據(jù)報道，十二屆全國人大常委會第八次會議將于4月23日舉行，會議將第三次審議《預(yù)算法》修正案草案。對于此次三審能否通過，有專家表示“應(yīng)該可以了”，但也有學(xué)者稱，“這次通過的可能性很小”。
我國現(xiàn)行《預(yù)算法》是由第八屆全國人民代表大會第二次會議于1994年通過并于1995年起施行的。由于《預(yù)算法》存在種種弊端，多年來，社會各界一直呼吁對其進行修訂。然而時至今日，《預(yù)算法》實施已近二十年，修訂工作啟動也已過十年，新法卻遲遲不能出臺。筆者認(rèn)為，這折射出我國預(yù)算法律制定工作存在很大的問題。
我國《預(yù)算法》是一部簡短而完整的法律，通篇不到七千字，卻規(guī)定了各層級、各部門預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等方方面面的內(nèi)容，難免導(dǎo)致其中很多條款和規(guī)定過于空泛，在可操作性、合理性、靈活性等方面存在諸多不足，不少規(guī)定在實際應(yīng)用中也難以實施、流于形式或無法應(yīng)對時局變化。而作為一部重要法律，《預(yù)算法》修訂必然要經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序，不能頻繁和草率地修改，其“大而全”的特點就使得我國政府預(yù)算方面的原則、細則性法律變動都極為拖延。
相比來說，美國“預(yù)算法”則是一個松散的體系，由《憲法》、《財政部法案》、《反超支法案》、《預(yù)算和會計法案》、《國會預(yù)算法案》、《扣押控制法案》、《平衡預(yù)算和緊急赤字控制法案》、《預(yù)算實施法案》、《信貸改革法案》、《政府業(yè)績和結(jié)果法案》、《擇項否決法案》等一系列法案以及有關(guān)“國會規(guī)則”和“委員會”組成。從1787年美國《憲法》頒布起，美國預(yù)算法律體系不斷地模塊式、補丁式進化，有效地規(guī)范了不同時期美國聯(lián)邦政府預(yù)算工作的開展。
所以筆者建議，我國預(yù)算法律的制定，可以借鑒美國預(yù)算法律體系的一些特點。
首先，我國應(yīng)按照一定的合理依據(jù)，將《預(yù)算法》拆分成數(shù)個法案，并對細則加以豐富，這能促進預(yù)算條款的有效實施，也便于法律的日后修訂。同時，可以授權(quán)國務(wù)院對一些非原則性的預(yù)算制度、規(guī)則進行設(shè)定或調(diào)整，比如，改進預(yù)算編制方法，在美國，總統(tǒng)曾經(jīng)在這方面發(fā)揮了巨大作用。
其次，我國應(yīng)努力改進政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行及監(jiān)督工作，增強其法制性、完整性和公開性。比如，我國應(yīng)積極效仿美國，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，大幅提高參與人員數(shù)量、延長編制時間，盡快引進零基預(yù)算、績效預(yù)算等的先進方法，并大力推進政府預(yù)算的全覆蓋，在預(yù)算審批環(huán)節(jié)，可以考慮由國務(wù)院制定好政府預(yù)算后，上報全國人大常委會審批，再報全國人大復(fù)批，在預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)將人大批準(zhǔn)的預(yù)算方案視為法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行，而不能隨意增減或變動，在預(yù)算公開和監(jiān)督環(huán)節(jié)，應(yīng)切實改進工作作風(fēng)，細化預(yù)算公開項目，此外，預(yù)算年度也應(yīng)與預(yù)算審批時間(即全國人大會議召開時間)銜接，可以考慮將全國人大會議召開調(diào)整為每年12月下旬。
