2012年4月，佩尤大眾與媒體研究中心進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有33%的受訪者表示對(duì)聯(lián)邦政府抱有好感。對(duì)于政府來說，這是15年來公眾給予它的最低正面評(píng)價(jià)。州及地方政府得到的評(píng)價(jià)稍好一些，但即使如此，仍有42%的民眾對(duì)其州政府有意見，而且有31%的民眾對(duì)其地方政府表示不滿。
2011年9月，蓋洛普開展的一項(xiàng)年度治理民意調(diào)查顯示，只有5%的美國人對(duì)聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)抱有堅(jiān)定的信心，對(duì)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)表示有信心的占47%，對(duì)州地方政府有信心的占57%。蓋洛普?qǐng)?bào)告的這些結(jié)果表明自1977年以來，公眾對(duì)聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)的信任度下降了15個(gè)百分點(diǎn)，或者更多，而公眾對(duì)州政府的信任度已經(jīng)下降了11個(gè)百分點(diǎn)。
一、責(zé)任和透明是政府取信于民的關(guān)鍵
2008年至2009年，美國政府會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AGA）委托哈里斯互動(dòng)調(diào)研公司對(duì)政府的透明和問責(zé)展開民意調(diào)查。從哈里斯互動(dòng)調(diào)研公司開展的這兩項(xiàng)調(diào)查來看，大多數(shù)民眾認(rèn)為，各級(jí)政府有責(zé)任向公眾提供可理解的財(cái)務(wù)資訊，公開和坦誠地報(bào)告政府實(shí)務(wù)的開支情況。然而，這兩項(xiàng)調(diào)查顯示，政府的責(zé)任和透明與民眾對(duì)它的期望相去甚遠(yuǎn)。
在2008年的調(diào)查中,只有5%的受訪者對(duì)聯(lián)邦政府提供的政府財(cái)務(wù)管理信息表示滿意，僅有5%的人認(rèn)為聯(lián)邦政府在支出上公開、坦誠的作法達(dá)到了他們的預(yù)期。2009年的調(diào)查結(jié)果顯示，在改進(jìn)滿意度上，與5%相比，公眾表示從聯(lián)邦政府獲取財(cái)務(wù)信息感到極為滿意或非常滿意的比率已達(dá)到14%。此外，有15%的受訪者對(duì)州政府表示滿意，有19%的受訪者對(duì)地方政府表示滿意。盡管如此，不滿意比率仍然很高，對(duì)聯(lián)邦政府表示十分不滿或極為不滿的民眾高達(dá)51%，并且49%的受訪者對(duì)州政府表示不滿，40%的受訪者對(duì)地方政府表示不滿。
公眾為何不信任政府？本文不對(duì)之進(jìn)行深入討論。但正像使加利福尼亞州貝爾市蒙羞的事件一樣，工資丑聞可能激化了這種不信任感。在2010年這個(gè)事件中，該市的管理者，即該市的市長和其他六名政府官員被指控貪污了該市納稅人的550萬美元。這一事件正如美聯(lián)社新聞所報(bào)道的那樣，引發(fā)了全國范圍的激憤，并要求提高政府的透明度。
所幸的是這樣的丑聞并沒有代表性，但它的確是在政府中發(fā)生的。2007年，位于美國弗吉尼亞州阿靈頓的道德資源中心曾派出工作人員，對(duì)全國范圍內(nèi)的地方政府，州和聯(lián)邦政府的3452位雇員進(jìn)行國民政府道德倫理調(diào)查。道德資源中心收到了774份調(diào)查問卷的回復(fù)，從中發(fā)現(xiàn)政府組織中的道德文化正在下滑，并且正導(dǎo)致更多的政府雇員瀆職。據(jù)五分之三的調(diào)查受訪者說，在其完成此項(xiàng)調(diào)查前，一年內(nèi)，在其工作單位至少看到過一宗瀆職行為。
這是一個(gè)嚴(yán)重的問題，因?yàn)樵撝行囊呀?jīng)在其報(bào)告中指出，“政府最重要的資產(chǎn)是公眾的信任。在這種信任狀態(tài)下，民眾相信民選的政府官員、政治任命的官員和職業(yè)公務(wù)員正在為其謀取最大的利益。當(dāng)公眾的這種信任受到損害時(shí)，就會(huì)妨礙政府的工作效率。”
