為了進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平和風險防范能力，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風險防控機制建設，維護社會公眾利益，財政部于2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，這表明行政事業(yè)單位內(nèi)部控制逐步得到相關(guān)部門的重視。作為事業(yè)單位組成部分的高校也在該規(guī)范的適用范圍之內(nèi)，但是，高校既區(qū)別于行政單位，又不同于其他事業(yè)單位，因此，結(jié)合高校的特點，探討《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》在高校中的應用就顯得尤為必要。
一、高等學校的特點
高校是一個特殊的非營利性組織，由于近年來高校體制改革，我國高校呈現(xiàn)出一些新的特征。
（一）非營利性組織。高校不同于企業(yè)以經(jīng)濟利益為導向，追求利潤最大化，它具有“傳播知識、培養(yǎng)人才、科學研究、服務社會”四大職能，是非營利性組織，不能用利潤來衡量高校政績，高校提供的產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，它的使命主要是通過增強自身綜合能力、提升核心競爭力和提高自身社會聲譽，為社會培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)人才、提供科研成果和服務。
（二）資金來源和用途多元化。隨著教育體制改革的進行，高校自主辦學權(quán)擴大，其經(jīng)費來源和使用方面均呈現(xiàn)出多元化和復雜化的特點。除國家財政補助外，高校資金來源主要是學生學費收入，此外還可以通過銀行貸款、校辦企業(yè)、聯(lián)合辦學、社會各界捐款、各類培訓收入等渠道籌措資金。與此同時，高校業(yè)務活動日趨復雜，如教學科研、采購、對外投資、合資、創(chuàng)辦校辦企業(yè)等，資金使用也涉及到教學科研、物資采購、后勤保障、基建、產(chǎn)品生產(chǎn)等各方面（張洪東，2011）。
（三）行政管理與學術(shù)管理并重。我國高校實行的是黨委領(lǐng)導下的校長負責制，由校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，制定學校重大方針、政策；校長是學校的法定代表人，全面負責學校的教學、科研和其他行政管理工作，實行黨政聯(lián)合管理的行政管理體制。同時，雖然高校會根據(jù)自身發(fā)展需要設立一些校辦企業(yè)，但教學科研仍然是高校的重點和核心，學術(shù)管理也不容忽視?？傊?，高校要統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，使行政管理和學術(shù)管理齊頭并進、相輔相成、共同發(fā)展（王曉莉，2011）。
二、高等學校內(nèi)部控制現(xiàn)狀
（一）管理層內(nèi)部控制意識淡薄，內(nèi)部控制制度不完善。長期以來，高校領(lǐng)導受傳統(tǒng)觀念、方法和理論的影響，只注重教學質(zhì)量和科研成果，缺乏高校經(jīng)營管理理念，對內(nèi)部控制的認識還停留在內(nèi)部牽制或會計控制的階段，認為內(nèi)部控制只是財務部門和審計部門的事。教職工、學生等利益相關(guān)者參與學校管理的意識薄弱，積極性不高，即使有些高校制定了較為系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度，但執(zhí)行不力，權(quán)力超越了制度，領(lǐng)導帶頭違反內(nèi)控制度，上行下效，導致內(nèi)部控制規(guī)范成為一紙空文，流于形式，缺乏應有的剛性和嚴肅性（佘艷蘋，2012）；也有些高校內(nèi)部控制體系設計得不合理，或過于理想化，不切合實際，或跟不上外界環(huán)境的變化，發(fā)現(xiàn)問題不能及時進行反饋和糾正，也不能根據(jù)管理者的需要對現(xiàn)有的制度進行改進和完善，使得制度不具有可操作性。
（二）缺乏風險防范意識和風險評估機制。過去，我國高校一直靠財政撥款、按計劃指標招生、學生畢業(yè)后按計劃分配，基本上不存在風險。近年來，各高校大規(guī)模進行基本建設，如建造新教學樓、宿舍、行政樓等，資金需求量與日俱增，漸漸不能滿足新校區(qū)的籌建、運行需要，高校的財務壓力越來越大，資金出現(xiàn)缺口。于是，向銀行貸款就成為高?；I集資金的主要方式，高校借款比例大幅攀升。但是，貸款辦學不僅為高校帶來了建設資金，同時也帶來了風險。由于風險防范意識淡薄，沒有建立完善的風險評估機制，高校領(lǐng)導沒有認識到盲目擴張和貸款所帶來的財務風險，也沒有制訂合理的資金使用和還貸計劃，致使其背上沉重的債務負擔，影響高校的正常運作，破壞高校的名譽，在社會上造成不良影響。
