摘 要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，積極推進(jìn)政府采購制度勢在必行。因此，必須著力提高政府采購管理水平，建立完善的政府采購制度。然而，我國的政府采購工作剛剛起步，在實(shí)踐中存在著管理體制不完善，管理與執(zhí)行職責(zé)不清等諸多問題，與《政府采購法》的規(guī)范要求存在一定的差距。應(yīng)該在借鑒國際政府采購管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實(shí)際加以解決。
關(guān)鍵詞：政府采購；管理體系；問題；改善
一、政府采購的基本問題
政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。
（一）政府采購管理體制遵循的原則
政府采購原則是政府采購制度在設(shè)計(jì)和運(yùn)行過程中應(yīng)遵循的基本思想和準(zhǔn)則，同時(shí)，也是衡量和判斷采購行為是否規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。政府采購制度的基本原則就是競爭性原則。在市場經(jīng)濟(jì)化的今天，競爭是其特征之一。要想用有限的資源取得較高的資源利用效率就必須引入競爭機(jī)制。政府采購的最優(yōu)選擇只有通過競爭才能達(dá)到。競爭必須是公開的，只有公開的競爭才能平等化，也就是說，才能給各供應(yīng)商平等的機(jī)會(huì)。政府采購與商業(yè)采購是有本質(zhì)區(qū)別的，它不以盈利為目的“物有所值”是政府采購的基本要求。一方面，通過批量采購可以實(shí)現(xiàn)以量制價(jià)的目的；另一方面，通過有效競爭可以實(shí)現(xiàn)質(zhì)美價(jià)廉。
現(xiàn)代政府采購具有一定的政策功能，一是節(jié)約財(cái)政資金，使財(cái)政資金支出效益得以提高；二是反腐倡廉；三是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)管理進(jìn)行輔助。我國政府采購管理體制還需不斷進(jìn)行改造和探索。而國際在這方面已經(jīng)有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，因此，我國應(yīng)該結(jié)合我國國情，合理借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，這樣不僅有利于我國政府采購制度的建立，更有利于我國的政府采購與國際接軌。完善我國政府管理體制必須堅(jiān)持科學(xué)性原則，政府采購是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程，管理體制必須與當(dāng)前政府采購工作相符，充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和財(cái)政管理改革的方向。政府采購管理體制并不是孤立存在的，其完善是需要各方面改革的配套進(jìn)行。
（二）政府采購的管理模式
縱觀各國的政府采購，不外乎三種管理模式，這三種管理模式的劃分是基于采購主體的不同。一是集中式采購或稱集權(quán)式采購模式，即財(cái)政部門統(tǒng)籌采購；二是分散式采購或稱分權(quán)式采購模式，即各級(jí)單位或部門按需自行采購；三是混合式采購或稱適度集權(quán)式采購模式，即財(cái)政部門統(tǒng)籌采購和各級(jí)單位或部門自行采購相結(jié)合的采購管理模式。無論采用哪一種采購管理模式，在實(shí)施采購行為時(shí)都必須選擇規(guī)范的方式?？紤]到我國的政府采購管理現(xiàn)狀，政府采購采用混合式采購管理模式較為合理。我國政府采購的混合式管理模式，在具體操作上即為各級(jí)財(cái)政集中采購?fù)骷?jí)行政事業(yè)單位分散采購相結(jié)合。集中采購的采購主體是各級(jí)財(cái)政部門，分散采購的采購主體則為各級(jí)行政事業(yè)單位。集中采購的對(duì)象主要是納入政府采購目錄的重要的、通用性的物品，如基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、汽車、鍋爐、辦公設(shè)備、打印紙等；分散采購的對(duì)象主要是未納入政府采購目錄的個(gè)性化的、零碎的物品，如價(jià)格較低的特殊規(guī)格型號(hào)的設(shè)備儀器、批量較小的物資、造價(jià)較低的建筑工程及材料等。
二、我國現(xiàn)行的政府采購管理體制及其存在的問題
（一）《政府采購法》框架下我國現(xiàn)行的政府采購管理體制
