長期以來，財政預(yù)算公開因不及時、不透明、難讀懂而飽受詬病。相比前幾年的財政預(yù)算公開“半遮半掩”的情況來看，近兩年的政府預(yù)算公更顯得積極主動。即便如此，政府預(yù)算公開還不夠細(xì)化，與公眾的期望仍存在一定的差距。
近日，“兩會”召開在即，財政預(yù)算公開又成為公眾關(guān)注的焦點。在廣州市人代會上，不少代表反映預(yù)算太多、太專業(yè)，還是看不懂。對此，廣州市人大代表張南寧建議，可在預(yù)算審查前考慮引入會計師事務(wù)所、商業(yè)核算審計機構(gòu)等第三方機構(gòu)，協(xié)助代表們做好預(yù)算審查工作。對此，有業(yè)界人士指出，應(yīng)將第三方審計機構(gòu)引入財政預(yù)算的執(zhí)行階段，而不應(yīng)僅停留在幫助代表們做好預(yù)算審查階段。
那么，政府預(yù)算審計是否有必要引入第三方機構(gòu)?其阻力何在?第三方機構(gòu)又該如何進(jìn)行履職?對此，本報記者采訪了業(yè)界人士。
“第三只眼”審計模式可打破“同體審計”怪圈
目前，我國的預(yù)算審計主要由國家審計機關(guān)負(fù)責(zé)，但國家的審計機關(guān)對政府預(yù)算進(jìn)行審計不免帶有濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，既要監(jiān)督政府又要受政府領(lǐng)導(dǎo)，自己做事，自己評價，這種“同體審計”模式不僅難以讓人信服，也隱藏著審計風(fēng)險。
不少業(yè)界人士認(rèn)為，探索引進(jìn)第三方審計，形成用“第三只眼”審計的模式，是打破“同體審計”的好辦法?？傻贡普贫炕⒖尚械呢斦Y金的績效目標(biāo)，也將有助于增加政府財政資金管理的科學(xué)性與公開性，提高政府理財?shù)拿裰餍耘c社會參與性，力求以“最正確、最低成本的方式”做“有效的事情”， 使政府的財政資金運作情況公開化，提高了公眾的監(jiān)督職能，從而提高了政府的工作效率。
資深注冊會計師、南通市注冊會計師協(xié)會副秘書長劉志耕在接受《財會信報》記者采訪時指出，從此前由國家審計機關(guān)對各級政府預(yù)決算審計的情況來看，絕大多數(shù)都是由財政部門與審計部門通過溝通、協(xié)商、平衡并最終達(dá)成“和諧”的結(jié)果，而最終出具的審計報告最多提幾條不痛不癢的問題。
“所以，由國家審計機關(guān)實施對政府的預(yù)決算審計，國家審計機關(guān)幾乎沒有獨立性可言，多年來的審計結(jié)果也已充分證明這一點，這種自我監(jiān)督、自我評價的方法功效甚微。因此，很有必要引入第三方實施審計?！眲⒅靖f。
廣東省人大代表、立信羊城會計師事務(wù)所副所長鄧中青指出，應(yīng)對所有部門的預(yù)算進(jìn)行審計，而政府重大采購、政府投資、政府性負(fù)債、轉(zhuǎn)移支付資金等項目以及基層預(yù)算單位的“三公經(jīng)費”等，則應(yīng)重點審查。
實際上，目前由國家審計機關(guān)負(fù)責(zé)的政府預(yù)算審計，不僅存在“同體審計”的問題，其審計范圍也受到限制。以廣東省為例，《廣東省預(yù)算執(zhí)行審計條例》是從2009年開始實施的，從最近幾年情況看來，省里對預(yù)算執(zhí)行審計范圍較小，前三年審計廳只選了25個部門單位，
“如果按照這種速度審計，可能10年也難以把部門全部審計完。”鄧中青說。
對此，業(yè)界人士認(rèn)為，財政預(yù)算基本上是在花納稅人的錢，錢究竟流向何處，納稅人應(yīng)該有知情權(quán)。財政預(yù)算公開總是遮遮掩掩，這讓納稅人很受傷。雖然國家審計機關(guān)對財政預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行審計，但其大多采取抽查形式，這種力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。以政府購買服務(wù)的形式引入第三方審計，并考慮在預(yù)算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤審計，這能夠從制度上保證財政預(yù)算的公開、透明，也能給納稅人一個合理的交代。
引入“第三方審計”阻力大
從財政預(yù)算公開、透明的角度來看，財政預(yù)算引入“第三方審計”的意義重大。但就目前來看，該制度的推行阻力也很大。
業(yè)界人士表示，雖然許多資料、數(shù)據(jù)和文件是來自于被審計單位以及政府主管部門，但被審計單位和政府部門提供什么樣的數(shù)據(jù)、資料和文件，該第三方審計機構(gòu)或許也只能接受，除非有法律的規(guī)定：如果被審計單位不提供或者提供不完全的資料和數(shù)據(jù)，將要面臨法律的制裁。
