德陽市財政局課題組
黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“改進預算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”。預算管理制度是現(xiàn)代國家治理的基本制度和法治國家的基本要求。預算績效管理則是體現(xiàn)管理制度的具體途徑，同時也是財政科學化精細化管理的重要內(nèi)容。它是一種以支出結(jié)果為導向的預算管理模式，注重預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。
從2003年實施部門預算改革以來，市級財政一直在不斷探索深化預算管理改革，初步形成了預算編制、預算執(zhí)行、中期評估、績效評價的綜合系統(tǒng)。但許多環(huán)節(jié)還不完善，相關制度還不健全，還需要進一步深化和完善。
一、市級預算管理現(xiàn)狀及存在的主要問題
?。ㄒ唬╊A算編制方法粗放，科學性、合理性不高，年初預算到位率有待進一步提高
1.預算編制方法粗放。市級部門預算從改革初始即要求按“零基預算”編制，但由于種種原因，市級還是沿用“基數(shù)加增長”和“零基預算”相結(jié)合的方法編制。在重點支出等項目編制時還存在與財政收支增幅、區(qū)域人數(shù)掛鉤的方式，“基數(shù)加增長”和單純掛鉤編制方法造成預算單位和財政部門用常年項目對比說預算的粗放編制審核模式，預算無法精確、完整體現(xiàn)單位的年度工作安排，一方面導致在年初即開始追加，另一方面年初預算和追加預算的執(zhí)行進度又都較慢。
2.部門基本支出編制科學性不強，編審難度大?，F(xiàn)行的《德陽市市本級基本支出預算管理辦法》規(guī)定市級人員經(jīng)費按單位上報，科室審核的流程編制；公用經(jīng)費按定員定額辦法編制，即單位公用經(jīng)費=單位在職人員×日常公用系數(shù)×人均日常公用定額。在實際操作過程中存在以下幾個方面的問題：一是部分單位編報的人員職級和其工資、津貼補貼標準不對應，個人信息數(shù)據(jù)量大，編審難度大，精確度不高；二是部分單位超市級標準編制聘用人員經(jīng)費，缺乏公平性和一致性；三是物價上漲，為維持正常運轉(zhuǎn)，大部分單位基本支出不可避免地擠占項目經(jīng)費；四是尚未出臺系統(tǒng)的實物定額標準，單位編制預算標準不統(tǒng)一。
3.制度不健全，規(guī)定執(zhí)行不嚴。項目支出預算編制長期固化，動態(tài)調(diào)整機制僵化，與實際需要脫節(jié)，目標不清晰，調(diào)整頻繁。
?。?）尚未建立部門項目庫，預算編制項目不精細。市級現(xiàn)行項目庫是一個靜態(tài)的項目庫，由于缺乏動態(tài)調(diào)整機制，導致部門無法在預算編制期內(nèi)精細編制項目支出，與實際需要脫節(jié)，執(zhí)行過程中調(diào)整頻繁，執(zhí)行進度效果不好。
?。?）無規(guī)范的績效目標管理辦法，績效目標編審效果不好?？冃繕耸穷A算單位按照相關要求、部門職能、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)過科學、合理地測算資金需求，編制的預算績效計劃和預期達到的效果。從2014年市級部門預算項目編報看，超過50萬元的項目都填報了《績效目標表》，但效果不理想，體現(xiàn)在以下幾個方面：一是績效目標設定質(zhì)量上還存在差距，達不到要求，可用價值不大，對后期績效評價指導性不強。二是績效目標審核不易。對于部門報送的績效目標，財政部門需依據(jù)政府相關政策、財政支出方向和重點、部門職能及發(fā)展規(guī)劃、績效指標設置科學性、實現(xiàn)績效目標所需資金的合理性進行審核。但由于人員、軟件、時間上條件限制，精細審核存在難度。三是績效目標無批復。市級部門預算績效目標僅通過編制軟件進行認可，實行備案制，尚無技術手段支持對績效目標進行批復。
