1994年分稅制改革后，增值稅一直是屬于中央與地方共享稅，2009年我國(guó)實(shí)行了增值稅轉(zhuǎn)型改革，擴(kuò)大了增值稅抵扣范圍，完成了由生產(chǎn)型增值稅到消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)變。2012年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)試點(diǎn)地區(qū)先在交通運(yùn)輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開(kāi)展?fàn)I業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱“營(yíng)改增”）?！盃I(yíng)改增”不是營(yíng)業(yè)稅和增值稅兩個(gè)稅種的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換，而是我國(guó)稅制的深度調(diào)整，能否妥善處理好中央和地方的財(cái)政收入利益分配，對(duì)我國(guó)稅制改革能否順利實(shí)施及其運(yùn)行結(jié)果有著至關(guān)重要的影響。如何保證“營(yíng)改增”后地方財(cái)政收入持續(xù)、穩(wěn)定增長(zhǎng)將是決定“營(yíng)改增”成敗的關(guān)鍵問(wèn)題。
一、中央與地方財(cái)政關(guān)系現(xiàn)狀分析
我國(guó)目前中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系始于1994年的分稅制財(cái)政體制改革，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，確定中央與地方的支出范圍。增值稅屬于中央與地方共享稅交由國(guó)家稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征管，營(yíng)業(yè)稅屬于地方稅交由地方稅務(wù)部門(mén)分別征管。增值稅是中央與地方共享稅，為了解決地方政府財(cái)力不足的問(wèn)題，中央政府采取稅收返還制度，按照各地征收消費(fèi)稅的100%和增值稅的75%上繳中央，中央按各地當(dāng)年上劃“兩稅”（增值稅和消費(fèi)稅）增長(zhǎng)率的0.3和上年稅收返還基數(shù)計(jì)算，確定每年對(duì)地方財(cái)政消費(fèi)稅和增值稅的稅收返還。但近幾年出現(xiàn)了財(cái)力進(jìn)一步向中央集中的趨勢(shì)，一定程度上削弱了地方財(cái)政職能的發(fā)揮，比較突出的問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：
（一）地方財(cái)政分享“兩稅”比例下降，不利于地方財(cái)政良性發(fā)展
2011年全國(guó)增值稅收入總額為24 267億元，消費(fèi)稅收入總額為6 936億元，增值稅消費(fèi)稅合計(jì)數(shù)額為31 203億元，比2010年增加4 037.97億元。2011年地方財(cái)政分享增值稅25%的部分為6 066.75億元，加上中央對(duì)地方政府的“兩稅”（增值稅和消費(fèi)稅）返還3 783.30億元，地方政府分享“兩稅”的總額為9 850.05億元，比2010年增加1 146.33億元。2011年地方財(cái)政分享增值稅、消費(fèi)稅9 850.05億元，占當(dāng)年增值稅消費(fèi)稅合計(jì)數(shù)額31 203億元的31.57%，相較于1994 年的85.09%降低了53%，其中地方政府分享增值稅、消費(fèi)稅的增量占增值稅和消費(fèi)稅總額增量的比重為28.39%，相較于1995年的41%下降了12%（如圖1所示）。
從歷年的比例數(shù)據(jù)來(lái)看，中央財(cái)政集中增值稅過(guò)多，而通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式再分配給地方政府的做法實(shí)際上增加了資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。雖然中央財(cái)政調(diào)控能力明顯增強(qiáng)，但地方各級(jí)財(cái)政卻越來(lái)越困難。
（二）地方本級(jí)財(cái)政收支中增值稅的比重不斷降低
2011年地方本級(jí)財(cái)政收入為52 547.11億元，地方財(cái)政分享增值稅25%的部分為6 066.75億元，占地方財(cái)政本級(jí)收入的比重為11.6%，比1994年的 25.1%下降了13.5%（如圖2所示）。
2011年地方財(cái)政本級(jí)支出為92 416億元，地方政府分享“兩稅”數(shù)額為9 850.05億元，占地方財(cái)政本級(jí)支出的比重為10.66%，相較于1994年的58.91%下降了48.25%（如圖3所示）。
（三）地方財(cái)政收入缺少主體稅種
