一、新《制度》實施的背景
1998年發(fā)布的《高等學校財務制度》（以下簡稱原制度）已經實施了整整十五年，它對高校財務行為的規(guī)范起到了巨大作用。但是，隨著近年來國家大力改革公共財政體制、完善公共財政制度、深化教育體制與機制改革，高等學校財務管理環(huán)境發(fā)生了重大變化，原制度已不再適應時代發(fā)展的要求，對高校財務制度進行修訂成為新形勢下的迫切需要。
（一）是適應高等教育事業(yè)改革與發(fā)展的需要
原制度頒布實施十五年來，我國高校面臨的內外部環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，鑒于高校經濟活動的日益復雜，資金來源的日趨多元化，高校的利益相關者加強了對高校財務狀況的關注和監(jiān)督。特別是隨著《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的頒布實施，確保經費使用的有效、安全、規(guī)范，切實管好、用好教育經費成為新形勢的迫切需要。所以，為適應高等教育事業(yè)改革與發(fā)展的新要求，從制度上保證教育事業(yè)的健康發(fā)展，對原制度進行改進與修訂顯得尤為重要。
（二）是適應財政管理制度改革的需要
2000年開始，以財政部為牽頭單位，我國政府深入展開了以政府采購、國庫集中支付、部門預算、政府收支分類、非稅收入管理等為主要內容的財政管理制度改革，在改革進程中，我國公共財政管理體制得到不斷的提高與完善，高校財務管理的內容得到不斷的充實，財務管理的手段也得到不斷的創(chuàng)新，高校在響應政府財政管理制度改革的基礎上，結合自身財務管理實際，探索了一系列具體的財務管理做法，使財務管理的經驗得到不斷豐富。而這些做法和經驗迫切需要通過對原制度修訂加以體現與規(guī)范。
（三）是指導《事業(yè)單位會計制度》在高校順利實施的需要
財政部制定的《事業(yè)單位會計制度》于2013年1月1日與新《制度》同日實施，《事業(yè)單位會計制度》對事業(yè)單位的會計制度、財務管理做出了進一步的規(guī)范和說明。高等學校財務制度是高等學校規(guī)范其財務行為的基本指南，處于事業(yè)單位財務制度體系的第二層次。針對于高等學校來說，為指導《事業(yè)單位會計制度》的實施，精確預算編制、跟蹤預算執(zhí)行、加強財務監(jiān)督、統籌使用結轉結余資金、細化績效考評等方面成為新《制度》的必然要求。
二、新《制度》的進步
（一）“權責發(fā)生制”被引入會計核算基礎
收入和費用歸屬期由權利和責任的發(fā)生來決定，這是“權責發(fā)生制”原則與“收付實現制”原則的根本區(qū)別。由于不論款項是否實際收付，凡是應屬本期的收入和費用，都作為本期的收入和費用處理；而在本期實際收付的款項，也應根據經濟實質區(qū)分是否屬于本期的收入和費用，若不屬于將不被作為本期的收入和費用處理，新《制度》將“權責發(fā)生制”作為高校會計核算基礎，解決了原制度采用“收付實現制”造成的各期收入費用不匹配，債權債務不清晰，事業(yè)結余難以核查的問題，有利于為高校的管理者與各利益相關者提供比較真實可靠、及時準確的會計信息。
（二）實行固定資產折舊與無形資產攤銷制度
新《制度》第四十三條規(guī)定：“高等學校應當對固定資產采用年限平均法或工作量法計提折舊?！钡谒氖邨l規(guī)定：“高等學校應當對無形資產在其使用期限內采用年限平均法進行攤銷?！睆谋举|上說，折舊與攤銷都是一種彌補，對象是會計主體的資本所消耗掉的價值。在會計核算中，折舊即按照固定資產的損耗程度進行補償的方法，攤銷是按照無形資產的損耗程度進行補償的方法。原制度沒有提及固定資產折舊與無形資產攤銷，新《制度》將折舊與攤銷引入的優(yōu)越性體現在以下兩個方面：一是可以使固定資產與無形資產的價值轉移和價值補償得到完整的體現；二是可以使高等學校真實的資產狀況得到更準確的反映。
（三）基本建設收支被并入高等學校“大財務”統一核算
新《制度》取消了原制度關于“基本建設支出”的規(guī)定，將在建工程等高等學校為了保障其正常運轉、完成教學科研和其他日常工作任務而發(fā)生的支出統一歸入“事業(yè)支出”中的“基本支出”項目。由于在2007年1月1日實施的《政府收支分類改革方案》中，“教育支出”已經包含了“基本建設支出”項目，“教育支出”所囊括的范圍更加廣泛，不僅包括“教育事業(yè)費”，也包括了“教育基本建設支出”。因此，新《制度》將基本建設收支并入高?！按筘攧铡苯y一核算體系，一方面可以提供更加全面、準確的會計信息，另一方面也可以實現與《政府收支分類改革方案》的銜接。
（四）完善了高等學校財務會計報告體系