《政府采購法》確立了我國政府采購的法律和政策的基本框架，同時(shí)也確立了政府采購管理體制的基本框架?！墩少彿ā返?0條規(guī)定：“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購項(xiàng)目的采購活動(dòng)；采購代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系?！边@一條明確要求政府采購監(jiān)督管理部門和集中采購機(jī)構(gòu)分開設(shè)置，形成兩個(gè)相互制約的機(jī)構(gòu)，從而在法律上解決了政府采購管理機(jī)構(gòu)和集中采購機(jī)構(gòu)的體制問題。從《政府采購法》的要求和我國政府采購的實(shí)踐看，我國現(xiàn)行的政府采購管理體制大體為：
1、各級(jí)人民政府財(cái)政部門是政府采購的監(jiān)督管理部門，其在政府采購中的監(jiān)督管理職責(zé)主要包括：政策制定、預(yù)算編制、資金支付、信息管理、采購方式管理、合同管理、聘用專家管理、供應(yīng)商投訴處理、集中采購機(jī)構(gòu)業(yè)績考核和政府采購管理人員培訓(xùn)、監(jiān)督檢查等管理工作。
2、政府采購采取集中采購和分散采購相結(jié)合的組織形式，這就確立了我國政府采購組織問題上的集中采購與分散采購相結(jié)合的混合采購組織模型，特征是：一是實(shí)行集中采購目錄制度。即集中采購的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。二是集中采購機(jī)構(gòu)是政府集中采購的法定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施集中采購。由此可見，我國的政府采購組織形式是集中采購與分散采購相結(jié)合，集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施集中采購的混合模式。
3、政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。采購代理機(jī)構(gòu)是國家設(shè)立或認(rèn)可的獨(dú)立法人，主要從事政府采購代理業(yè)務(wù)。根據(jù)政府采購代理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不同，采購代理機(jī)構(gòu)分為集中采購機(jī)構(gòu)和其他采購代理機(jī)構(gòu)。集中采購機(jī)構(gòu)是專門從事政府集中采購目錄以內(nèi)的項(xiàng)目采購代理活動(dòng)的機(jī)構(gòu)。其他采購代理機(jī)構(gòu)又稱非官方采購代理機(jī)構(gòu)，是指依法成立的，接受采購人委托、提供政府采購代理業(yè)務(wù)的社會(huì)服務(wù)中介組織。其主要職責(zé)是接受采購人的委托，代為辦理有關(guān)政府采購事宜，如編制招標(biāo)文件、組織評(píng)標(biāo)、協(xié)調(diào)政府采購合同的簽定和履行等。從法律意義上看，其他采購代理機(jī)構(gòu)接受采購代理屬于委托代理的一種，應(yīng)遵守法律和有關(guān)部門的規(guī)定。
（二）我國現(xiàn)行政府采購管理體制存在的主要問題
政府采購在我國開展的歷史不長，《政府采購法》的頒布實(shí)施時(shí)間也很短，政府采購工作剛剛納入法制軌道。因此，現(xiàn)階段政府采購還存在一些不容忽視和亟待解決的問題，就政府采購管理體制而言，目前存在的主要問題是：
1、政府采購管理體制運(yùn)行的外部環(huán)境不夠完善。一是政府采購管理制度不夠完善。《政府采購法》僅僅確立了我國政府采購的法律和政策框架，實(shí)際操作性差，相關(guān)的規(guī)章制度還不配套；二是政府采購電子化的基礎(chǔ)建設(shè)落后，全國各政府采購網(wǎng)站還沒有連通，信息發(fā)布也不規(guī)范；三是我國的采購隊(duì)伍專業(yè)化人才缺乏，既具有較強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)又有良好道德素養(yǎng)的專門性采購人才不多，這不利于我國采購管理的進(jìn)一步發(fā)展；四是財(cái)政預(yù)算制度與政府采購制度的不配套。實(shí)行政府采購后，財(cái)政部門采取直接付款形式，直接向供應(yīng)商按采購合同撥付貨款，但現(xiàn)行的預(yù)算制度顯然無法滿足，急需進(jìn)行預(yù)算管理改革。
2、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全。在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，目前不少地方往往都是在財(cái)政部門設(shè)立一個(gè)政府采購辦公室或政府采購中心，屬財(cái)政內(nèi)部科（股）室，代表財(cái)政部門行使政府采購管理監(jiān)督和具體采購事務(wù)雙重職能，這就難免會(huì)出現(xiàn)與財(cái)政職能不相適應(yīng)的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在財(cái)政大包大攬所有的采購事務(wù)，把管理與采購事務(wù)性工作混為一體，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，有悖于政府采購?fù)菩械某踔?，致使政府采購職能不能正常發(fā)揮，人為造成工作繁雜，從而使財(cái)政部門在擔(dān)當(dāng)政府采購管理職能問題上界定不清，出現(xiàn)財(cái)政職能越位和缺位現(xiàn)象。此外，采購機(jī)構(gòu)沒有將政府采購的管理職能和具體操作分開，而是將政策與事務(wù)合一，既制定相關(guān)政策，又負(fù)責(zé)組織實(shí)施，職責(zé)不明，缺乏必要的監(jiān)督管理機(jī)制，這與政府采購最基本的“公開、公平、公正”原則要求相悖。