從現(xiàn)行法律看，《審計法》第三十二條規(guī)定，審計機關(guān)進(jìn)行審計時，有權(quán)檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，被審計單位不得拒絕?！皩徲嫏C關(guān)”擁有這樣的權(quán)力，而第三方，不屬于《審計法》所定義的“審計機關(guān)”。因此，第三方是否能圓滿完成委托方審計任務(wù)，讓人懷有疑慮。第三方審計國內(nèi)沒有現(xiàn)成模式可循，在實踐中需摸索前進(jìn)。
在劉志耕看來，“第三方審計”在推行過程中的阻力主要來自于政府本身。由于政府的預(yù)算情況要由社會審計組織實施，而社會審計組織應(yīng)該不會像國家審計那樣那么容易溝通、協(xié)調(diào)及和諧，這將是形成推行“第三方審計”阻力的原因所在。
實際上，在實施“第三方審計”的同時，應(yīng)該結(jié)合預(yù)決算公開制度的實施和推進(jìn)。如果能夠出臺和規(guī)范對預(yù)決算公開的相關(guān)制度及要求，如：政府預(yù)決算究竟應(yīng)該公開那些內(nèi)容?以什么口徑公開?公開到什么程度?這些工作完全可以在委托注冊會計師審計前向注冊會計師提出相關(guān)要求，并由注冊會計師完成對公開信息和數(shù)據(jù)的審計、匯集工作。
山東大明聯(lián)合會計師事務(wù)所注冊會計師劉玉泉在接受《財會信報》記者采訪時指出，財政預(yù)算引入“第三方”審計對國家、對公眾，對事務(wù)所來說都是好事，對于事務(wù)所來說，該制度的實施有利于增加業(yè)務(wù)量，但也涉及增加審計費用的問題。對于增加的審計費用，希望不要用納稅人的錢，增加的支出可以從政府公務(wù)人員縮編、公車改革、經(jīng)費調(diào)整中省出來。
劉玉泉認(rèn)為，第三方機構(gòu)參與政府預(yù)算的審計沒有多大難度，無非就是進(jìn)行程序性審核。簡單地說，就是把編制的預(yù)算從頭到尾審查一遍，看有沒有遺漏、重復(fù)、差錯、依據(jù)是否充分合理。大體上，這類業(yè)務(wù)屬于執(zhí)行商定程序的審計項目，涉及內(nèi)容可能更加細(xì)致，比如普通審計業(yè)務(wù)要求的是公允性，這類業(yè)務(wù)可能更加側(cè)重準(zhǔn)確性。
制定預(yù)算審計工作指引 提高審計人員整體素質(zhì)
目前，我國亦無關(guān)于第三方機構(gòu)審計政府預(yù)算的相關(guān)規(guī)定。
劉志耕指出，在我國委托第三方實施對政府預(yù)決算審計，這第三方毫無疑問應(yīng)該是注冊會計師，這對注冊會計師而言屬于專項審計業(yè)務(wù)，但從目前我國注冊會計師的審計準(zhǔn)則體系來看，還沒有完全適用于對政府預(yù)決算審計的審計準(zhǔn)則、指南或指引，實施審計也只能參照相關(guān)審計準(zhǔn)則執(zhí)行。
“所以，如果真正委托注冊會計師實施政府預(yù)決算審計，由于預(yù)決算審計工作的重要性、特殊性和復(fù)雜性有別于其他專項審計工作，中國注冊會計師協(xié)會應(yīng)該先行制定專門針對預(yù)決算審計的工作指引，以盡快在開展該項審計工作的初期指導(dǎo)注冊會計師實施好相關(guān)審計工作?！眲⒅靖f。
劉玉泉也認(rèn)為，審計準(zhǔn)則不可能面面俱到，只能從大類上、程序上予以規(guī)范，所以對審計人員的經(jīng)驗要求較高。中注協(xié)可以對某類業(yè)務(wù)提供技術(shù)指引，可先在某地區(qū)試點，然后再逐漸鋪開。
“對于注冊會計師而言，實施政府預(yù)決算審計不僅需要全面掌握審計準(zhǔn)則和針對預(yù)決算審計的審計工作指引等相關(guān)審計規(guī)范和要求，而且還要掌握《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》及其他相關(guān)法律法規(guī)及補充規(guī)定，務(wù)必全面掌握和熟悉預(yù)決算知識。由于政府預(yù)決算事關(guān)重大，關(guān)乎政府和群眾切身利益，所以，注冊會計師不僅要認(rèn)真履行職責(zé)，而且還要嚴(yán)格遵守職業(yè)道德，確保圓滿完成任務(wù)?！眲⒅靖f。
但就目前來看，審計人員素質(zhì)參差不齊，差別較大。對此，中注協(xié)應(yīng)加強對審計人員的相關(guān)培訓(xùn)和指導(dǎo)，除此之外，審計人員自身也應(yīng)苦練內(nèi)功，全面提升自己，能熟練處理在預(yù)算審計中遇到的各種問題。
劉志耕表示，由于預(yù)決算的專業(yè)性較強，所以，即使公開信息，但應(yīng)該讓群眾能夠看得懂、看明白，因此，對公開的信息還應(yīng)該適當(dāng)將預(yù)決算業(yè)務(wù)及審計中所涉及的專業(yè)性較強的語言和文字表達(dá)通俗化、平民化，當(dāng)然，關(guān)心預(yù)決算的群眾也應(yīng)該學(xué)點預(yù)決算的專業(yè)知識，同時政府也應(yīng)該宣傳、普及預(yù)決算的相關(guān)知識，只有這樣，才能使得預(yù)決算制度的公開及審計制度落到實處，才能讓“第三方審計”和預(yù)決算公開真正起到作用。
作者：丁靜
