從建立政府會計準(zhǔn)則到編制財務(wù)報表，再到形成政府綜合財務(wù)報告，這被業(yè)內(nèi)人士稱為政府會計改革路徑中的“三步式跨越”。
財政部會計司司長楊敏在近日召開的第五屆“政府會計改革理論與實務(wù)研討會”上更是詳解說，我國政府會計改革的基本路徑是，從政府會計準(zhǔn)則的建立入手；再由各級政府及其組成主體依據(jù)統(tǒng)一、規(guī)范的政府會計準(zhǔn)則進(jìn)行會計核算、編制財務(wù)報表；在此基礎(chǔ)上，通過專門的會計方法和程序，合并形成真實、完整、準(zhǔn)確的權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告。
也就是說，經(jīng)歷過這三個步驟，政府會計改革才會成形。同時，這是我國近幾年政府會計改革路 徑研究成果的集中體現(xiàn)，符合我國的國情和政府會計改革的目標(biāo)。
千軍萬馬中“殺出重圍”
對于政府會計改革的“三步式跨越”路徑，水利部松遼水利委員會財務(wù)處處長任紅梅建議，確定政府會計的范圍是建立政府會計準(zhǔn)則的前提。只有將政府會計要反映和揭示的范圍界定清晰，這才有利于研究制定用于確認(rèn)和計量的標(biāo)準(zhǔn)化準(zhǔn)則。
同時，中國海洋大學(xué)管理學(xué)院教授姜宏青認(rèn)為，完善收付實現(xiàn)制的預(yù)算會計制度和建設(shè)科學(xué)可行的政府財務(wù)會計準(zhǔn)則同步進(jìn)行，兩者的信息都是保持政府及其相關(guān)機構(gòu)有效運轉(zhuǎn)所必需的。
對于改革中的困難，可以說 是要從千頭萬緒中理出頭緒，從千軍萬馬中“殺出重圍”。
“政府會計改革涉及面廣，其與很多政治和經(jīng)濟權(quán)益的調(diào)整與重構(gòu)相關(guān)，牽扯的深層次的矛盾較多，需要與公共財政體制改革、建立服務(wù)型政府、民主政治建設(shè)等配套，是眾多改革的矛盾‘結(jié)點’，牽一發(fā)而動全身。所以，改革必然是步步維艱，但我們要總攬全局，步步為營。”中南財經(jīng)政法大學(xué)武漢學(xué)院財會系主任彭浪說。
其中，改革路徑中的“第一步”尤為重要，即政府會計準(zhǔn)則的建立。對此，彭浪認(rèn)為：“最先應(yīng)該解決的問題是理順當(dāng)前財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計‘三足鼎立’的關(guān)系，重構(gòu)政府會計的框架，建立由財務(wù)會計和預(yù)算會計共同組成的政府會計體系?！? 當(dāng)然，制定政府會計準(zhǔn)則是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要立足于政府改革的方向和當(dāng)前政治經(jīng)濟環(huán)境，從整體上對政府會計準(zhǔn)則進(jìn)行規(guī)劃，在制定過程中保持穩(wěn)定性和政策過渡性，從而制定出一套符合我國國情的政府會計準(zhǔn)則。
同時，政府和行政事業(yè)單位內(nèi)部管理動力不足也是阻礙改革順利推進(jìn)的難點之一。
“對于改進(jìn)會計核算標(biāo)準(zhǔn)這項工作給單位管理帶來的直接益處，一些政府部門和行政事業(yè)單位尚無清晰的認(rèn)識，因而更難以從提高單位能力建設(shè)的高度產(chǎn)生內(nèi)在改革需求及動力。所以，在準(zhǔn)則制定前期的調(diào)研、模擬運行、試行和頒布實施的過程中，困難要大于當(dāng)年企業(yè)會計準(zhǔn)則的出臺程 度。”任紅梅說，同時，政府會計涉及到的行業(yè)廣泛，情況復(fù)雜，在制定和運用統(tǒng)一準(zhǔn)則時需要找到共性交集，這其中是有很大難度的。
中國國情下的“獨特路徑”
在要求推進(jìn)“三步式跨越”路徑的同時，楊敏還提醒，要注意處理好財務(wù)會計與預(yù)算會計、總體規(guī)劃與分步實施、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、立足國情與借鑒國際等方面的關(guān)系。
也就是說，改革路徑實施中，要與實踐和國情對接。
目前，各級政府部門、行政事業(yè)單位正在推行預(yù)算績效管理，狠抓厲行節(jié)約和反對腐敗，政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革正在向縱深推進(jìn)。
“因此，會計準(zhǔn)則的制定，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢。
站在國家治理能力建設(shè)的高度，改革首先應(yīng)當(dāng)解決當(dāng)前行政事業(yè)單位會計信息不完整、不直觀的問題。要通過會計準(zhǔn)則的制定，讓外行人看得懂、內(nèi)行人說得清，讓行政事業(yè)單位會計信息可對比、可分析?！比渭t梅認(rèn)為，同時，改革要實現(xiàn)的另一個目標(biāo)是政府行政成本計算，通過會計信息的運用，推動建立節(jié)約型政府，增大投入產(chǎn)出效益。
實際上，不一樣的國情決定了我國獨特的政府會計改革路徑。
“我國政府會計改革的路徑與國外政府會計改革的做法并不完全一致。我們選擇的是‘漸進(jìn)式’的改革，而很多國家采取的是‘突變式’的改革?！迸砝丝偨Y(jié)說。
例如，新西蘭政府通過全面 實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，對政府會計制度實行全面徹底的改革。又如，美國的聯(lián)邦政府、州政府及地方政府經(jīng)過歷時70年的改革后，統(tǒng)一了會計制度，均采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。
由此可見，國外政府的會計制度改革很多都經(jīng)歷了從收付實現(xiàn)制到權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變過程，并在新公共管理理論的引導(dǎo)下，不斷加強政府績效考核，逐步增強政府運轉(zhuǎn)的透明度。
從政府會計改革的方向和潮流來看，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是大勢所趨。但是，我國的政府會計長期以收付實現(xiàn)制為主，在觀念、技術(shù)和人才培養(yǎng)上，我們不可能一下子與西方國家一樣實行完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度與財務(wù)報告制度。
也可以說，我國采用了“折中式”改革路徑。
