自《政府信息公開條例》實(shí)施特別是2011年國務(wù)院要求各級政府將“三公經(jīng)費(fèi)”納入本級財政預(yù)決算報告，并向社會公示接受社會監(jiān)督以來，“三公經(jīng)費(fèi)”支出公示成了各級政府廉政勤政的代名詞，成了狠殺各級政府奢靡浪費(fèi)之風(fēng)的殺手锏。但何為“三公經(jīng)費(fèi)”？為何社會公眾如此高度關(guān)注？為何公開公示“三公經(jīng)費(fèi)”有如此大的作用？高校雖是從事教育、科研的非盈利公益性社會組織，但其絕大部分經(jīng)費(fèi)來自財政撥款和行政事業(yè)性收費(fèi)（學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)），根據(jù)中央“八項規(guī)定”及其實(shí)施細(xì)則，高校應(yīng)當(dāng)公開公示“三公經(jīng)費(fèi)”，加大管控力度，全面提升服務(wù)質(zhì)量和管理水平。
1 當(dāng)前高校“三公經(jīng)費(fèi)”管理存在的問題及原因分析
1.1 內(nèi)涵不清，標(biāo)準(zhǔn)不明 不要說高校，就連倍受社會公眾高度關(guān)注的政府機(jī)關(guān)“三公經(jīng)費(fèi)”具體包括哪些部門哪些人員發(fā)生的費(fèi)用；接待什么級別的人最多可發(fā)生多少接待費(fèi)；什么級別的人可以公款出國（境），每次出國（境）最多可發(fā)生多少費(fèi)用等，迄今為止，沒有任何一部法規(guī)予以清楚地界定，從而導(dǎo)致目前“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)涵不清，標(biāo)準(zhǔn)不明。
1.2 法規(guī)不健，預(yù)算不全 首先，針對政府部門（包括高校）“三公經(jīng)費(fèi)”管理的行政法規(guī)只有《政府信息公開條例》、《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》及“八項規(guī)定和實(shí)施細(xì)則”等幾部并不完整、嚴(yán)密的法規(guī)，具體針對高?！叭?jīng)費(fèi)”管理的法律法規(guī)更是一片空白。
其次，高校生均經(jīng)費(fèi)預(yù)算撥款制度，只要省級財政、教育部門核定認(rèn)可了高校上報的本校專、本、預(yù)、碩、博等各種層次的在校生人數(shù)（財政要求實(shí)名制），財政就按生均經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)10000-12000元/生·人·年乘以學(xué)生人數(shù)（碩、博生按折算系數(shù)折算成本科生）確定高校撥款，并按比例確定基本經(jīng)費(fèi)預(yù)算和專項經(jīng)費(fèi)預(yù)算，但這些法律法規(guī)和相關(guān)文件都沒有要求高校設(shè)置“三公經(jīng)費(fèi)”項目、核定具體限額。由此導(dǎo)致“三公經(jīng)費(fèi)范圍”無法確定，遏制效果并不理想。
1.3 支出失控，核算不一 “三公經(jīng)費(fèi)”由于缺乏嚴(yán)格的年初預(yù)算和標(biāo)準(zhǔn)控制，導(dǎo)致高校在公務(wù)接待、公務(wù)用車和因公出國（境）時是根據(jù)需要和實(shí)際情況來支付各項費(fèi)用。同時由于我國飲食文化和傳統(tǒng)辦事風(fēng)格，高校為了爭取到更多更好的優(yōu)惠政策條件和經(jīng)濟(jì)資源，大事小事，一般人物還是特殊人物，只要是有所求的，高?；蛞愿邫n宴席處理，“無酒不成席，無席不成事”；或安排高檔轎車專車接送或“借用”；或找各種理由安排出國（境）考察旅游。如此高校在政策資源供不應(yīng)求的激烈競爭下，“厲行節(jié)約，有多少錢辦多少事”已然成了一句空話，“三公經(jīng)費(fèi)”支出標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重失控。
由于“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)缺乏法律法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致高校在核算“三公經(jīng)費(fèi)”時沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其會計核算的隨意性、差異性較大，可說是“仁者見仁，智者見智”。這樣導(dǎo)致有的高校把本校發(fā)生的所有餐費(fèi)、食品費(fèi)、鮮花費(fèi)、禮品費(fèi)等列入“公務(wù)接待費(fèi)”核算；而有的高校為避免“三公經(jīng)費(fèi)”過高影響不好，在會計核算時有意識地降低“三公經(jīng)費(fèi)”，只把校級層面發(fā)生的金額較大的接待費(fèi)列入“公務(wù)接待費(fèi)”核算，而把金額較小的（500元以內(nèi)的）和非校級層面（含科研課題）發(fā)生的接待費(fèi)一律列入“其他商務(wù)服務(wù)支出”或“辦公費(fèi)”核算。有的高校甚至把相關(guān)“三公經(jīng)費(fèi)”支出轉(zhuǎn)移到其所屬基層單位開支。