?。ǘ╊A算執(zhí)行進度慢，追加量較大，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金較大，采購項目調(diào)整頻繁，公務卡結(jié)算執(zhí)行不足，財政資金績效不高
1.專項資金整合力度不足，缺乏規(guī)范使用、調(diào)整、撤銷、監(jiān)督管理制度。市級還沒有制定專項資金管理辦法，只是制定了《德陽市市級財政專項資金績效分配管理暫行辦法》（德辦發(fā)〔2012〕81號），在預算執(zhí)行中表現(xiàn)為：一方面部分資金沒有嚴格按辦法分配；另一方面專項資金在設立、調(diào)整、撤銷、使用、監(jiān)督和預算管理階段還沒有可以參照執(zhí)行的制度，部分專項資金入門易，出門難。如產(chǎn)業(yè)發(fā)展類資金還存在交叉重疊、多頭安排的現(xiàn)象，造成財政資源浪費，績效不高。
2.中期評估執(zhí)行力度不強，未能有效發(fā)揮閑余資金作用。為加強預算執(zhí)行管理，激活財政存量資金，市財政依據(jù)《關于印發(fā)德陽市市級預算編制審批程序（試行）的通知》（德辦函〔2010〕193號），于每年8月底對市級財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和當年安排的項目預算執(zhí)行情況進行中期評估，但就近兩年來看，收回資金量小，效果不理想。
3.單位采購意識不足，政府采購變動過大，調(diào)整頻繁。一是部分政府采購當事人依法采購意識偏低；二是政府采購評審專家不足；三是采購目錄公布滯后；四是編制采購預算較為隨意，采購項目不夠細化，調(diào)整頻繁；五是制度建設層面存在缺陷與不足，如與《政府采購法》相配套的實施細則久未出臺等。
4.單位銀行賬戶日常收支缺乏監(jiān)管，公務卡強制結(jié)算制度執(zhí)行不嚴。一方面是對預算單位銀行賬戶日常收支缺乏有效監(jiān)管手段。財政部門無法對單位銀行賬戶中其他資金（如上級主管部門直接轉(zhuǎn)入的各類資金、財政專戶撥付的資金）的日常收付情況進行有效日常監(jiān)管，不清楚資金的具體構(gòu)成。另一方面是公務卡強制結(jié)算制度執(zhí)行不嚴，公務卡結(jié)算占比較低。由于市、縣、鄉(xiāng)用卡環(huán)境差異、部分單位人員公務卡結(jié)算意識差等因素，公務卡實際使用范圍較窄，公務卡支出占非轉(zhuǎn)賬支出的比例仍然較低，個別單位甚至到11月底都沒有消費報賬紀錄。
5.“三公經(jīng)費”管理機制不健全，標準未統(tǒng)一，存在就數(shù)據(jù)報數(shù)據(jù)的情況。近年，市級嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定、省市十項規(guī)定要求，“三公”經(jīng)費只減不增。但是當前“三公”經(jīng)費管理仍然存在不少困難和問題，主要表現(xiàn)在：一些單位認識不到位，控制措施不夠得力；相關政策標準尚未出臺，實際操作缺乏有效依據(jù)；編制、執(zhí)行、效果、公開管理機制尚未理順，部門之間經(jīng)費安排不夠均衡；問責機制需要完善，監(jiān)督檢查力度有待加強。
6.市級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金過大，財政資源配置優(yōu)化作用不強。現(xiàn)行的《市級財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理辦法》要求預算單位基本支出結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)原則上一律予以注銷，項目支出結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，視不同情況分別處理。