（三）控制活動薄弱。近年來，各高校普遍存在這樣一種狀況：財會人員專業(yè)水平不高，大多只會也只重視最基礎的借貸、記賬等；預算管理不完善，執(zhí)行力度不強，預算編制隨意性較強，任意調(diào)整預算、突破預算，沒有按預算去認真執(zhí)行；實物資產(chǎn)管理混亂，流失、浪費、毀損現(xiàn)象嚴重；也沒有建立針對基本建設項目的議事決策機制和審核機制等。這些都表明了高校在控制活動這一環(huán)節(jié)比較薄弱，沒有制定出完善的內(nèi)部控制制度。
（四）信息溝通渠道不暢。目前，我國某些高校信息溝通渠道不夠暢通，各部門各自為政，不能實現(xiàn)資源共享，形成信息孤島；管理者不能迅速、全面地了解學校的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢；教職工和學校利益相關(guān)者也無法及時獲取準確的相關(guān)信息，不能遵守內(nèi)部控制制度，并及時反饋其效果，導致有令不行、有禁不止，使得內(nèi)控制度徒有虛名。
（五）監(jiān)督不力。與其他事業(yè)單位不同，高校是以為社會提供科研成果和服務、輸送高級人才為目的的非營利性組織，不需要向外界公布其財務信息，社會公眾也很少關(guān)注高校的內(nèi)部控制，導致社會監(jiān)督不力；另一方面，我國高校審計人員綜合能力普遍偏低，沒有掌握先進的內(nèi)部審計方法，這在一定程度上削弱了內(nèi)部審計的監(jiān)督力度。
因此，在研究高校內(nèi)部控制時，可以借鑒企業(yè)內(nèi)部控制（寧宏茹，2006）。而高校呈現(xiàn)出的特點及其內(nèi)部控制現(xiàn)狀決定了高校內(nèi)部控制自有其特點，所以，在實施高校內(nèi)部控制時不能簡單的采用《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。
三、執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，加強高校內(nèi)部控制
借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引，將《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》用于高校內(nèi)部控制建設，可以保障各高校財產(chǎn)物資的安全完整，提高高校管理水平，保證高校會計信息真實可靠，有效防范舞弊和預防腐敗，使高校穩(wěn)定、有序的發(fā)展。
（一）控制環(huán)境。在一定程度上，高校領(lǐng)導的態(tài)度影響著內(nèi)部控制體系的運行及效果。領(lǐng)導要以身作則，自覺加強現(xiàn)代高校經(jīng)營管理理論相關(guān)知識，將經(jīng)營管理理念納入內(nèi)部控制建設的范疇，提高教職工自身的專業(yè)技能和綜合素質(zhì)，使員工自覺遵守和維護內(nèi)部控制制度。同時，大力開展校園文化建設，營造一個良好的內(nèi)部控制氛圍，完善人力資源政策，注重培養(yǎng)、吸引、留住人才，尤其是高級管理人才，建立以人為本的高校內(nèi)部控制體系。
（二）風險評估。高校應當建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制，領(lǐng)導要強化風險防范意識。一方面，通過科學預測資金需要量，合理確定貸款的規(guī)模、期限，舉債適度，制定切實可行的還款計劃，合理規(guī)避財務風險；另一方面，應該針對風險控制點，建立有效的風險控制系統(tǒng)，通過風險預警、風險識別、風險評估、風險分析、風險報告等措施，合理確定風險應對策略，對風險進行全面防范和規(guī)避（周昕，2009）。
（三）控制活動。
1.貫徹不相容職務分工的原則。雖然《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中多次提及“不相容職務相互分離”，但重點不突出，顯得雜亂無章，沒有條理。不相容的職務要求兩人或兩人以上分工負責，如出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權(quán)、債務賬目的登記工作，如果由一個人擔任，極易發(fā)生錯誤和貪污舞弊行為。這是高校內(nèi)部控制中最容易出現(xiàn)紕漏的地方。對此，高校要嚴格執(zhí)行“不相容崗位相互分離制度”，合理設置會計及相關(guān)工作崗位，明確其任職資格，劃分其職責權(quán)限，形成相互牽制的機制，完善高校內(nèi)部控制。