我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)以流轉(zhuǎn)稅為主體，流轉(zhuǎn)稅的稅收收入占全部稅收總收入的70%以上，其中絕大部分稅收收入歸中央財(cái)政所有，這將嚴(yán)重影響地方政府的可支配財(cái)力。從稅種的劃分來(lái)看，消費(fèi)稅、關(guān)稅為中央稅，增值稅為中央與地方共享，中央與地方的分享比例是75：25，財(cái)政收入分配大幅度向中央傾斜。而地方稅稅種中營(yíng)業(yè)稅一直占主體地位，地方財(cái)政一直靠營(yíng)業(yè)稅支撐，營(yíng)業(yè)稅收入占地方稅收入的比重近年可達(dá)30%?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)盡管將目前減少的收入仍歸地方所有，但隨著“營(yíng)改增”的繼續(xù)推行，營(yíng)業(yè)稅銳減將使地方財(cái)政收入陷入困境。
二、推行“營(yíng)改增”，地方財(cái)政收入面臨的困境
（一）稅率設(shè)計(jì)的問(wèn)題
我國(guó)現(xiàn)行增值稅法定稅率為17%和低稅率13%，還包括小規(guī)模納稅人的征收率3%，而營(yíng)業(yè)稅法定稅率包括3%、5%和20%不等。“營(yíng)改增”后，目前政府新增加了11%、6%兩檔稅率。服務(wù)業(yè)內(nèi)部不同行業(yè)的增值率大都集中在50%左右，且波動(dòng)的幅度比較大，如果按照增值稅17%的稅率征收，稅負(fù)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)各行業(yè)的平均稅負(fù)。若“營(yíng)改增”后所設(shè)置的增值稅稅率過(guò)高，就會(huì)無(wú)形當(dāng)中使企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，這將有礙于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也會(huì)違背“營(yíng)改增”的初衷。若稅率設(shè)置過(guò)低，中央與地方的利益必然會(huì)受到損失。目前“營(yíng)改增”試點(diǎn)增設(shè)了11%和6%兩檔稅率，增值稅共有五檔稅率，稅率檔次設(shè)置太多會(huì)影響到增值稅稅收中性作用的發(fā)揮，會(huì)使行業(yè)最終稅負(fù)出現(xiàn)差別，干擾經(jīng)營(yíng)者的決策，不利于資源的有效配置，同時(shí)妨礙增值稅環(huán)環(huán)抵扣機(jī)制的有效運(yùn)作。
（二）中央與地方財(cái)政收入分配的問(wèn)題
財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》明確指出“試點(diǎn)期間保持現(xiàn)行財(cái)政體制基本穩(wěn)定，原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，稅款分別入庫(kù)。因試點(diǎn)產(chǎn)生的財(cái)政減收，按現(xiàn)行財(cái)政體制由中央和地方分別負(fù)擔(dān)”。試點(diǎn)期間原來(lái)交營(yíng)業(yè)稅的企業(yè)所交的增值稅收入完全留給地方，這只是暫時(shí)的權(quán)衡之計(jì)。隨著“營(yíng)改增”在全國(guó)所有地區(qū)的交通運(yùn)輸業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)和其他服務(wù)性行業(yè)全面實(shí)施后，對(duì)地方財(cái)政的影響更大，同時(shí)也對(duì)征管提出很高的要求。
（三）地方政府財(cái)政收支不平衡
據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)地方增值稅占地方稅收收入的比例約為20%，而營(yíng)業(yè)稅占地方稅收收入的比例約30%～40%，實(shí)施“營(yíng)改增”后，地方政府所享有的增值稅收入有所上升，但整體稅負(fù)是下降的，所以地方增加的增值稅收入遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)營(yíng)業(yè)稅收入的減少額，地方政府無(wú)法通過(guò)地方稅更有效地組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。在試點(diǎn)期間造成稅負(fù)增加的部分企業(yè)，地方政府要給予企業(yè)一定的財(cái)政補(bǔ)助，無(wú)疑會(huì)增加地方政府的支出壓力，同時(shí)地方政府承擔(dān)著大量基本公共服務(wù)的職能，當(dāng)前由于財(cái)權(quán)向中央政府集中，多數(shù)地方政府的預(yù)算收入不能滿足預(yù)算支出，不僅直接影響著地方財(cái)政安全，也會(huì)直接影響基層民眾的基本公共服務(wù)的供給，所以在保證中央對(duì)地方財(cái)政控制力的同時(shí)，必須兼顧地方財(cái)政收支平衡。