但從目前市級實際執(zhí)行情況看，市級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金還較大，預算執(zhí)行進度過慢，對財政資源配置優(yōu)化作用還不明顯。市級部門結(jié)轉(zhuǎn)資金2011年67595萬元，2012年55158萬元，2013年47230萬元。雖然結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金總量在減小，但規(guī)模還較大，究其原因：一是基建項目工程執(zhí)行進度緩慢；二是基本建設項目執(zhí)行完工后，未能及時辦理工程結(jié)算，無法支付工程尾款；三是采購資金因計劃實施太晚、流標、質(zhì)保金等造成大量結(jié)轉(zhuǎn)；四是部分?？钪笜讼逻_較晚；五是部門爭取項目資金時存在需求上報不實、項目結(jié)構(gòu)不合理、項目預算缺乏科學規(guī)劃，部分跨年度項目未按照實際資金需求分年度安排預算等。
?。ㄈ┴斦冃гu價水平不高，評價結(jié)果應用力度不足
市級財政支出績效評價工作從2005年開展試點，制定了《德陽市市級部門項目支出評價工作管理辦法（試行）》、《德陽市市級部門財政支出績效評價管理暫行辦法》等相關制度。從2012年起，將績效評價結(jié)果向人大、政府報告，到2013年，財政支出績效評價工作已在79個市級部門全面展開，并選擇市建設局等6個部門開展了部門績效評價試點，首次聘請有資質(zhì)和能力的中介機構(gòu)人員協(xié)助評價，項目涉及市級財政資金8.15億元。
市級績效評價工作取得了一些成績，但與省財政廳以及其他部分市（州）相比，市級績效評價工作整體水平還不高，特別是對評價結(jié)果應用不夠。主要原因：一是部門思想認識不足。部分單位開展績效評價時間晚，沒有理解評價意義，有抵觸情緒，應付了事，更有甚者是閉門造車。二是缺乏專門機構(gòu)和專業(yè)人員，評價水平不高。市級沒有專門的評價機構(gòu)，缺乏專業(yè)人才，導致績效評價質(zhì)量不高，深度和廣度受到限制。雖然聘請中介機構(gòu)人員協(xié)助評價，但由于中介機構(gòu)人員也是首次接觸到此項工作，溝通和配合還不協(xié)調(diào)，效果也差強人意。三是考核指標體系不完善。我市績效評價指標體系主體框架均在省評價體系內(nèi)，如經(jīng)濟、社會和政治效益等指標不太適合本地的特點。四是人員變動大，培訓不夠，部分評價人員不知道如何實施，只能簡單查查帳，了解一下項目基本情況，無法找到問題所在。五是評價結(jié)果應用不夠。市級績效評價結(jié)果雖向人大、政府進行了報告，但沒有建立問責制度，績效結(jié)果和約束力差，跟蹤問效，提高效益作用不明顯。六是宣傳力度不夠，沒有充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督力量。市級績效評價結(jié)果知曉范圍較窄，社會輿論監(jiān)督氛圍不足，缺乏倒逼部門“花錢問效”的動力。
?。ㄋ模┑胤秸畟鶆找?guī)模不斷擴大，債務率已超過警戒線，償債壓力巨大
地方政府適度負債能促進當?shù)亟?jīng)濟社會加快發(fā)展，但如果債務規(guī)模超出負擔能力，就會影響財政正常運行。近幾年來市級地方政府性債務在改善民生、支持災后重建、加快城市基礎設施建設、整頓金融秩序方面發(fā)揮了十分重要的作用，但隨著規(guī)模不斷擴大，風險也逐步顯現(xiàn)。另一方面市級償債資金來源較大程度依賴于土地出讓收入，在國家宏觀政策和國內(nèi)外經(jīng)濟形勢影響下，存在較大的不穩(wěn)定性，加之地方公共財政收入增幅下滑，低于債務年均增幅。
二、預算管理改革建議和措施
現(xiàn)行的預算管理方法較為簡單，易于操作，但隨著我國全面改革的不斷深入，其支撐制度不夠完善、責任劃分不盡合理、激勵效應不夠明顯的問題不斷顯現(xiàn)。隨著時間的推移，某些方面已越來越不適應新形勢、新任務、新情況的要求，有必要進行調(diào)整完善。在此借鑒西方國家和發(fā)達地區(qū)的成功經(jīng)驗，結(jié)合市級實際，提出以下建議和措施。
