本報(bào)記者 李綿錦
每年審議預(yù)算報(bào)告都是全國“兩會(huì)”的重要內(nèi)容。3月5日上午，財(cái)政部向十二屆全國人大二次會(huì)議提請(qǐng)審查預(yù)算報(bào)告。作為本屆政府提出的首份預(yù)算報(bào)告，不論從結(jié)構(gòu)、編制還是內(nèi)容，均凸顯改革主題。其中，預(yù)算管理制度改革更是亮點(diǎn)頻現(xiàn)。
預(yù)算報(bào)告結(jié)構(gòu)調(diào)整 突出改革特色
據(jù)了解，我國目前的政府收支格局，主要有四類預(yù)算構(gòu)成：一是公共財(cái)政預(yù)算;二是政府性基金預(yù)算;三是國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算;四是社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。
“以往，財(cái)政部是把四大預(yù)算全面地向人大進(jìn)行報(bào)告。今年首次編報(bào)了社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況，從而實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算完整報(bào)告?！必?cái)政部新聞發(fā)言人戴柏華在解讀2014年財(cái)政預(yù)算報(bào)告時(shí)指出，此舉在加強(qiáng)全口徑政府預(yù)算管理方面又邁出了重要一步。
總覽預(yù)算報(bào)告發(fā)現(xiàn)，在“2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況”部分，首次增加了“落實(shí)全國人大預(yù)算決議情況”內(nèi)容;在“2014年中央和地方預(yù)算草案”部分，一改歷年先報(bào)財(cái)政收支數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)寫法，開篇先講“2014年財(cái)稅改革工作重點(diǎn)”，繼而介紹“2014年財(cái)稅政策”，之后才是“2014年收支預(yù)算”。
戴柏華表示，今年報(bào)告結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更突顯2014年是深化財(cái)稅體制改革關(guān)鍵年的特色，突出了深化改革、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各種財(cái)稅政策，尤其是各種支出政策。
同時(shí)，他還強(qiáng)調(diào)，預(yù)算報(bào)告不再是簡(jiǎn)單地向代表報(bào)賬。多向代表報(bào)告改革和政策安排，再根據(jù)改革和發(fā)展需要確定收支安排，體現(xiàn)了對(duì)深化改革的重視。
“在重要位置增加落實(shí)全國人大預(yù)算決議情況，則體現(xiàn)對(duì)代表聲音的更多重視?！贝靼厝A說。
值得關(guān)注的是，除了預(yù)算報(bào)告結(jié)構(gòu)的變化，每位代表還將拿到一本帶有漫畫以及各種彩圖的《政府預(yù)算解讀》讀本，這本由全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合編寫的讀本，將作為此次大會(huì)的參閱資料幫助代表們了解政府預(yù)算。
預(yù)算管理制度改革亮點(diǎn)頻現(xiàn)
當(dāng)前，我國財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩、財(cái)政支出壓力持續(xù)增大，新一輪財(cái)稅體制改革迫切需要提高預(yù)算管理水平，盤活資金存量、用好資金增量。
黨的十八屆三中全會(huì)決定，把預(yù)算管理制度和稅收制度改革作為財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)。就今年的預(yù)算管理制度改革而言，其中不乏引入新機(jī)制。今年的預(yù)算報(bào)告提出，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，由收入任務(wù)數(shù)變?yōu)槭杖腩A(yù)計(jì)數(shù)。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希在接受媒體采訪時(shí)指出，這是一項(xiàng)重要的改革，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，是考慮到約束性預(yù)算會(huì)給經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”、“冷上加冷”，即可能加劇經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。經(jīng)濟(jì)總是有波動(dòng)的，有時(shí)好有時(shí)壞。在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候，往往財(cái)政收入也會(huì)相應(yīng)減少，若為了完成收入預(yù)算任務(wù)，往往可能出現(xiàn)收“過頭稅”的情況，這將加劇經(jīng)濟(jì)的下行;而在經(jīng)濟(jì)較熱的時(shí)候，往往稅源充足，稅收任務(wù)也容易完成，政府就傾向于少收稅，這樣就容易刺激經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。
