預(yù)算績效管理簡言之，是指對財政資金的投入、使用和產(chǎn)出的全面、全過程的管理，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的財政預(yù)算管理模式，也是政府績效管理的重要組成部分。與傳統(tǒng)財政支出管理不同，財政預(yù)算績效管理的公共性特征更加鮮明。一是客觀性，傳統(tǒng)財政支出管理的路徑和模式是計劃——項目——編制預(yù)算——審議批準(zhǔn)——執(zhí)行——決算，是一種以原因為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，缺乏科學(xué)合理的配置依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。而財政預(yù)算績效管理是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，強調(diào)預(yù)算資金投入所產(chǎn)出的結(jié)果，并用可量化的指標(biāo)對產(chǎn)出的結(jié)果進行考核和評價。二是公開性，預(yù)算績效管理的績效目標(biāo)的設(shè)立、績效的評價組織、評價過程、評價結(jié)果是公開公示。三是公正性，預(yù)算績效評價作為預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法的設(shè)計都是在相應(yīng)理論框架下和實踐基礎(chǔ)上的科學(xué)設(shè)計，其合理性促進了預(yù)算績效管理的公正性。四是公平性，預(yù)算績效管理關(guān)注產(chǎn)出，強調(diào)資源配置的效率和效益，以效能促進公平。
一、當(dāng)前財政績效管理工作中存在的主要問題
近年來，各級財政部門和預(yù)算單位按照黨中央、國務(wù)院的要求和財政部的部署，積極研究探索預(yù)算績效管理工作，取得了一定成效。但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，尚存在很多問題，在具體的操作層面歸納起來主要有：一、預(yù)算績效管理的組織規(guī)范化不足。由于缺少相關(guān)制度規(guī)范和約束，目前部分地區(qū)的預(yù)算單位和項目預(yù)算績效評價往往流于形式，評價結(jié)果約束力不強，與預(yù)算管理沒有實現(xiàn)真正有效的銜接。二、存在評價主體缺位現(xiàn)象。由于對績效管理的認(rèn)識不足、績效評價的專業(yè)性限制和復(fù)雜程度等因素影響，目前，從財政部門到預(yù)算單位都還沒有建立專門的評價機構(gòu)，也尚未明確評價主體的組織構(gòu)成方式，致使部分預(yù)算單位和預(yù)算項目沒有評價主體。三、績效評價的質(zhì)量有待提高。由于尚未建立全國統(tǒng)一、科學(xué)有效的評價體系，評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)缺乏可比性，績效評價結(jié)果大多停留在反映情況和問題的層面，評價質(zhì)量有待進一步提高。四、績效評價方法有待完善。目前預(yù)算績效評價方法相對單一，主要應(yīng)用橫向比較法、預(yù)定目標(biāo)與實施效果比較法等，其他一些方法如因素分析法、專家評議與問卷調(diào)查法等方法的應(yīng)用較少，評價方法尚處于較低水平。五、專業(yè)人員力量配備不足。目前，省財政廳績效評價（管理）處人員少，要對省級預(yù)算部門、單位申報的上萬個項目逐一審核和批復(fù)，還要組織開展全省基本公共服務(wù)均等化綜合績效考評，矛盾突出；而市、縣一級財政績效評價（管理）科（股）多數(shù)人員身兼數(shù)任，精力分散，績效管理的專業(yè)力量明顯不足。
二、會計師事務(wù)所參與財政績效管理的必要性及適合性
第一，參與的必要性?？陀^、公正是財政預(yù)算績效管理的政策導(dǎo)向，也是財政績效評價的質(zhì)量屬性。影響這一屬性的關(guān)鍵因素是財政績效評價的主體。要確保財政績效評價的客觀公正性首先必須確保評價主體的獨立性。目前，財政政績效評價大多由財政部門體系內(nèi)的評價，包括預(yù)算單位的內(nèi)部自評和體系內(nèi)的評價，二者本質(zhì)上都是部門內(nèi)部自評，其評價結(jié)論的客觀性、公正性具有明顯的局限性。引入會計師事務(wù)所等獨立的第三方評價人的參與有利于促進財政績效管理客觀公正性的提高。