新《制度》對高等學校財務會計報告體系的完善體現在以下兩個方面：第一，對于“原制度”已有的資產負債表與收入費用表的相關項目進行了完善；第二，新增了財政撥款收入支出表、固定資產投資決算報表，用以反映高等學校財政撥款收支情況、固定資產投資決算情況等。財務報告體系的完善，有利于對高等學校的財務狀況進行更加真實準確的反映。
（五）制定了新的高等學校財務分析指標
新《制度》的最后以附注的形式發(fā)布了新版的“高等學校財務分析指標”，該指標包括：預算管理指標、財務風險管理指標、支出結構指標、財務發(fā)展能力指標四項內容，每項內容以二至三個指標來衡量。需要特別指出的是，近年來，許多高校為增強其影響力，紛紛進行大規(guī)模的擴招建設，對銀行等金融機構的負債也隨之迅速增加，財務風險加大，財政部對該情況加以考慮增設了財務風險管理指標，該指標的引入有利于高校自身與教育部等主管部門加強對高校財務風險的監(jiān)控，保證其長穩(wěn)發(fā)展。
三、新《制度》存在的問題及改進建議
（一）與《高等學校會計制度》（征求意見稿）部分內容不協調
由于新《制度》與《高等學校會計制度》（征求意見稿）分別是由財政部兩個司主管的，也就意味著“兩個制度”分別由兩組專家制定，而兩組專家在制度制定過程中不可能就每一個細節(jié)問題都進行完整的溝通，這就造成“兩個制度”部分內容不協調。這點在收入、支出的分類與核算上顯得尤為突出，表現為內容、口徑的不一致。新《制度》第二十五條第五點涉及“經營收入”，但《高等學校會計制度》（征求意見稿）卻根本無此科目；在新《制度》中被稱為的“上級補助收入”，在《高等學校會計制度》（征求意見稿）中卻被稱為“其他政府補助”；新《制度》中的“附屬單位上繳收入”，在《高等學校會計制度》（征求意見稿）中被稱為 “附屬業(yè)務收入”，同時，在支出類會計科目設置及其核算內容上兩者也存在許多不協調的地方。對于上述問題，筆者提出如下改進之道：一方面，應當對財務收支的分類與會計制度科目的名稱加以統一，保持核算內容、核算口徑的一致，才不會對高校會計人員實際工作中的應用造成困難；另一方面，《高等學校財務制度》與《高等學校會計制度》應由財政部同一個部門中同一個專家組討論制定。
（二）將民辦高等學校納入實施范圍有待商榷
新《制度》第一章第二條對其適用范圍做出了規(guī)定，除適用于政府舉辦的高校外，還指出：“其他社會組織與個人舉辦的高等院校也可參照本制度執(zhí)行?！薄秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第四十四條明確規(guī)定：“切實落實各民辦高校法人財產權。依法建立各民辦高校會計、財務與資產管理制度”。另外，在教育部于2010年發(fā)布的《深化教育體制改革工作重點》中指出：“開展營利性和非營利性民辦學校分類管理試點。”民辦高校是否可以參照新《制度》值得商榷，眾所周知，民辦高校分為非營利性與營利性兩類，后者具有對收益進行分配的需要，理應不納入新《制度》的實施范圍。由此，筆者建議：鑒于當前我國民辦高校會計核算、財務管理工作中存在眾多問題，應專門針對民辦高校依法制定會計、財務與資產管理制度，唯有如此，才能更有效地規(guī)范民辦高校的財務會計工作，以促進其健康和諧的發(fā)展。
（三）“凈資產管理”規(guī)范的缺失
目前，中央與地方高校的專用基金來源有很大不同，中央高校專用基金的主要來源是財政專項安排，而地方高校這些年來幾乎沒有得到中央或地方的財政專項安排，專用基金的主要來源是高校自身，如按有關要求或規(guī)定比例提取的“修購基金”等。雖然新《制度》已設立了“結轉和結余管理”一章，但仍不能滿足高校凈資產的管理工作，筆者建議：在第六章“結轉和結余管理”中增加或者直接單獨增設一章“凈資產管理”，在增設的一章中對事業(yè)基金和結余之間的關系、專用基金管理的要求、固定基金、提取折舊后的固定資產與累計折舊、固定基金的關系區(qū)分清楚，在2012年實施的《醫(yī)院財務制度》中設立了“待沖基金”項目，用于解決資本性支出形成的凈值，新《制度》可以對此參考借鑒。
（四）“成本核算”概念界定的不嚴密
新《制度》第十章第五十九條對“成本核算”概念的界定不夠嚴密。高等學校的教育成本核算工作是一個依次經過確認、計量、記錄與報告四個環(huán)節(jié)的核算過程，所以，“成本核算”本身是一個“過程”，不是“對象”，也不是“方法”。但新《制度》第五十九條對成本核算的定義卻是“成本核算是指按照相關核算對象和核算方法，對高等學校業(yè)務活動中發(fā)生的各種費用進行歸集、分配和計算。”由于每所高校的管理需求與自身特點不同，成本核算工作涉及到的對象和方法也不同。但從本質上講，“成本核算”實際上是一個運用多種方法將發(fā)生的費用歸集、分配到成本對象的過程，其落腳點應當為“過程”。基于以上原因，筆者建議將高等學校成本核算的定義修改為：“成本核算是指根據高等學校業(yè)務活動的具體實際，按照核算對象運用多種方法將其所發(fā)生的各種費用進行歸集、分配和計算的過程”。
