伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，高等學校的內(nèi)外部環(huán)境已發(fā)生了巨大的變化，高校經(jīng)費的籌資渠道也由原來的單一政府撥款型，向政府撥款為主，科研、校產(chǎn)、捐贈等多渠道籌措教育經(jīng)費的多元型轉化。如何合理配置和有效利用高校經(jīng)費來源，提高資金使用效率，迫切要求我們加強高校預算管理，建立以戰(zhàn)略為導向的高校預算管理模式。
一、戰(zhàn)略管理與預算管理的關系
戰(zhàn)略管理是指為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標而進行的規(guī)劃和控制過程。它是一個連續(xù)動態(tài)的循環(huán)過程，是一個單位在宏觀層面通過分析、預測、規(guī)劃、控制等手段進行資源配置，來提高戰(zhàn)略的效力目標。預算管理是圍繞預算而展開的一系列活動，是高校重要的管理控制手段，貫穿于高校預算編制和執(zhí)行的全過程。從資源配置角度來看，戰(zhàn)略管理與預算管理之間存在密不可分的關系。一方面，戰(zhàn)略管理是預算管理的基礎，貫穿于預算管理的全過程。預算以戰(zhàn)略為導向，高校戰(zhàn)略決定了預算管理的目標和具體內(nèi)容。戰(zhàn)略管理要求在戰(zhàn)略執(zhí)行過程中根據(jù)戰(zhàn)略目標來進行預算管理；另一方面，預算管理是高校進行各項工作的前提和依據(jù)，是確保高校戰(zhàn)略實現(xiàn)的有效工具。預算管理和戰(zhàn)略管理都是為共同完成高校組織使命而進行的管理活動，預算管理還是聯(lián)系高校戰(zhàn)略管理的重要橋梁。高校預算管理目標的定位實際上就是學校戰(zhàn)略目標在不同階段的具體表現(xiàn)形式，不同階段預算目標的實現(xiàn)構成了戰(zhàn)略目標得以實現(xiàn)的支撐平臺。
二、高校預算管理中存在的主要問題
要想實現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置，不斷提高資金使用效益，在現(xiàn)行市場經(jīng)濟條件下，預算管理應作為高校財務管理工作的核心內(nèi)容。但從實際情況來看，許多高校的預算管理狀況不容樂觀。
（一）預算編制缺乏學校戰(zhàn)略思想的指導
高等學校的戰(zhàn)略是為實現(xiàn)高校使命或目標而確定的整體行動規(guī)劃，是高校處理重大而復雜事務的綱領性策略。學校的戰(zhàn)略規(guī)劃應該與學校的整體資源相聯(lián)系，對資源進行優(yōu)化組織和合理使用。但許多高校在預算的制定過程中忽視了以高校發(fā)展戰(zhàn)略為導向，使短期的預算方針不能適應學校長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，各期預算編制銜接性差，預算管理的推行與學校長期發(fā)展目標脫節(jié)，不利于高校長期競爭優(yōu)勢的培育和維護，更不利于高校價值增值。
（二）現(xiàn)行高校財務管理體制下的預算管理不利于高校戰(zhàn)略目標的實施
目前大多數(shù)高校的戰(zhàn)略規(guī)劃和預算管理是兩個相互分開的流程，學校的財務處與發(fā)展規(guī)劃處溝通較少，預算管理往往只注重年度預算管理，與發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中所列的目標值沒有多大關系。在高校制定的五年發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，財務作為保障措施，通常只是進行諸如要加強預算管理、多渠道籌措資金、提高資金使用效益等文字上的陳述，并沒有闡明未來五年戰(zhàn)略規(guī)劃所需資源的配置規(guī)劃。大多數(shù)高校的年度預算編制過程中也同樣沒有與學校的年度工作計劃掛鉤，財政部門一般在當年的8月份提出編制下一年度財務預算的要求，而高校一般在當年的12月份才著手考慮制定下一年度的工作計劃，這就使得學校各部門在編制下年度預算時，沒有充分的時間來考慮下一年度的工作計劃，從而造成下一年度的工作計劃與預算配置是脫鉤的。
（三）預算編制方法不夠科學
當前高校預算編制缺乏科學的標準，高校預算的編制方法大多采用增量預算法，即以上一年的實際支出為基礎，考慮下年度的財務收支的各種因素的變化來確定新年度的預算。雖然這種方法簡單方便、易于操作，但是這種預算編制方法既不科學也不規(guī)范，易于形成剛性支出，不利于支出數(shù)額與支出結構的調整和優(yōu)化，更不符合公平效率原則。況且用這種方法編制的預算其結果是一年比一年提高，造成高校資金供給緊張，資源浪費嚴重。
三、基于戰(zhàn)略導向的高校預算管理模式構建
高等學校預算管理作為高校通過目標管理實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標的一種手段，必須以高校戰(zhàn)略為導向，并對高校戰(zhàn)略的發(fā)展起到全方位的支持作用?；趹?zhàn)略導向的高校預算管理模式的框架如下頁圖所示。