第二，參與的適合性。一方面，會計師事務(wù)所屬民間專業(yè)機構(gòu)，與預(yù)算部門不存在行政隸屬關(guān)系，也不存在利益上的關(guān)聯(lián)，其身份特質(zhì)具有參與的適合性。另一方面，財政支出績效評價涉及的知識門類廣、專業(yè)技術(shù)性強。財政資金收支等會計數(shù)據(jù)是績效評價的基礎(chǔ)性信息，而核查、整理、計算會計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是會計師事務(wù)所的基本專業(yè)能力。再者，績效評價中應(yīng)用到的成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等評價技術(shù)和方法在會計師事務(wù)所的審計業(yè)務(wù)、咨詢業(yè)務(wù)中經(jīng)常采用，因此從技術(shù)方法角度而言，具有較高的類同性。
三、會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)參與財政預(yù)算績效管理的業(yè)務(wù)探析
第一，業(yè)務(wù)角色的探討。會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)適合參與財政績效管理項目何種業(yè)務(wù)取決于其在項目中的參與角色。根據(jù)財政績效管理的政策特性、現(xiàn)實要求及會計師事務(wù)所的專業(yè)能力，筆者認(rèn)為，會計師事務(wù)所可勝任如下幾種角色：一是咨詢?nèi)私巧贺斦冃гu價包括綜合績效評價、部門績效評價、預(yù)算單位績效評價和項目績效評價四類，會計師事務(wù)所可依賴自己的專業(yè)能力作為咨詢顧問參與預(yù)算單位績效評價方案的設(shè)計。二是評價人角色：財政績效評價對象包括所有財政性投入的資金，預(yù)算單位多、需納入的評價的項目廣、時間要求短，同時需要對大量的會計數(shù)據(jù)信息進行核查、整理及分析，僅靠財政體系內(nèi)的人員及少數(shù)外部專家難滿足這一艱巨工作，會計師事務(wù)所可利用自身的專業(yè)技術(shù)特長作為評價主體之一主導(dǎo)或參與評價業(yè)務(wù)。三是鑒證人角色：作為財政績效管理中的重要一環(huán)，財政績效審計目前主要由政府審計機關(guān)承擔(dān)。隨著財政績效審計的普遍推行，會計師事務(wù)所可依專業(yè)能力大小作為主鑒證人或副鑒證人參與不同類型和級別的財政績效審計項目。
第二，業(yè)務(wù)形態(tài)的探討。從財政績效管理的體系看，財政績效管理體系包括預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)立、預(yù)算方案決策、預(yù)算投入執(zhí)行、預(yù)算完成評價、評價結(jié)果應(yīng)用等幾個階段。會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)適合參與的業(yè)務(wù)主要在預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)立和預(yù)算完成評價兩個階段。從財政績效管理的類型看，財政預(yù)算績效管理可分為綜合績效管理、部門績效管理、預(yù)算單位績效管理和項目績效管理等技術(shù)內(nèi)涵和方式不同的四種類型，更適合會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)參與的業(yè)務(wù)主要在項目績效管理。從財政績效管理的內(nèi)容看，財政績效管理的內(nèi)容有績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理四個模塊，前三個屬于技術(shù)型管理，后者屬于決策型管理，會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)適合參與的業(yè)務(wù)主要在技術(shù)型管理。
第三，業(yè)務(wù)管理機制的探討。第一，建立中介機構(gòu)參與機制。中介機構(gòu)積極參與財政績效管理是確保財政績效管理工作客觀公正和社會公信力的重要前提。為積極全面推動財政績效管理工作的開展，應(yīng)建立中介機構(gòu)參與機制：預(yù)算單位自評、主管部門組織評價和財政部門組織評價均可委托中介機構(gòu)參與績效評價，值得注意的是，中介機構(gòu)在接受委托時，必須建立回避制度，回避利益相關(guān)的項目。第二，建立績效管理中介機構(gòu)庫。參與績效管理工作的中介機構(gòu)必須按相應(yīng)資質(zhì)經(jīng)認(rèn)定后納入績效管理中介機構(gòu)庫管理，預(yù)算單位自評、主管部門組織評價和財政部門組織的評價須在績效管理中介機構(gòu)庫中選取。中介機構(gòu)因情況變化不符合上述條件的，隨即退出中介機構(gòu)庫，不得參與任何績效管理項目。第三，建立中介機構(gòu)評價機制。財政部門定期或不定期對已入庫的中介機構(gòu)進行一般性檢查和項目審查，并建立中介機構(gòu)的考評機制，對中介機構(gòu)在績效管理工作的表現(xiàn)進行綜合評價，設(shè)定相應(yīng)等級,對中介機構(gòu)在績效管理工作的評價結(jié)果是委托人選擇中介機構(gòu)的重要依據(jù)。
湖南貝田聯(lián)合會計師事務(wù)所 賀 聶
