dǎo)致這些企業(yè)通過提高產(chǎn)品價(jià)格的方式將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給下游環(huán)節(jié)，直到最終消費(fèi)環(huán)節(jié)?；诖?，環(huán)境稅在很多國家開征時(shí)都遇到了不少政治阻力，直到今天，諸如綠色稅收改革比較成熟的丹麥等國，仍然有很多民眾對政府開征環(huán)境稅抱有懷疑的態(tài)度，而民眾懷疑的恰恰是環(huán)境稅收入的使用方向，因?yàn)槊癖姴幌嘈耪畷?huì)真正地把環(huán)境稅用于環(huán)境污染的治理方面。從這個(gè)方面講，政府應(yīng)該公開預(yù)算制度，讓民眾知曉環(huán)境稅收入的使用方向，真正做到?？顚Ｓ?，所以環(huán)境稅應(yīng)該屬于特定用途稅。
但是，環(huán)境稅雙重紅利理論認(rèn)為，開征環(huán)境稅在控制污染、改善環(huán)境、取得“綠色紅利”的同時(shí)，還可以利用其收入降低現(xiàn)行稅收制度對資本和勞動(dòng)產(chǎn)生的扭曲，實(shí)現(xiàn)國民生產(chǎn)總值的持續(xù)增長。對于環(huán)境稅的征收是否具有“雙重紅利”到目前由于沒有令人信服的實(shí)證而仍然備受爭議，但是如果要產(chǎn)生環(huán)境稅“雙重紅利”，那么就必須將環(huán)境稅收入用于減少其他對資本與勞動(dòng)的稅收上，加重對污染等的稅收負(fù)擔(dān)。也就是說，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅的“雙重紅利”效應(yīng)，環(huán)境稅就不能專款專用，而是要用于可以產(chǎn)生其他有利于減輕稅制扭曲，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的方面，所以環(huán)境稅應(yīng)該屬于一般稅而不是特定用途稅。
結(jié)合我國目前的實(shí)際情況，開征環(huán)境稅是一個(gè)系統(tǒng)工程，目前最適宜的途徑是將已經(jīng)成熟的排污收費(fèi)改為排污稅，而排污收費(fèi)本身是?？顚Ｓ玫?，或許是因?yàn)槲覈?dāng)前污染治理中遇到的比較大的問題就是資金來源不足。我國要開征環(huán)境稅先不需要考慮環(huán)境稅是否具有“雙重紅利”效應(yīng)，而是要解決地方污染治理中的經(jīng)費(fèi)問題，所以我國開征的環(huán)境稅應(yīng)該屬于特定用途稅，應(yīng)該具有?？顚Ｓ锰卣?。
四、環(huán)境稅應(yīng)該屬于地方稅
對于環(huán)境稅的收入歸屬，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多認(rèn)為應(yīng)該屬于地方稅，但也有人認(rèn)為應(yīng)該是中央和地方共享稅。確定環(huán)境稅應(yīng)該屬于哪一級政府所有事實(shí)上是確定財(cái)權(quán)在各級政府間如何劃分的問題，而財(cái)權(quán)的劃分必須與事權(quán)的劃分相匹配。環(huán)境由于具有非排他性和非競爭性，屬于典型的公共物品，因此治理環(huán)境污染這一提供公共物品的責(zé)任必須交給政府。但是，由于治理污染的受益范圍不同，所以這一事權(quán)的劃分也就不同，如果污染治理的受益范圍僅限于某一地區(qū)，那么就應(yīng)該將這一事權(quán)劃歸地方政府，如果污染治理的受益范圍涵蓋全國或者在許多區(qū)域具有外溢性，就應(yīng)該將其劃歸中央政府。
而就我國目前情況看，大部分環(huán)境污染都屬于地方性的，治理污染的責(zé)任自然應(yīng)該屬于地方政府，地方政府要治理環(huán)境污染所需的資金就需要環(huán)境稅來解決，所以應(yīng)該將環(huán)境稅界定為地方稅。但是，有的污染治理屬于區(qū)域性的，有的甚至覆蓋范圍非常大，比如一些水域污染的治理，甚至可能出現(xiàn)跨國這樣的國際協(xié)調(diào)問題，這樣的事權(quán)就應(yīng)該交由中央政府，或者由中央政府和地方政府共同治理，所以環(huán)境稅就應(yīng)該界定為中央與地方共享稅。