根據(jù)哈里斯民意調(diào)查結(jié)果，美國政府會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在其報(bào)告中也提出了類似的觀點(diǎn)。美國政府會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)認(rèn)為，對(duì)于有效報(bào)告政府的財(cái)務(wù)信息是如何促進(jìn)建設(shè)一個(gè)健康的民主社會(huì)來說，要夸大它的作用其實(shí)也不容易。然而，如果沒有準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)信息，沒有一種便于理解的形式、定期向大眾傳遞這種財(cái)務(wù)信息，公眾缺少這種資訊就難以與其領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行必要的互動(dòng)交流、投知情選票。因此說，一個(gè)政府缺乏透明和責(zé)任則會(huì)損害其民主，而且會(huì)產(chǎn)生犬儒主義和失信于民。
正如學(xué)者拉克•基爾在其2007年的文章中所解釋的，我們 的社會(huì)面臨著許多重大問題，如果民眾對(duì)政府解決這些問題的能力失去信任，這些政治領(lǐng)導(dǎo)人就很難獲得為解決這些社會(huì)問題所需的支持。早先，學(xué)者錢尼、魯?shù)婪蚝屠饕苍谖恼轮兄赋觯晤I(lǐng)導(dǎo)人要做出有約束力的決定、投入資源以實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，并且無需強(qiáng)迫而獲得民眾的自覺遵守，政府必須獲得民眾對(duì)它的信任。
我們?nèi)绾未龠M(jìn)對(duì)政府的信任？關(guān)鍵是政府的問責(zé)和透明。當(dāng)一個(gè)政府是透明的，它的民眾才有機(jī)會(huì)了解它的政府正在做什么；當(dāng)一個(gè)政府是負(fù)責(zé)任的，政府的工作才更容易滿足民眾的期望。
二、道德文化建設(shè)有助于強(qiáng)化政府的責(zé)任和透明
我們?nèi)绾螐?qiáng)化政府的責(zé)任和透明呢？這就要通過對(duì)道德行為的實(shí)踐。許多學(xué)者已經(jīng)對(duì)道德倫理作過界定和討論。丹尼 斯•F•湯普森曾作過很好的概括，他堅(jiān)持認(rèn)為道德應(yīng)該是政府最重要的實(shí)踐，因?yàn)槿绻麤]有道德，政府就不能很好地制定公共政策。當(dāng)政府的官員遵循道德行為時(shí)，才能讓公眾確信政府官員是根據(jù)公眾的利益制定決策。只有這樣，公民才不太可能會(huì)質(zhì)疑政府官員的動(dòng)機(jī)，政府才能更有效率地開展工作。
我們?cè)鴮?duì)美國中西部地區(qū)兩個(gè)地方政府中的64名工作人員進(jìn)行過問詢，是什么促使他們和他的同事踐行道德行為守則。在受訪人群中，除了6個(gè)人之外，所有被訪者都認(rèn)為，道德領(lǐng)導(dǎo)是在政府機(jī)關(guān)建立道德文化，鼓勵(lì)公務(wù)人員在行為上符合道德規(guī)范的關(guān)鍵。正如一位受訪人員所說，“鼓勵(lì)工作人員遵守道德規(guī)范，一個(gè)組織的文化必須提升其道德倫理價(jià)值并創(chuàng)建一個(gè)道德倫理的環(huán)境?！鳖I(lǐng)導(dǎo)者必須成為踐行道德行為的楷模，而且這種文化的價(jià)值必須能體現(xiàn)出道德行為規(guī)范。這是創(chuàng)建和維持道德誠信環(huán)境的關(guān)鍵。
另一位受訪者也提出了類似的意見。她指出，她的組織聘請(qǐng)了一位聲稱是道德領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)理。但在現(xiàn)實(shí)中，此人表現(xiàn)卻極不道德，包括吃午餐的時(shí)間悠長，并且在工作中投機(jī)取巧。在該經(jīng)理任職的兩年期間，其所任職部門的工作風(fēng)氣大不如從前，該部門的工作人員也不像以往那樣敬業(yè)。受訪者說她有理由認(rèn)為，員工的職業(yè)道德操守之所以下滑，就是因?yàn)槠赣昧诉@位沒有職業(yè)道德的新經(jīng)理。