2.提高預算管理水平，加強預算控制。如前文所述，高校資金來源和使用渠道呈現(xiàn)多元化的趨勢，涉及到高校日常經(jīng)濟活動的方方面面，若不制定預算管理制度，合理使用資金，可能會給高校帶來一系列的經(jīng)營和財務風險，制約高校的發(fā)展。因此，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》規(guī)定，高校應當建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預算內(nèi)部管理制度，嚴格有效執(zhí)行預算，加強決算管理和預算績效管理，使內(nèi)部控制活動正常進行，實現(xiàn)高校短期經(jīng)營目標和長期決策目標。
3.完善物資采購制度。高校物資采購種類多、數(shù)量大、耗資多，容易出現(xiàn)采購零散、無序、暗箱操作等行為，滋生貪污受賄現(xiàn)象。為了防止和減少腐敗行為，合理利用采購經(jīng)費，保證高校日常活動正常進行，應建立健全物資采購制度。在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中，著重突出了對政府采購業(yè)務的控制，但就高校來說，一般物資由采購人員負責，只有屬于政府采購范圍內(nèi)的物品，才會按照規(guī)定報請政府采購，且高校普通物資采購占大多數(shù)。因此，在高校內(nèi)部控制體系中，應建立一般物資采購制度，使高校物資采購程序化、規(guī)范化、制度化，保證其采購活動有條不紊的進行。
4.加強資產(chǎn)控制。高校固定資產(chǎn)數(shù)量多、金額大，涉及到教學、科研、管理、后勤等各個方面，如房屋土地、教學設備、圖書、交通工具等。但是，目前各高校普遍存在資產(chǎn)流失、浪費、閑置的現(xiàn)象，且領(lǐng)導注重引進資產(chǎn)，而不對其加以管理和控制，導致賬、實不符，所以，高校應該加強固定資產(chǎn)控制，避免資產(chǎn)流失，提高資產(chǎn)利用率，使學校教學、科研和后勤服務順利開展。《規(guī)范》規(guī)定，高校應當對資產(chǎn)實行分類和歸口管理，強化資產(chǎn)管理意識，制定和完善資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，合理設置工作崗位，明確職責權(quán)限，確保資產(chǎn)安全和有效使用。
5.嚴格收支控制。隨著高校擴招所帶來的影響，高校資金業(yè)務日趨復雜，在資金收付方面存在一系列問題，如：學校亂收費現(xiàn)象、設立賬外賬和“小金庫”、坐收坐支等?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》規(guī)定，高校應當制定完善的收支內(nèi)部管理制度，合理設置崗位，保證不相容職務相互分離，由財會人員對各項收入進行歸口管理，并嚴格資金支付的授權(quán)審批，加強對學校資金的控制和管理，保證高校健康、穩(wěn)定發(fā)展。
6.加強基本建設項目控制。近年來，某些高校如火如荼地開始了基建項目建設，如新校區(qū)建設、危舊樓的拆除、教學樓的擴建等，此舉在推進高等教育事業(yè)迅速發(fā)展的同時，也導致了一些嚴重的問題。高校基建項目在開始時沒有進行招投標，實施過程中也沒有專門派人監(jiān)督、審核，可能使得工程不能按時竣工，或者成本超出預算太多，造成學校資金的浪費和損失，所以，在加強高?；椖靠刂茣r，應根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，建立與建設項目相關(guān)的議事決策機制、審核機制，接受相關(guān)部門的監(jiān)督與審核，竣工后進行決算與審核，確?；椖宽樌瓿?，節(jié)約學校資金。
（四）信息與溝通。各高校應建立和完善內(nèi)部報告制度，全面反映經(jīng)濟活動情況，及時提供經(jīng)濟活動中的重要信息，增強內(nèi)部管理的時效性和針對性；建立一些簡單可行的溝通渠道，加強高校內(nèi)部之間、內(nèi)部與外界之間的溝通；建立公開、透明的信息披露機制，定期向教職工、社會公眾等公開學校信息。
（五）內(nèi)部監(jiān)督。高校應按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，對各項業(yè)務活動進行事前控制、事中檢查、事后審核，加大審計力度，對暴露出的問題和情況以及內(nèi)部控制的缺陷和隱患，提出改進或處理意見，并及時反饋內(nèi)部監(jiān)督效果，完善內(nèi)部監(jiān)督制度。此外，高校應建立健全經(jīng)濟活動相關(guān)信息內(nèi)部公開制度，定期向外披露其財務信息，滿足社會公眾需求，使信息透明化，加強社會監(jiān)督。
參考文獻：
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作者：黎丹