3、集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)立的問題。絕大部分地區(qū)設(shè)立了集中采購機(jī)構(gòu)，但由于缺乏統(tǒng)一性，在執(zhí)行中暴露出許多問題。如集中采購機(jī)構(gòu)的預(yù)算體制問題，《政府采購法》對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的預(yù)算體制未作規(guī)定，也未對(duì)“非營利”行為作出具體規(guī)定，造成集中采購機(jī)構(gòu)的預(yù)算體制不統(tǒng)一。
三、完善政府采購管理制度體系
建立完善我國政府采購管理體制是徹底解決目前存在的問題的最佳辦法。政府采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要依靠規(guī)范的政府采購制度和有效的運(yùn)作，而實(shí)現(xiàn)這一切，需要建立并逐步完善科學(xué)規(guī)范的政府采購管理體制。我國政府采購制度建設(shè)的基本目標(biāo)是：在健全政府采購法規(guī)體系和采購管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，根據(jù)公開、公正和公平的原則，建立科學(xué)的管理制度和運(yùn)行機(jī)制。具體來說：
第一，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方面：明確職能，將管理與執(zhí)行分開，分別設(shè)置機(jī)構(gòu)，使之相互制約，更好完成政府采購目標(biāo)。當(dāng)前首先要科學(xué)界定監(jiān)督管理職能和執(zhí)行職能。作為政府采購的監(jiān)督管理部門，財(cái)政部門不得直接進(jìn)入采購市場參與商業(yè)交易活動(dòng)，特別應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和規(guī)范。
第二，管理法制建設(shè)方面：加快建立統(tǒng)一法律法規(guī)的步伐，逐步完善與政府采購相關(guān)的法律體系，建立健全政府采購管理的配套措施。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督法律機(jī)制，建立社會(huì)咨詢、評(píng)價(jià)的渠道，保證政府采購的透明和公正。
第三，管理手段方面：完善和規(guī)范電子化政府采購程序，有效推進(jìn)政府采購電子化進(jìn)程；制定電子化政府采購項(xiàng)目目錄，建立科學(xué)化、制度化、程序化的政府采購目錄制定機(jī)制。加快在全國推進(jìn)政府采購電子化的步伐。
第四，管理人才培養(yǎng)方面：加強(qiáng)政府采購工作人員的教育和培訓(xùn)，提高其隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德和法律意識(shí)；加強(qiáng)政府采購國際化的前期教育培訓(xùn)，以適應(yīng)政府采購國際化的需要；加強(qiáng)對(duì)采購單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員、財(cái)政部門一些人員、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、政府公共事務(wù)和公益事業(yè)人員進(jìn)行政府采購專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)。
第五，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)提高重視，要把搞好政府采購管理，作為執(zhí)政的重要內(nèi)容。政府采購直接關(guān)系國家和政府形象的好壞、政府職責(zé)的實(shí)現(xiàn)與否、能否向社會(huì)有效提供公關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)等等。因此必須加大投資力度，提高管理水平，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，加快技術(shù)更新速度，增加國際交流機(jī)會(huì)。
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作者：劉洋