除了道德領(lǐng)導(dǎo)，參與調(diào)查的這些政府工作人員還指出，促進(jìn)道德文化，政府還需要有道德行為規(guī)范，其中一些受訪者指出，如果沒有形成文字的道德行為規(guī)范，就無法對(duì)政府工作人員應(yīng)有的行為進(jìn)行充分的指導(dǎo)。正如一位受訪者所指出的，“當(dāng)沒有道德規(guī)范時(shí)，就需要你個(gè)人對(duì)正確與錯(cuò)誤的行為進(jìn)行判斷……，有了道德行為規(guī)范，你就更要遵從統(tǒng)一的規(guī)則。這是你的組織期望你做事的方式，也是你處事中需要考慮的道德行為守則。那些適用于政府工作人員的道德行為規(guī)范與私營部門的道德行為規(guī)范相比是完全不同的。所以說，有成文的道德行為規(guī)范是件好事，你知道處事的基本原則是什么，這些道德倫理的底線在哪兒，哪些行為是道德的，哪些行為是不道德了?！?br />
為了確保理解和遵守道德行為規(guī)范，政府工作人員提倡進(jìn)行道德行為規(guī)范的培訓(xùn)。所有政府工作人員都要參與培訓(xùn)課程，對(duì)其組織有文字規(guī)定的道德行為規(guī)范所涵蓋的一個(gè)或多個(gè)問題進(jìn)行研討。政府工作人員認(rèn)為這些培訓(xùn)課程有助于讓他們更好地理解這些道德行為規(guī)范，并且有助于激勵(lì)他們更認(rèn)真地思考自身在工作中的行動(dòng)，和思考其行為是否符合該組織所期望的道德規(guī)范。
三、內(nèi)部審計(jì)在政府道德文化建設(shè)中的地位和作用
我們?cè)儐栒ぷ魅藛T，內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)對(duì)于幫助其在工作中遵守道德行為規(guī)范是否很重要？64位受訪者中，有31位說，“即使其工作從來都不被審計(jì)，他們?nèi)詫⒗^續(xù)以同樣的方式進(jìn)行工作。”有六位受訪者認(rèn)為，無論是內(nèi)部審計(jì)還是外部審計(jì)，都將激勵(lì)他們更負(fù)責(zé)地工作；只有13位受訪者表示，如果他們知道永遠(yuǎn)都不會(huì)被審計(jì)，他們將會(huì)改變其工作的方式。就這個(gè)研究來說，總的結(jié)論是不論什么類型的審計(jì)，其對(duì)公職人員遵從道德行為規(guī)范的影響似乎微乎其微。
這是否意味著審計(jì)在創(chuàng)建政府道德文化中就毫無作用呢？不是。在一個(gè)中西部城市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，就在兩年前，內(nèi)部審計(jì)部門就已經(jīng)在做道德文化建設(shè)的這項(xiàng)工作。我們問過工作人員，是否有內(nèi)部審計(jì)師協(xié)助促進(jìn)其城市的政府道德文化建設(shè)？所有受訪者一致認(rèn)同。他們說促進(jìn)道德文化已經(jīng)在通過多種途徑加以實(shí)施。例如，因?yàn)橛袃?nèi)部審計(jì)師提供與其政府業(yè)務(wù)相關(guān)的公開報(bào)告，其政府運(yùn)作就會(huì)更加透明。正如一位受訪者所說的，因?yàn)椤皩?duì)工作有一種相互制約”，這種透明有助于讓公眾了解情況。因?yàn)檎ぷ魅藛T知道要對(duì)其工作進(jìn)行某種程度的審查，他們就會(huì)更加盡心盡責(zé)；并且，內(nèi)部審計(jì)師也已經(jīng)被證明是一種優(yōu)秀的資源，內(nèi)部審計(jì)師可以幫助政府工作人員理解職業(yè)道德操守。
深入調(diào)研也包括與美國10個(gè)州25個(gè)城市審計(jì)師的訪談。據(jù)我們了解，盡管在職業(yè)道德建設(shè)上，審計(jì)可能無法成為其最重要的組成部分，但內(nèi)部審計(jì)師仍然可以發(fā)揮其作用。正如某城市審計(jì)師所指出的，“審計(jì)就是監(jiān)督。審計(jì)是一種促進(jìn)每個(gè)政府工作人員恪守道德規(guī)范的助推力。但是，假如我們從來就沒有實(shí)施過某種道德行為規(guī)范，并且也從未告訴他們或培訓(xùn)他們?nèi)绾巫霾攀钦_的？作為審計(jì)師，我們?nèi)绾伟l(fā)揮審計(jì)作用，如何指出某些事是錯(cuò)誤的呢？”