自從分稅制改革后，我國地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)越來越不匹配，地方環(huán)境污染愈發(fā)嚴(yán)重。地方政府必須重視環(huán)境污染以及引發(fā)的各種社會(huì)問題，將環(huán)境稅界定為地方稅，能夠?yàn)榈胤秸鉀Q這些問題提供資金支持。與其中央政府將集中的收入通過轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)行支配，不如直接將這一部分收入直接界定給地方政府，這樣可以節(jié)約行政成本。所以，中國開征的環(huán)境稅應(yīng)該屬于地方稅而不是中央稅或中央地方共享稅。
五、環(huán)境稅應(yīng)該屬于間接稅
環(huán)境稅主要是針對污染排放行為征收的一種稅，而污染排放主要出現(xiàn)在能源產(chǎn)品的開采與消費(fèi)過程中，也就是說環(huán)境稅的征收會(huì)影響能源產(chǎn)品的成本進(jìn)而影響其價(jià)格。能源產(chǎn)品是產(chǎn)品鏈中的初級產(chǎn)品，能源產(chǎn)品價(jià)格上漲自然會(huì)導(dǎo)致整個(gè)產(chǎn)品鏈各環(huán)節(jié)產(chǎn)品價(jià)格上漲，因此環(huán)境稅很容易就可以通過價(jià)格的上漲不斷地進(jìn)行稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，環(huán)境稅應(yīng)該是間接稅。
有的人會(huì)認(rèn)為環(huán)境稅是對能源資源征收的一種稅，能源資源以及其他所有資源都屬于國家的財(cái)產(chǎn)，對環(huán)境稅的征收是對國家財(cái)產(chǎn)征收的一種稅，征收環(huán)境稅后對能源資源的本身價(jià)值是沒有影響的，其價(jià)格發(fā)生改變與環(huán)境稅沒有關(guān)系，應(yīng)該將環(huán)境稅歸于直接稅。但這種觀點(diǎn)經(jīng)不起推敲，即使環(huán)境稅是對國家擁有的資源財(cái)產(chǎn)征稅，資源價(jià)值也會(huì)隨著開采程度的不同而導(dǎo)致其越來越稀缺，其價(jià)值本身會(huì)改變，而且資源價(jià)格也會(huì)隨著開征環(huán)境稅出現(xiàn)變動(dòng)，所以將環(huán)境稅歸于間接稅更合適。
六、環(huán)境稅應(yīng)該屬于價(jià)外稅
環(huán)境稅的開征雖然從理論上已經(jīng)逐漸成熟，但在各國實(shí)踐中卻遇到了很多困難，原因之一便是納稅人認(rèn)為環(huán)境稅無非是政府通過開征新的稅種滿足其不斷膨脹的支出需要，即使政府不斷強(qiáng)調(diào)開征環(huán)境稅取得的收入全部用于污染治理，納稅人也不愿意承擔(dān)這一稅負(fù)。如果環(huán)境稅設(shè)計(jì)為價(jià)內(nèi)稅，其隱蔽性可能會(huì)招致更多納稅人的反對，相反，如果設(shè)計(jì)為價(jià)外稅，讓納稅人知道自己的某一涉稅行為實(shí)際繳納了多少環(huán)境稅，同時(shí)公開環(huán)境稅的使用去向，那么開征環(huán)境稅的政治阻力可能會(huì)比較小，所以應(yīng)將環(huán)境稅界定為一種價(jià)外稅。
七、結(jié)語
綜上所述，環(huán)境稅應(yīng)該是一種行為稅而不是商品稅，應(yīng)該是從價(jià)稅而不是從量稅，應(yīng)該是特定用途稅而不是一般稅，應(yīng)該是地方稅而不是中央與地方共享稅，應(yīng)該是間接稅而不是直接稅，應(yīng)該是價(jià)外稅而不是價(jià)內(nèi)稅。對環(huán)境稅性質(zhì)的界定分析盡管存在爭議，一些觀點(diǎn)也有待進(jìn)一步討論，但是這種嘗試卻可以為分析環(huán)境稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)以及環(huán)境稅制度設(shè)計(jì)提供參考。
主要參考文獻(xiàn)
1. OECD. The Political Economy of Environmental Related Taxes. OECD Publications，2006
2. 李香菊，祝玉坤.我國礦產(chǎn)資源價(jià)格重構(gòu)中的稅收效應(yīng)分析.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2012；3
【作 者】
王赟杰
【作者單位】
（西安外事學(xué)院商學(xué)院 西安 710077 西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院 西安 710061）
