公私合作源于英語(yǔ)Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP，也有“公私合作伙伴關(guān)系”、“公私合作關(guān)系”、“公私合作模式”、“官方/民間合作”、“公共民營(yíng)合作制”等不同譯法。公共合作伙伴的代表是地方或國(guó)家政府，私營(yíng)合作伙伴可以是私營(yíng)企業(yè)、國(guó)營(yíng)公司或特定專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)財(cái)團(tuán)。作為一個(gè)本質(zhì)性特點(diǎn)，公私合作的標(biāo)的物一般是公共基礎(chǔ)設(shè)施（如電信、機(jī)場(chǎng)、電廠(chǎng)、路橋、煤氣、路燈、供水、排污、軌道交通等），鑒于其公共性與壟斷性，理應(yīng)由政府負(fù)責(zé)提供，但出于資金、利益和效率的考慮，交由私人去提供，這就需要有政府的委托授權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于若干改革問(wèn)題的決定》中提出的“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，指的就是政府委托授權(quán)，這也是公私合作在準(zhǔn)入資格上與普通企業(yè)經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重大區(qū)別。從這個(gè)意義上講，公私合作的含義應(yīng)該是指政府通過(guò)委托授權(quán)，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程，其特征是特許經(jīng)營(yíng)，其目的是在實(shí)現(xiàn)政府職能的同時(shí)提升效率，也為非公共部門(mén)帶來(lái)利益，有效解決公共產(chǎn)品不足的問(wèn)題。
然而，政府提供公共產(chǎn)品的初衷是職能職責(zé)要求，私人參與公共產(chǎn)品提供是受利益驅(qū)動(dòng)，二者目標(biāo)取向的矛盾需要找到一種折中兼顧的途徑，方能實(shí)現(xiàn)彼此的目的，從而就有了公私合作的具體方式：
1.設(shè)計(jì)建造（Design and build，簡(jiǎn)稱(chēng)DB）：由私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴設(shè)計(jì)和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿(mǎn)足公共部門(mén)合作伙伴的規(guī)范，這種合作往往是固定價(jià)格，私營(yíng)部門(mén)合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。
2.運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同（Operation and Maintenance，簡(jiǎn)稱(chēng)O&M）：私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴根據(jù)合同，在特定的時(shí)間內(nèi)運(yùn)營(yíng)公有資產(chǎn)，而公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。
3建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙uild-Operate-Transfer，簡(jiǎn)稱(chēng)BOT）：指政府通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)民營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開(kāi)發(fā)）的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，合作期滿(mǎn)后將設(shè)施移交給公共部門(mén)的合作伙伴。BOT主要有DBFO、BOO和BOOT三種基本形式。其中DBFO指設(shè)計(jì)-建造-融資-經(jīng)營(yíng)（Design-Build-Finance-Operate），即私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴設(shè)計(jì)，融資并建造一個(gè)新的基礎(chǔ)設(shè)施，以長(zhǎng)期租賃的形式，運(yùn)行和維護(hù)該基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)租約到期時(shí)，私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)交給公共部門(mén)的合作伙伴；BOO指建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)（Build-Own-Operate），即私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴融資、建立、擁有并永久經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施。BOOT指建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙uild-Own-Operate-Transfer），項(xiàng)目公司對(duì)所建項(xiàng)目設(shè)施擁有所有權(quán)并負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)過(guò)一定期限后，再將該項(xiàng)目移交給政府，屬BOT演變的一種投資方式。此外，BOT還有多種演變形式，如BT、TOT等，但無(wú)論怎樣變化，都離不開(kāi)三個(gè)基本特征，即項(xiàng)目合作、利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
優(yōu)越之處和負(fù)面效應(yīng)
一、公私合作的優(yōu)越之處
公私合作模式在公共產(chǎn)品提供中引入了社會(huì)資本，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府實(shí)現(xiàn)自身職能的一種創(chuàng)新，具有明顯的進(jìn)步意義。