還有列入“三公經(jīng)費(fèi)”核算的只是財政撥款發(fā)生的還是高校全部資金發(fā)生的，不同高校核算口徑不同。在當(dāng)前中央三令五申要求各地各部門嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”的高壓態(tài)勢下，絕大部分高校采取的應(yīng)對策略就是避重就輕，該支出照樣支出，但在核算時采用了縮小的方法和不完全核算的方法來應(yīng)對上級部門的督查。如此一來使得高?！叭?jīng)費(fèi)”口徑不一致，核算不規(guī)范，歸類不完全，無法真實(shí)、準(zhǔn)確地反映高校“三公經(jīng)費(fèi)”支出情況。
1.4 考評缺位，獎懲不嚴(yán) 高校要進(jìn)行正常的教學(xué)、科研活動，花錢是必須的。但由于當(dāng)前對高?！叭?jīng)費(fèi)”內(nèi)涵界定、預(yù)算管理、績效考評等法律法規(guī)尚屬空白，即使高校制定并嚴(yán)格執(zhí)行與“三公經(jīng)費(fèi)”支出有關(guān)的內(nèi)部控制，如接待標(biāo)準(zhǔn)、出國（境）標(biāo)準(zhǔn)、公車使用級別等，但離開了法律法規(guī)的約束，每年的“三公經(jīng)費(fèi)”支出考核評價便無從談起。況且高校對“三公經(jīng)費(fèi)”核算的是財務(wù)部門，其只是審核和監(jiān)督“三公經(jīng)費(fèi)”支出票據(jù)的合法性、支付報銷手續(xù)的完備性；而高校內(nèi)設(shè)監(jiān)察審計部門由于缺乏有效的預(yù)算和管理制度，其根本沒有發(fā)揮應(yīng)有的對“三公經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)督檢查評價獎懲作用，即便是發(fā)現(xiàn)有的部門接待標(biāo)準(zhǔn)失控，重形式、講排場等鋪張浪費(fèi)行為，要么不管不問，要么管就只是簡單的詢問了事，迄今為止還沒有任何一家高校報道因“三公經(jīng)費(fèi)”過大而處罰過任何人。
2 強(qiáng)化高?！叭?jīng)費(fèi)”管理的具體措施與建議
2.1 界定內(nèi)涵，明確范圍，制定標(biāo)準(zhǔn)，為合理控制“三公經(jīng)費(fèi)”提供制度保障 中央三令五申要求地方各部門公示“三公經(jīng)費(fèi)”這一舉施只是遏制其上升勢頭的手段而不是根本目的，因此要真正控制并降低 “三公經(jīng)費(fèi)”，必須從法律法規(guī)的角度對“三公經(jīng)費(fèi)”建章立制，準(zhǔn)確界定內(nèi)涵，統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行規(guī)范核算，進(jìn)行嚴(yán)格控制，注重考評獎懲，才能真正實(shí)現(xiàn)管控目的。
2.1.1 界定內(nèi)涵 筆者認(rèn)為國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)沿用《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》第七條“……定期公布公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)、因公出國（境）費(fèi)等機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和決算情況”關(guān)于對“三公經(jīng)費(fèi)”的統(tǒng)一命名，并通過法律法規(guī)對高?！叭?jīng)費(fèi)”的內(nèi)涵予以準(zhǔn)確界定，同時要求在每年的預(yù)算、決算中單列“三公經(jīng)費(fèi)”項目進(jìn)行反映。
2.1.2 明確范圍 筆者認(rèn)為可以選擇下列原則之一予以明確其范圍：
①小范圍大口徑原則。即校級領(lǐng)導(dǎo)、校級行政部門因管理工作需要使用其所有資金開支的“三公經(jīng)費(fèi)”。小范圍僅指校級領(lǐng)導(dǎo)、校級行政部門因?qū)W校管理工作需要而開支的“三公經(jīng)費(fèi)”，不包括從事教學(xué)、科研活動的院系、教輔部門、離退休管理部門，以及教師、學(xué)生，離退休人員開支的“三公經(jīng)費(fèi)”；大口徑則指高校所有資金開支的“三公經(jīng)費(fèi)”都應(yīng)包括在內(nèi)。
②大范圍小口徑原則。即高校因工作需要使用其財政撥款開支的“三公經(jīng)費(fèi)”。大范圍指高校所有部門和所有人員（包括學(xué)生、離退休人員）開支的“三公經(jīng)費(fèi)”。小口徑僅指高校使用財政撥款開支的 “三公經(jīng)費(fèi)”。
③大范圍大口徑原則。即高校所有部門和所有人員因工作需要使用其所有資金開支的“三公經(jīng)費(fèi)”。
④小范圍小口徑原則。即校級領(lǐng)導(dǎo)、校級行政部門因?qū)W校管理工作需要使用其財政撥款開支的“三公經(jīng)費(fèi)”。
2.1.3 制定標(biāo)準(zhǔn) 國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)分級別、按檔次制定高?！叭?jīng)費(fèi)”管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，科學(xué)、合理地明確“三公經(jīng)費(fèi)”支出標(biāo)準(zhǔn)并要求高校嚴(yán)格執(zhí)行，不得突破。高校應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)部門關(guān)于“三公經(jīng)費(fèi)”規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行定員定額管理和支出申報審批制度，按照“控制為主，績效引導(dǎo)”原則，建立健全“誰主管誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)制度和定期公示制度。