另一個(gè)城市的審計(jì)師指出，道德對(duì)任何事務(wù)都有影響，譬如，盡管某項(xiàng)審計(jì)的調(diào)查結(jié)果顯示不存在營私舞弊或不法行為，但該項(xiàng)審計(jì)仍然能對(duì)一個(gè)組織的道德文化產(chǎn)生積極的影響?！暗赖聜惱聿皇枪铝⒌摹⑴潘缘?。它是無所不包的。正因?yàn)橛羞@種道德行為，當(dāng)政府工作人員看到自己的管理部門在落實(shí)審計(jì)小組的各項(xiàng)建議時(shí)，那么他們所看到的是道德的行為規(guī)范，并且會(huì)影響到他們的行為?！?br />
四、關(guān)于內(nèi)部審計(jì)師促進(jìn)政府道德文化建設(shè)的建議
有些城市的審計(jì)師建議內(nèi)部審計(jì)師可以采取一些措施，幫助推動(dòng)一個(gè)組織中的道德文化建設(shè)。例如，內(nèi)部審計(jì)師可以：
1．建議政府建立道德行為規(guī)范，并通過審計(jì)過程中確定的制度價(jià)值的反饋信息協(xié)助制訂這些道德行為守則。
2．確保道德行為規(guī)范進(jìn)行必要的更新，以便能反映制度和組織價(jià)值觀，以及技術(shù)的變化，這些變化可能會(huì)對(duì)政府如何開展其工作產(chǎn)生影響。
3．在制定審計(jì)計(jì)劃過程中，確定道德行為規(guī)范涵蓋的哪些問題與審計(jì)范圍密切相關(guān)；要將這些道德守則條款作為審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)工作的一部分進(jìn)行審查，讓其盡可能更實(shí)用。這樣的話，內(nèi)部審計(jì)師在其工作中將能更加重視道德行為規(guī)范，并且使政府領(lǐng)導(dǎo)和政府工作人員對(duì)道德倫理給予更多的關(guān)注。
4．建議進(jìn)行道德倫理培訓(xùn)并與領(lǐng)導(dǎo)一起確保培訓(xùn)教材內(nèi)容適當(dāng)，授課方式要貼近道德倫理培訓(xùn)課程。
5．開通主辦方熱線，讓政府工作人員，以及公眾可以就有關(guān)道德倫理問題和可能違反道德規(guī)范的問題與其政府進(jìn)行聯(lián)絡(luò)。接到這種電話，內(nèi)部審計(jì)師可以對(duì)舉報(bào)的問題開展調(diào)查。
6．在政府的時(shí)事通訊中撰寫有關(guān)道德倫理問題的專欄文章。
7．提倡道德。確保審計(jì)報(bào)告受到領(lǐng)導(dǎo)層的重視，而且要突出強(qiáng)調(diào)在審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的任何有關(guān)道德的問題。
8．向媒體提供涵蓋審計(jì)結(jié)果和審計(jì)期間發(fā)現(xiàn)的任何道德行為規(guī)范問題的新聞稿件。
這些措施真的就能使一個(gè)組織的道德文化有所不同嗎？據(jù)已經(jīng)采用這些措施的內(nèi)部審計(jì)師說：的確如此。如果審計(jì)能確保事情按正確的方向發(fā)展，而且領(lǐng)導(dǎo)也在促使所做的事情要遵循道德規(guī)范，還支持審計(jì)；所有這些都是相輔相成的。
正如一位審計(jì)師所言，“內(nèi)部審計(jì)師可以通過堅(jiān)持對(duì)道德倫理行為的關(guān)注，并在該組織中持續(xù)對(duì)道德問題進(jìn)行交流和探討，進(jìn)而改善道德的文化環(huán)境?！痹搶徲?jì)師還指出，“道德管理重在其過程，而非終點(diǎn)?！?br />
政府工作人員是公民稅收和這些稅款資源的管理者，政府工作人員踐行職業(yè)道德行為規(guī)范是至關(guān)重要的。通過落實(shí)列舉的這些建議，內(nèi)部審計(jì)師將幫助發(fā)展其組織的道德文化。因此，政府工作人員才能以公眾期望的透明和問責(zé)的方式，更恰當(dāng)?shù)亻_展其工作，維護(hù)公共資源。這將有助于讓政府避免像加利福尼亞州貝爾市那樣的丑聞發(fā)生，又可以促進(jìn)對(duì)政府的信任，從而加強(qiáng)我們的民主。作為服務(wù)大眾的政府審計(jì)師，這也是我們責(zé)無旁貸的目標(biāo)與責(zé)任。