1.有助發(fā)掘全社會(huì)資源，讓公共福利實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期中的最大化。單一的國(guó)有企業(yè)提供公共產(chǎn)品易滋生腐敗與低效；而完全靠市場(chǎng)提供則會(huì)因資本的逐利性而形成壟斷暴利，侵占公共福利或因“免費(fèi)搭車(chē)”而失靈。而公私合作最有可能通過(guò)利益統(tǒng)籌兼顧挖掘全社會(huì)資源，同時(shí)避免或減少來(lái)自?xún)煞矫娴呢?fù)面影響，在相互制約機(jī)制中實(shí)現(xiàn)公共福利的長(zhǎng)期最大化。
2.符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本要求。按照瓦格納定律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)公共產(chǎn)品的需求會(huì)越來(lái)越大，單純依靠政府或私人提供均難以勝任，而通過(guò)公私合作可以整合全社會(huì)資源，兼顧各方利益，從而有可能滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共產(chǎn)品日益增多的需求，且能為不同市場(chǎng)主體的不同需求提供差別化產(chǎn)品（如“階梯電價(jià)”）。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀上也要求各類(lèi)經(jīng)濟(jì)成分都有平等的機(jī)會(huì)參與公共需求的提供，從而公私合作有可能成為提供公共產(chǎn)品的最佳途徑。
3.有利于提高效率，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。引入私人資本進(jìn)入公共領(lǐng)域有助于形成公平競(jìng)爭(zhēng)，打破國(guó)有企業(yè)的行政壟斷以及由此引發(fā)的浪費(fèi)與低效，倒逼國(guó)有企業(yè)改革，提高效率，改善經(jīng)營(yíng)，讓公眾通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選擇服務(wù)，獲得更多更好的福利。
4.有利于技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。公私合作的引入能引發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，從而迫使提供公共產(chǎn)品的各類(lèi)企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步與管理創(chuàng)新提升各自的競(jìng)爭(zhēng)能力，客觀上能讓公共產(chǎn)品的消費(fèi)者受益，同時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步。
5.減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，分散風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)展。許多基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，耗時(shí)漫長(zhǎng)，一個(gè)地鐵項(xiàng)目動(dòng)輒耗資幾百億元，地方財(cái)政無(wú)力承擔(dān)。即便是勉強(qiáng)承擔(dān)，單一的融資渠道也令基礎(chǔ)項(xiàng)目的資金來(lái)源之路越走越窄。但純粹的私人投入也會(huì)因貸款周期太長(zhǎng)，收費(fèi)有限制而得不到商業(yè)銀行支持。通過(guò)公私合作進(jìn)行項(xiàng)目融資，不僅能解決建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低地方政府性債務(wù)，而且有效分散了各方風(fēng)險(xiǎn)，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“有限政府”、“有限公司”與“全能社會(huì)”理念，催生更多金融工具，促進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)展。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)有利于形成契約框架，構(gòu)建法治社會(huì)并培養(yǎng)公民意識(shí)。
6.促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)與多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展。通過(guò)公私合作，其他經(jīng)濟(jì)主體逐步獲得與國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)地位，享有平等分享資源的權(quán)利。這既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的理念，也能引導(dǎo)更多的社會(huì)資本進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，給民營(yíng)經(jīng)濟(jì)注入動(dòng)力；既鼓勵(lì)了創(chuàng)業(yè)，也增加了就業(yè)，無(wú)形中擴(kuò)大了內(nèi)需，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多種經(jīng)濟(jì)成分共贏的良性格局。
7.防范國(guó)有資產(chǎn)流失。公私合作項(xiàng)目的固定資產(chǎn)在特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后移交回政府部門(mén)，從而確保了國(guó)有資產(chǎn)安全和公眾利益。即便是保障性住房，政府依然能運(yùn)用土地所有權(quán)左右保障性住房的產(chǎn)權(quán)歸屬，避免個(gè)人或法人的不當(dāng)行為將保障性住房商品化牟利。