（一）以戰(zhàn)略為基礎的預算目標的設定
預算目標的制定處于整個預算體系的首要地位，沒有預算目標就談不上預算計劃的制定，它既是高校編制預算的基礎，也是嚴格執(zhí)行預算期望實現(xiàn)的目標。首先，預算目標應該體現(xiàn)高校的戰(zhàn)略目標，沒有戰(zhàn)略意識的預算不可能增強高校的競爭優(yōu)勢。高校長期的發(fā)展戰(zhàn)略必須分步驟分層次地體現(xiàn)在預算目標上，各個年度預算目標的實現(xiàn)是高校長期戰(zhàn)略實現(xiàn)的基礎。其次，預算還應該體現(xiàn)不同類型高校的戰(zhàn)略重點差異以及同一高校在不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略差異。戰(zhàn)略不同決定了高校的發(fā)展思路與發(fā)展方針的差異，預算目標必須適應和體現(xiàn)這種變化。再次，預算的戰(zhàn)略性體現(xiàn)于它溝通了高校戰(zhàn)略與日常運營活動的關系，使高校的戰(zhàn)略意圖得以具體貫徹，長短期預算計劃得以銜接。
（二）預算的編制
預算編制是預算活動的核心環(huán)節(jié)，它本質上是對發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的一種貨幣化表達，是資源配置的過程。高等學校預算編制應貫徹“以人為本”的思想，使各職能部門都能參與到預算的制定中來。根據(jù)“自上而下，自下而上，上下結合”的預算編制程序，采用零基預算法與績效預算法相結合的預算編制方法合理確定預算編制的范圍，并根據(jù)學?？傮w發(fā)展規(guī)劃、圍繞學校黨政工作要點確定的重點事項來分解各部門的工作任務，經(jīng)過多方面的溝通、論證，形成預算草案，經(jīng)學校黨委常委會議審議通過，形成正式預算，逐級下達各部門執(zhí)行。這不僅可以實現(xiàn)信息最大范圍的流動，使預算編制更為細致，還可以增強各部門對學校財務管理工作的責任感，使預算管理真正成為實現(xiàn)高校長期發(fā)展戰(zhàn)略的基礎。
（三）預算的執(zhí)行
預算執(zhí)行即預算的具體實施過程，是預算管理的關鍵環(huán)節(jié)，它不僅關系到預算編制能否得到實現(xiàn)，而且是預算評價的客觀依據(jù)。無論預算機制多么完備、預算指標多么準確無誤，歸根結底需要執(zhí)行者來完成。因此，為了保證預算管理的有效執(zhí)行，就要從人本管理思想出發(fā)，考慮人的自我需求及追求個人價值實現(xiàn)的愿望，設計激勵與約束機制，充分調動各部門負責人的積極性與創(chuàng)造性，并強化其責任意識。同時，各單位應嚴格按國家財經(jīng)法規(guī)、開支標準核定各項預算支出及暫付款項，加強預算執(zhí)行和控制的剛性，嚴格審批權限，獎罰分明。對于預算指標內(nèi)下達的各類專項經(jīng)費，應堅持?？顚Ｓ?，加強資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。
（四）預算監(jiān)控
預算監(jiān)控就是在預算執(zhí)行過程中對預算執(zhí)行情況進行日常的監(jiān)督和控制，它是預算目標實現(xiàn)的必要保證。一方面，高校應建立健全預算執(zhí)行的內(nèi)部控制制度，以制度約束預算執(zhí)行的程序以及資金的使用。對于財政專項資金，還應制定專項資金使用監(jiān)管制度，成立專項資金管理領導小組，落實項目具體負責人，對于各專項的申報、立項、進度實施、資金使用、驗收評估等環(huán)節(jié)實行責任管理。對專項資金分配項目和金額是否合理，是否履行了相應的程序，是否嚴格按預算項目進行開支進行全程的跟蹤監(jiān)督。另一方面，加強部門預算指標的管理。應嚴格設定部門預算指標的批準、執(zhí)行、復核、審計等監(jiān)控制度和工作權責，實行部門預算指標分工控制制度，做到程序制約和責任牽制，使預算指標的批準、追加調整、執(zhí)行下賬、審核清理等不相容職務相互分離、相互制約、相互監(jiān)督，避免相互推卸責任的現(xiàn)象出現(xiàn)，保證各個指標項目的管理規(guī)范進行。
（五）預算考核
考核與獎懲是預算工作的生命線，通過建立預算考核監(jiān)督、激勵機制，對預算完成情況、預算編制的準確性與及時性進行考核，可以促使預算管理水平及效益不斷提高，也能夠加強預算管理的約束力，維護預算管理的權威性和嚴肅性。需要注意的是，考核應以預算為基礎。由于預算是在綜合考慮高校內(nèi)外部環(huán)境的基礎上制定的，所以在對當期業(yè)績進行評價時，以預算而不是以上年同期的業(yè)績?yōu)榛A。同時，應建立科學合理的預算考核指標體系。在考核過程中將定量指標與定性指標相結合，絕對指標與相對指標相結合，關注局部目標時不能忽視總體目標，注重不確定因素對預算執(zhí)行的影響分析。
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作者簡介：
劉旭紅，女，西北師范大學財務處會計師。
強海丹，女，西北師范大學財務處會計師。
