自十八屆三中全會以來，財稅體制改革成為新一屆政府的工作重點之一。十八屆三中全會所作的《決定》指出：財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。這一最新表述將財政的地位置于前所未有的高度，同時，給財稅體制的改革既帶來了壓力，也帶來了動力。
如果說新一輪的財稅改革需要頂層設(shè)計的話，那么，作為財稅體制改革的一項基礎(chǔ)性工作，會計政策也需要從頂層設(shè)計入手全面支撐財稅體制改革。
將改革目標(biāo)融入到體系中
頂層設(shè)計是財稅體制改革必不可少的一環(huán)，它確定了我國財稅體制改革的戰(zhàn)略方向。方向?qū)α?，改革的紅利才能得到最大限度的釋放。而方向應(yīng)該圍繞目標(biāo)來建設(shè)。
李克強總理在今年兩會上所作的政府工作報告中對財稅體制改革是這樣論述的：打造陽光財政，讓群眾看明白、能監(jiān)督。這可以看作是這一輪財稅體制改革的目標(biāo)，會計改革的頂層設(shè)計就應(yīng)該圍繞這一目標(biāo)來構(gòu)建。
將“陽光財政”進一步細化，那就意味著要實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。十八屆三中全會所作的《決定》還特別指出，要逐步建立跨年度預(yù)算平衡機制、權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度以及建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。
我國現(xiàn)在對預(yù)算制度的改革已經(jīng)做了一定的探索。以新出臺的《行政單位會計制度》為例，舊制度中的撥入經(jīng)費和預(yù)算外資金收入兩個科目在新制度中統(tǒng)一為財政撥款收入。另外，負債科目中的應(yīng)繳預(yù)算款和應(yīng)繳財政專戶款兩個科目在新制度中統(tǒng)一為應(yīng)繳財政款。
中南財經(jīng)政法大學(xué)政府會計研究所副所長王芳認為，新制度的這一變化將各級政府的收入全部納入到預(yù)算中，不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金進行核算。這使得國家的預(yù)算管理線條更加清晰，能夠比較好地體現(xiàn)國家對預(yù)算管理的要求。
但從頂層設(shè)計的角度來看，這樣的探索還應(yīng)當(dāng)更加深入。財政部財政科學(xué)研究所副研究員王晨明在接受記者采訪時表示，行政事業(yè)單位會計制度的出臺填充和完善了相應(yīng)的預(yù)算會計構(gòu)架，然而真正意義的政府會計層面的準(zhǔn)則和財務(wù)報告體系還尚未建立起來。
“頂層設(shè)計是一個長效機制，需要從改革目標(biāo)、原則、理念及準(zhǔn)則和制度體系上有一個長期的規(guī)劃。這需要我們打破以部門劃分主體的方式，改進預(yù)算管理制度和會計制度，并將政府作為反映財務(wù)信息和財務(wù)運行狀況的主體來構(gòu)建政府預(yù)算和政府財務(wù)會計體系框架，最終將改革要實現(xiàn)的目標(biāo)納入到政府會計準(zhǔn)則和制度體系中來?！蓖醭棵髡f。
由需求倒推具體目標(biāo)
既然支撐財稅體制改革頂層設(shè)計的戰(zhàn)略目標(biāo)已被定義為“陽光財政”，若要讓這樣的戰(zhàn)略目標(biāo)落地，得到良好的執(zhí)行，就需要進一步探索打造“陽光財政”的具體目標(biāo)。
如果以市場的供需關(guān)系來類比，那么財稅體制改革的需求方有兩個：一個是政府對于摸清家底的迫切需求，另一個是社會公眾對于政府信息公開的需求。而供給方則是政府自身。
“摸清家底”即建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告，這是政府作出決策的重要依據(jù)之一。瑞華會計師事務(wù)所合伙人、技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)部主任閆立社表示，編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告注重資產(chǎn)負債實際發(fā)生的應(yīng)收應(yīng)付事項，可以真實反映出政府的財務(wù)狀況。
從今年新出臺的各項事業(yè)單位會計制度中可以看出，我國已經(jīng)有限度地引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制的記賬基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制的背后，突出了一種績效管理的理念，這種理念為將來國家在預(yù)算和支出上 的績效管理打下了基礎(chǔ)，其有利于加強財務(wù)監(jiān)督，使得財務(wù)信息更加公開，財務(wù)監(jiān)督、社會監(jiān)督和單位內(nèi)部監(jiān)督可以更加有效地融合在一起。
同時，權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入促進了事權(quán)與支出責(zé)任的更加匹配。王芳表示，事權(quán)與支出責(zé)任的匹配可以更準(zhǔn)確地核算地方政府的行政成本，并且評價地方政府的績效?！懊鞔_了責(zé)任和相應(yīng)的支出，地方各級政府的行政成本和績效就更加準(zhǔn)確了。”王芳說。
伴隨著政府綜合財務(wù)報告而來的是社會公眾對于財政信息公開的需求。東北財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院副教授常麗認為，從政府摸清家底的需求來看，編制政府綜合財務(wù)報告應(yīng)當(dāng)有一定的順序，首先應(yīng)當(dāng)是預(yù)算報告，其后是財務(wù)會計報告。
“對于社會公眾的需求而言，我認為，編制政府綜合財務(wù)報告應(yīng)當(dāng)具備統(tǒng)一規(guī)范的格式，而且很有必要做出一定的解釋和說明。比如說政府綜合財報中有一些數(shù)據(jù)是非常重要或比較特殊的，那就需要附加一些解釋來說明其中的原因?！背｛愓f。
站在頂層設(shè)計的角度來看，未來會計改革的方向同樣可以從現(xiàn)實需求中挖掘出來。因為與財稅體制改革將要實現(xiàn)的目標(biāo)相比，目前政府財務(wù)信息的供給離政府和社會公眾對信息的需求尚有差距，需要逐步將目標(biāo)、信息供給、信息需求這三者有效銜接在一起，通過政府會計改革滿足信息需求及支撐財稅體制改革頂層設(shè)計。
“最終，目標(biāo)要融入到政府會計的概念框架里，并且落實到政府會計準(zhǔn)則和制度里面。政府會計準(zhǔn)則包括目標(biāo)、原則、方法等。
在準(zhǔn)則基礎(chǔ)上，還要具體設(shè)計政府會計制度，并且體現(xiàn)在相應(yīng)的業(yè)務(wù)板塊和政府財務(wù)報告制度中?！蓖醭棵髡f。
另外，閆立社建議將地方政府舉債融資機制納入預(yù)算管理中。例如，對于構(gòu)成地方政府或有債務(wù)的融資平臺公司債務(wù)在以下情形中應(yīng)當(dāng)確認為一項負債并在政府的資產(chǎn)負債表中予以反映，比如政府承擔(dān)的經(jīng)濟利益很可能流出政府主體的現(xiàn)實義務(wù)，并且金額能可靠計量的債務(wù)。其余的或有債務(wù)不確認負債，但要在報表附注中進行披露。