（一）加強基礎工作，進一步提高預算編制科學性、合理性
一是繼續(xù)推進實物定額試點，制定實物定額試點工作計劃，落實責任分工，強調(diào)報送數(shù)據(jù)的真實性和及時性，為實物定額標準準確性和可操作性提供可靠依據(jù)，適時推出相關實物定額標準。結(jié)合“三公”經(jīng)費和會議費等厲行節(jié)約精神要求，推動單位公用經(jīng)費改革，規(guī)范市級部門日常公用定額，改變?nèi)粘９枚~偏小，基本支出擠占項目經(jīng)費情況。二是加快組織、人社、編辦、財政部門橫向聯(lián)網(wǎng)的財政供養(yǎng)信息系統(tǒng)建設，解決數(shù)據(jù)不一致，人員經(jīng)費編審難度大，易形成資金漏洞的困局。三是積極推進項目庫建設，加強項目預算事前評估，提前細化待批復預算，提高年初到位率，改善項目編制不精細，執(zhí)行調(diào)整多，評價效果差的狀況。四是制定可操作的績效目標管理辦法，規(guī)范績效目標申報、審核、批復制度，使部門編報的績效目標與部門工作目標高度相關，且具體、可衡量，并能在一定時間內(nèi)實現(xiàn)。
?。ǘ┙∪贫?，落實執(zhí)行，深化改革，切實提高財政資金使用績效
一是制定專項資金管理辦法，建立專項資金設立、調(diào)整、撤銷、分配、使用、監(jiān)督和預算管理的規(guī)范制度，取消部分無管理辦法的專項資金，逐步取消競爭性專項資金以及重點支出與財政收支增幅掛鉤方式，改變專項資金只設不撤現(xiàn)象。二是建立健全政府購買服務制度，統(tǒng)一購買服務的數(shù)量、質(zhì)量，保證信息對稱，制定對社會組織稅收優(yōu)惠、資金資助等政策待遇，加快培育社會組織的發(fā)展，解決體制與財政管理之間的矛盾，明確政府職責，逐步改變公共服務產(chǎn)品提供方式。三是制定因公出國、公務接待、公務用車運行維護、會議、差旅、培訓等費用管理辦法，建立科學合理、完整規(guī)范、符合實際的公務支出標準體系，建立健全公務支出標準調(diào)整機制。四是加強預算單位銀行賬戶清理，重新審核單位賬戶，繼續(xù)清理預算單位資金結(jié)存及往來款項，激活單位賬戶結(jié)存資金，提高資金使用效益。五是嚴格執(zhí)行省財政廳《關于加強市縣財政預算管理具體工作要求的通知》（川財預〔2013〕150號）以及《市級財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理辦法》文件精神，設定結(jié)轉(zhuǎn)控制目標，定期組織清理本級公共財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，加強統(tǒng)籌使用政府性結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金基金，對連續(xù)兩年及以上預算執(zhí)行率達不到80%的基金支出項目結(jié)余，在資金管理辦法規(guī)定的使用范圍內(nèi)，調(diào)整到其他同類項目；確實無法執(zhí)行的結(jié)余資金可調(diào)劑用于急需建設項目和公共保障支出，切實大力壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模。六是加大專項資金整合力度，出臺市級專項資金整合辦法，全面清理財政專項資金，對執(zhí)行到期、功能模糊、績效不高的項目予以取消，對用途趨同、投向重復、規(guī)模較小的項目予以歸并，打破部門按內(nèi)設機構(gòu)職能設置專項、資金管理分散固化到處（科、股）的管理模式，對政策對象交叉、區(qū)域范圍重疊的專項資金進行清理，協(xié)調(diào)項目主管部門根據(jù)資金屬性特征，調(diào)整優(yōu)化專項資金功能定位，劃定資金邊界范圍，修訂完善管理辦法，避免因制度設計偏差導致專項資金簡單重復安排，最大力度整合財政資金，確保資金效益最大化。七是加強中期評估考核力度，建立獎懲機制，有效調(diào)整閑余資金用途，激發(fā)部門加快資金執(zhí)行的積極性，為精確編制部門預算提供數(shù)據(jù)支持。八是完善政府采購制度，開展采購評審專家征集，壯大專家?guī)煲?guī)模，拓寬宣傳渠道，增強社會參與度。