三、繼續(xù)推行“營(yíng)改增”必須緩解地方財(cái)政的困境
（一）根據(jù)稅收中性的原則設(shè)計(jì)稅率
稅收中性是指國(guó)家課稅對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的影響應(yīng)僅以征稅數(shù)額為限，不能讓納稅人或社會(huì)承受其他經(jīng)濟(jì)犧牲或超額負(fù)擔(dān)，并且應(yīng)避免對(duì)市場(chǎng)有效配置資源的機(jī)制產(chǎn)生不利影響?！盃I(yíng)改增”要通過(guò)合理設(shè)計(jì)適用的增值稅稅率，在營(yíng)業(yè)稅納稅人和增值稅納稅人身份轉(zhuǎn)換中保持公平，也在原增值稅納稅人和新增值稅納稅人之間保持公平，保持總體稅負(fù)不變，既考慮財(cái)政承受能力，也考慮企業(yè)負(fù)擔(dān)水平。目前我國(guó)正處于增值稅轉(zhuǎn)型、“營(yíng)改增”試點(diǎn)階段，增值稅稅率檔次由三檔調(diào)整為五檔，是一種過(guò)渡性的安排。按照稅收中性的原則，增值稅稅率檔次越少越清晰。國(guó)際貨幣基金組織建議，增值稅最好實(shí)行單一稅率，最多采用兩個(gè)稅率，強(qiáng)烈反對(duì)實(shí)行三個(gè)以上的稅率?！盃I(yíng)改增”后增值稅稅率的設(shè)計(jì)要遵循增值稅的中性原則，根據(jù)不同地區(qū)和不同行業(yè)適用不同的增值稅稅率，兼顧中央及地方政府財(cái)政收入、企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)等因素，盡量簡(jiǎn)化增值稅稅率結(jié)構(gòu)，除原來(lái)的17%標(biāo)準(zhǔn)稅率和13%低稅率以外，可增設(shè)一檔超低稅率（如5%～8%內(nèi)的適當(dāng)稅率），適用于一些公益性、社會(huì)性的服務(wù)項(xiàng)目和需要鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)企業(yè)，以減少重復(fù)征稅和處理征稅收益與成本之間的平衡關(guān)系。
（二）合理分配中央與地方的稅收收入
“營(yíng)改增”后，營(yíng)業(yè)稅被增值稅所替代，為了維持中央與地方財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，目前維持現(xiàn)有的狀況稅收仍然由地方政府征收，因試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)行業(yè)較少，作為一種臨時(shí)措施是恰當(dāng)?shù)摹Ｈ绻母镞M(jìn)一步推進(jìn)，徹底取締了營(yíng)業(yè)稅，就不能不重新考慮中央與地方稅收收入分配的問(wèn)題，可以建立一種綜合考慮各地區(qū)消費(fèi)者對(duì)增值稅、消費(fèi)稅的貢獻(xiàn)以及支出需求等各種因素的分配辦法，深入研究“營(yíng)改增”后增值稅收入來(lái)源地區(qū)結(jié)構(gòu)，在保證地方政府財(cái)力的同時(shí)，兼顧好地方政府之間的財(cái)政收入差距，設(shè)計(jì)更加合理的中央與地方稅收返還制度，適當(dāng)向中西部地區(qū)傾斜，解決稅源地和稅收收入分離造成的地區(qū)之間的財(cái)力不均衡問(wèn)題。當(dāng)然也可以考慮將增值稅調(diào)整為中央稅，由中央政府按照各個(gè)地方消費(fèi)比例重新分配給地方政府。
（三）構(gòu)建新型的地方稅體系
“營(yíng)改增”前營(yíng)業(yè)稅收入一直是地方稅收收入的主體部分，“營(yíng)改增”的全面鋪開(kāi)，對(duì)地方財(cái)政收入的影響很大，地方稅收體系因營(yíng)業(yè)稅的逐漸消失而弱化，必須通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有稅種或者開(kāi)征新的稅種來(lái)加強(qiáng)地方稅收體系的建設(shè)，使地方財(cái)政有穩(wěn)定的稅收收入。“營(yíng)改增”后地方稅體系應(yīng)盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅、資源稅和城建稅改革，將其打造成地方稅體系的三大主體稅種?！盃I(yíng)改增”后的地方稅體系構(gòu)建將是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，國(guó)家應(yīng)根據(jù)“營(yíng)改增”改革的步驟分階段實(shí)施，適當(dāng)提高地方稅種的收入規(guī)模和所占比重，使其既能調(diào)動(dòng)地方政府的征收積極性，又能與中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制煥發(fā)出新的活力。
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作者：張學(xué)芳