今年，預(yù)算管理制度改革的另一大亮點(diǎn)則在于，報(bào)告提出，根據(jù)國家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控需要，確定中期財(cái)政政策，研究編制三年財(cái)政規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制、評(píng)價(jià)辦法，并強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束，提高財(cái)政政策的綜合性、前瞻性和可持續(xù)性。
劉尚希認(rèn)為，中期預(yù)算能避免預(yù)算年度之間的脫節(jié)，使得預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)政策相銜接。對(duì)比而言，三年財(cái)政規(guī)劃是宏觀性的、方向性的，年度財(cái)政預(yù)算是操作性的、執(zhí)行性的。三年財(cái)政規(guī)劃和年度財(cái)政預(yù)算既有銜接，又有分工，既有長(zhǎng)期的考慮，又有短期的落實(shí)。
全國人大代表、廣東省財(cái)廳廳長(zhǎng)曾志權(quán)認(rèn)為，制定中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，科學(xué)合理預(yù)測(cè)中期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入趨勢(shì)，合理確定中期支出水平和結(jié)構(gòu)，以此作為年度支出預(yù)算的編制依據(jù)，未納入規(guī)劃的項(xiàng)目不安排預(yù)算，可以有效強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，將有利于解決目前財(cái)力固化嚴(yán)重的問題。
預(yù)算公開需先做清理工作
政府預(yù)算收入取之于民、用之于民，這些錢怎么花、花到哪、效果如何，應(yīng)該公開透明，自覺接受社會(huì)公眾監(jiān)督。推進(jìn)預(yù)算公開是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)基本內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府的內(nèi)在要求。
近年來，在預(yù)算管理制度改革方面，預(yù)算公開已然成為主基調(diào)之一。據(jù)介紹，2013年，財(cái)政部穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算公開，比如中央財(cái)政預(yù)算公開的內(nèi)容更加細(xì)化;部門預(yù)算公開時(shí)間更加集中;中央本級(jí)“三公“經(jīng)費(fèi)預(yù)算提前到4月份隨同中央部門預(yù)算公開，公開的內(nèi)容更加詳實(shí);全國31個(gè)省份公開了省級(jí)財(cái)政總預(yù)算和省級(jí)預(yù)算單位部門預(yù)算，等等。
3月6日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在回答關(guān)于今年預(yù)算公開能到什么程度的提問時(shí)表示，預(yù)算公開正在逐步公開。
樓繼偉打比方說，要請(qǐng)客人進(jìn)來看你的房子，首先要打掃一下。220項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都公開，是不是應(yīng)該先把不合理的削減下來?所以有個(gè)逐步的過程。有的是完全同類項(xiàng)，無外乎就是由不同的人管理，就變成了幾項(xiàng)，能不能把它變成一項(xiàng)。有的是評(píng)估做得不好，也就是說效果不是很明顯，能不能取消。所以這種公開首先要有個(gè)清理的過程，再公開。
同時(shí)，樓繼偉還提到，各個(gè)部門有各個(gè)部門公開上的一些難處，根據(jù)《預(yù)算法》的要求，各個(gè)部門的預(yù)算是各部門編制，各部門執(zhí)行，各部門去公開，都有一個(gè)大家要清理規(guī)范的過程。
“有難度，但是主要不是阻力，因?yàn)楣藏?cái)政按照十八屆三中全會(huì)的要求，就是要做到‘陽光財(cái)政’，要做到公開透明。但是難度的主要方面來自于工作量和技術(shù)，按照目前的預(yù)算科目和預(yù)算報(bào)表，公眾需要公布的這部分不能自動(dòng)集合起來，沒有這個(gè)科目?！必?cái)政部副部長(zhǎng)張紹春隨后補(bǔ)充，下一步要逐步公開，就要從預(yù)算的基本的技術(shù)制度設(shè)計(jì)好，讓大家看得懂，能找得出來，所以工作有難度、有壓力，但是大家的思想意識(shí)理念都是一致的。
據(jù)戴柏華介紹，2014年，繼續(xù)深入推進(jìn)預(yù)決算公開工作。
第一，細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，政府支出預(yù)決算全部細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目。
第二，擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，除涉密部門外，中央和地方所有使用財(cái)政撥款的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。
第三，細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，除按項(xiàng)級(jí)科目公開外，要逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項(xiàng)目支出，研究將部門決算按經(jīng)濟(jì)分類公開。
第四，加大“三公經(jīng)費(fèi)”公開力度，細(xì)化公開內(nèi)容，所有財(cái)政撥款安排的“三公經(jīng)費(fèi)”都要公開。
第五，強(qiáng)化對(duì)地方預(yù)決算公開工作的督導(dǎo)，引導(dǎo)地方逐步細(xì)化公開內(nèi)容、擴(kuò)大公開范圍。