8.加速城鎮(zhèn)化建設(shè)。伴隨城鎮(zhèn)化，諸如道路、橋梁、隧道、電信、能源、供熱、機(jī)場(chǎng)、港口、軌道交通、城市公交、綠化、供水、供氣、供電、排污、照明、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)事業(yè)需求將蜂擁而至。以我國(guó)為例，完成一個(gè)中等城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需投資200-300億元。新增600座城市加起來(lái)就是十幾萬(wàn)億元的投資，其中保障性住房就需要3000萬(wàn)套以上，僅這一項(xiàng)就需耗資6萬(wàn)億元。如果再發(fā)展地鐵、城際快軌等軌道交通，一年下來(lái)又是幾千億元。這尚未包括必須由財(cái)政無(wú)償提供的治安、防疫、義務(wù)教育、環(huán)衛(wèi)等免費(fèi)公共產(chǎn)品。不有效盤(pán)活整個(gè)社會(huì)資源，單靠財(cái)政投入實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化無(wú)異于天方夜譚。通過(guò)公私合作，吸引更多的社會(huì)力量參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，才能加速一國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
二、公私合作難以回避的負(fù)面效應(yīng)
任何事物都是一把雙刃劍，需要理性去認(rèn)識(shí)。公私合作在促進(jìn)公共產(chǎn)品提供的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生難以回避的負(fù)面效應(yīng)。
1.目標(biāo)不一致所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。政府與私人資本在提供公共產(chǎn)品中目標(biāo)函數(shù)不同。站在政府的立場(chǎng)，提公共產(chǎn)品是其應(yīng)有的責(zé)任，而不是獲利的途徑。而站在私人資本的立場(chǎng)，尋求利潤(rùn)最大化是其唯一目標(biāo)。這種目標(biāo)取向的對(duì)立可能會(huì)令雙方找不到切合點(diǎn)而導(dǎo)致合作失敗或走樣，其潛在的后果不是消費(fèi)者福利受損害就是企業(yè)虧損。
2.特許經(jīng)營(yíng)可能引發(fā)的扭曲和不公。一般經(jīng)營(yíng)是法人權(quán)利，但特許經(jīng)營(yíng)是政府賦予，從而政府就有對(duì)其發(fā)號(hào)施令的傾向，在政府取向與企業(yè)取向矛盾的情況下，隨意動(dòng)用行政手段的發(fā)號(hào)施令就容易扭曲企業(yè)行為。而且，當(dāng)政府作為強(qiáng)勢(shì)一方與企業(yè)爭(zhēng)利時(shí)，企業(yè)只能就范，從而引發(fā)對(duì)企業(yè)的不公，比如政府強(qiáng)行收回盈利的公私合作項(xiàng)目。反過(guò)來(lái)，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)也可能濫用政府賦予的公共資源謀取利潤(rùn)，形成對(duì)社會(huì)公眾的不公，比如特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)利用政府公信力低成本融資卻挪用經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)一般商業(yè)項(xiàng)目。
3.反壟斷與規(guī)模經(jīng)濟(jì)間的沖突。公私合作的目的之一就是在公共領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，解決壟斷帶來(lái)的弊病，然而基礎(chǔ)設(shè)施具有規(guī)模化和網(wǎng)絡(luò)化特點(diǎn)，一旦建成一般不需要再建第二家或第三家，否則會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)不便，也會(huì)給企業(yè)帶來(lái)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，造成虧損。也就是說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施是自然壟斷行業(yè)，如果一定要通過(guò)公私合作引入完全競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)中會(huì)造成一定的資源浪費(fèi)。
4.私人合作方的預(yù)期導(dǎo)致短期行為。在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的公私合作中，為了盡快收回成本并更多獲利，合作中的私人伙伴可能會(huì)降低基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量水平，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)并減少維護(hù)保養(yǎng)，或是搭車(chē)收費(fèi)，變相漲價(jià)。而政府只是代理公眾管理基礎(chǔ)設(shè)施，并非基礎(chǔ)設(shè)施的真正所有者，產(chǎn)權(quán)不明晰與產(chǎn)權(quán)人的虛擬化會(huì)導(dǎo)致無(wú)人真正關(guān)心基礎(chǔ)設(shè)施的安全，導(dǎo)致公共資源流失與公眾福利受損。
5.官員自利導(dǎo)致合作變異。公私合作為城鎮(zhèn)化找到了有效途徑，但同時(shí)也為官商合謀自利提供了借口。一是某些官員與企業(yè)沆瀣一氣，借公益之名征地而行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之實(shí)，結(jié)果損害了農(nóng)民利益，降低了政府的公信力，將公私合作變成了個(gè)人謀利。二是一些官員為升遷而熱衷于與企業(yè)合作建設(shè)中央商務(wù)區(qū)、會(huì)展博覽中心、步行街、大草坪、大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路、主題公園、高爾夫球場(chǎng)等‘形象工程’、‘政績(jī)工程’”而漠視公用設(shè)施、保障房和環(huán)保等民生問(wèn)題，導(dǎo)致“偽城鎮(zhèn)化”，既浪費(fèi)了社會(huì)資源，又增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