?。ㄈ┙⒔∪顧C制，強化結(jié)果應用，促進績效管理和預算管理的融合
一是建立報告和公開制度，每年將績效評價結(jié)果向市政府和市人大報告，向市級各部門進行通報，并在一定范圍內(nèi)公開，增強部門績效意識，提高參與度。二是完善整改制度，通過績效評價，發(fā)現(xiàn)各部門在預算管理中存在的問題，并提出整改建議，各部門要制定相應的整改措施并加以落實，整改情況上報財政部門，強化績效評價結(jié)果應用。三是建立獎懲制度，將績效評價結(jié)果與預算安排掛鉤，對一些延續(xù)性項目和同類型項目中績效評價結(jié)果較差的項目單位減少下年度預算撥款。四是建立問責制度，制定預算管理問責辦法，明確績效問責的情形和方式，將績效結(jié)果和預算決策結(jié)合起來，并納入政府績效管理行政問責考評范圍，切實提高績效結(jié)果的約束力。
?。ㄋ模娀斦O(jiān)督檢查，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，提高財政運行績效
一是建立財政全過程監(jiān)督機制，對財政支出的預算編制、預算執(zhí)行、管理以及績效目標運行進行跟蹤管理和督促檢查，及時矯正每個環(huán)節(jié)的問題。二是嚴格公務卡執(zhí)行的監(jiān)督考核機制，優(yōu)化公務卡使用環(huán)境，嚴格執(zhí)行對大額現(xiàn)金的審批制度，結(jié)合動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)控制單位現(xiàn)金使用范圍，對不執(zhí)行現(xiàn)金管理規(guī)定，逃避現(xiàn)金審批的單位進行核查，深入推進公務卡改革。三是建立科學合理的預決算和支出公開制度，擴大“三公”經(jīng)費公開范圍，細化公開內(nèi)容，強化公眾和社會監(jiān)督力。
?。ㄎ澹┙∪珎鶆展芾碇贫?，加強債務監(jiān)管，防范債務風險
一是健全債務管理制度,嚴格評估舉債條件，提高舉債約束力，建立年度債務決算報表制度，將債務納入統(tǒng)一的監(jiān)督和管理。嚴格市級部門政府融資平臺債務舉借審批制度，建立政府債務季度專題報告分析制度。二是完善償債準備機制，結(jié)合政府債務規(guī)模和財力情況，建立健全還貸準備金制度,不斷壯大償債準備金。三是建立健全債務風險評估和預警機制，實時監(jiān)控政府債務風險預警指標，凡是超過警戒線，均不能再以任何理由、任何形式舉債。四是清理規(guī)范政府融資平臺公司，嚴控債務風險。五是積極發(fā)展地方經(jīng)濟，增加造血功能，提高防范政府性債務風險的能力。
總之，深化預算管理改革，提高財政運行績效需要深入貫徹十八屆三中全會精神，切實加強財政干部隊伍建設，全面提高財政和財務人員整體素質(zhì)，完善預算管理改革配套的機構(gòu)建設，建立以績效結(jié)果為導向，以績效目標為基礎，以績效評價為手段，以結(jié)果應用為保障，以制度機制建設為支撐，以改善管理、優(yōu)化資源配置、提升公共服務水平為目的，覆蓋所有預算部門和所有財政資金，貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預算績效管理體系。逐步構(gòu)建“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的預算績效管理機制。
【課題組組長：楊恩林
課題組副組長：劉龍春
課題組成員：袁先立 管云?！±?廣 李 茜