2.2 強(qiáng)化預(yù)算，嚴(yán)控支出，為切實(shí)降低“三公經(jīng)費(fèi)”提供措施保障 首先國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從規(guī)章制度的角度規(guī)定高?！叭?jīng)費(fèi)”的預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算原則、預(yù)算項目、預(yù)算限額，預(yù)算期間，為切實(shí)降低“三公經(jīng)費(fèi)”提供政策保障。
其次，高校應(yīng)當(dāng)改革預(yù)算管理體制，著力解決“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算管理存在的預(yù)算編制缺乏科學(xué)、預(yù)算控制缺乏意識、預(yù)算執(zhí)行缺乏約束，預(yù)算結(jié)果缺乏分析考評等問題，全面樹立“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算觀念，嚴(yán)格預(yù)算程序，早編預(yù)算、細(xì)編預(yù)算，將“三公經(jīng)費(fèi)”直接納入部門預(yù)算，單列“公務(wù)接待費(fèi)”、“因公出國（境）費(fèi)”、“公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)”三個預(yù)算項目，從全局上把握“三公經(jīng)費(fèi)”的總量和規(guī)模，按照“三公經(jīng)費(fèi)”開支標(biāo)準(zhǔn)合理下達(dá)預(yù)算額度，實(shí)行歸口管理，并說明各種費(fèi)用的計算依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和額度。
最后，在預(yù)算執(zhí)行過程中，高校應(yīng)加大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度，嚴(yán)格執(zhí)行“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算，從緊從嚴(yán)控制“三公經(jīng)費(fèi)”支出。通過計量、對比、分析，揭示實(shí)際工作與預(yù)算之間的偏差，并予以糾正，保證“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，杜絕實(shí)際支出超編、超標(biāo)、超額度和變相開支現(xiàn)象，充分發(fā)揮預(yù)算的管理和控制作用。
2.3 完善科目，如實(shí)核算，為準(zhǔn)確反映 “三公經(jīng)費(fèi)”提供技術(shù)保障 高校應(yīng)根據(jù)財政部制定的《2014年政府收支分類科目》“支出經(jīng)濟(jì)分類科目”的要求完善會計核算科目，在“基本支出”和“項目支出”下分別設(shè)置“商品服務(wù)支出——公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、出國費(fèi)、公務(wù)用車購置”四個明細(xì)科目，并按照本文筆者建議的“三公經(jīng)費(fèi)”的內(nèi)涵、范圍、標(biāo)準(zhǔn)如實(shí)核算，如實(shí)報告，而不需要也不應(yīng)該重新統(tǒng)計“三公經(jīng)費(fèi)”支出情況。
2.4 定期公示，加大考評，突出獎懲，為科學(xué)評價“三公經(jīng)費(fèi)”提供機(jī)制保障 國家相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合高校實(shí)情建立健全“三公經(jīng)費(fèi)”定期公示制度，堅持以公開為原則，不公開為例外，明確公示項目、內(nèi)涵、范圍和期限；高校自身也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行公示制度，實(shí)事求是公示“三公經(jīng)費(fèi)”支出，并制定具體的措施予以保障，確?！叭?jīng)費(fèi)”公開不流于形式。
最后，高校更應(yīng)注重“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算結(jié)果績效考核評價，在問責(zé)上下功夫。高校應(yīng)當(dāng)建立一套“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、獎懲、反饋結(jié)果有應(yīng)用[3]”綜合的、全過程的，在責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合基礎(chǔ)上的“內(nèi)容具體，指標(biāo)明確，獎懲到位”的高校“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算績效考核評價獎懲體系，并實(shí)行信息化管理。通過“源頭控制，過程監(jiān)管，結(jié)果評價，有獎有罰”等具體措施來保證科學(xué)、合理地考評，激勵部門和員工的工作熱情、工作素養(yǎng)，保證“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算管理工作的順利完成。
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作者：胡服
