國(guó)土資源部門資金流量大、涉及面廣、政策性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注高，內(nèi)部審計(jì)工作在國(guó)土資源管理中發(fā)揮著十分重要的作用。近年來(lái)，南通市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱南通局）以“監(jiān)督與服務(wù)并重、創(chuàng)新與突破并舉”為指導(dǎo)思想，立足國(guó)土資源部門工作實(shí)際，積極探索內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展的新思路，取得了顯著成效，多次受到省、市審計(jì)部門和省國(guó)土資源廳的表彰。
一、著眼“三項(xiàng)探索”，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)高點(diǎn)定位
（一）探索內(nèi)審制度建設(shè)，規(guī)范內(nèi)審工作秩序。根據(jù)新時(shí)期內(nèi)部審計(jì)工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展需要，南通局相繼出臺(tái)了《南通市國(guó)土資源局內(nèi)部審計(jì)工作辦法》、《南通市國(guó)土資源局直屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)操作規(guī)程》和《南通市國(guó)土資源局后續(xù)審計(jì)管理辦法》、《南通市國(guó)土資源局會(huì)計(jì)工作內(nèi)部控制規(guī)范》等多項(xiàng)內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)部控制管理制度。這些制度對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，對(duì)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員、內(nèi)審范圍、工作職責(zé)與權(quán)限等作了明確規(guī)定，使得內(nèi)部審計(jì)工作開展有章可循、有據(jù)可依、有標(biāo)可對(duì)、有責(zé)可考，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范南通局內(nèi)部審計(jì)管理行為，防范內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量，落實(shí)內(nèi)審成果運(yùn)用，起到了積極的指導(dǎo)和推動(dòng)作用。江蘇省審計(jì)廳、國(guó)土廳網(wǎng)站先后對(duì)幾項(xiàng)制度分別作了推介。江蘇省國(guó)土廳在南通局原主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告中這樣評(píng)價(jià)：“從審計(jì)情況來(lái)，該局制定的《南通市國(guó)土資源局直屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)操作規(guī)程》、《南通市國(guó)土資源局會(huì)計(jì)工作內(nèi)部控制規(guī)范》等制度在實(shí)踐中得到了很好的執(zhí)行，成效明顯。”
（二）探索內(nèi)審方式方法，提升內(nèi)審工作效能。南通局在實(shí)踐中探索和創(chuàng)新內(nèi)審方式方法，努力提高內(nèi)審計(jì)工作的質(zhì)量與效果。以內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為例，做到審計(jì)方案編制重點(diǎn)充分運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，以便確定審計(jì)檢查的重點(diǎn)和工作量。綜合運(yùn)用多種審計(jì)方法，包括會(huì)議了解、問(wèn)卷調(diào)查、查閱文件資料和財(cái)務(wù)檔案、資產(chǎn)盤點(diǎn)、分析性復(fù)核等多種形式。加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察部門溝通，全面了解被審計(jì)同志廉潔自律情況。創(chuàng)新建立了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。建立了包括財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、發(fā)展?jié)摿?、廉潔狀況、國(guó)土業(yè)務(wù)等6個(gè)大項(xiàng)31個(gè)分指標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在對(duì)開發(fā)區(qū)分局經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，創(chuàng)設(shè)使用用地指標(biāo)數(shù)、工業(yè)平均投資強(qiáng)度、抵押登記為企業(yè)融資、合同出讓金和粘土資源采礦權(quán)價(jià)款征收情況等多項(xiàng)國(guó)土業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，多角度、全方位對(duì)被審計(jì)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任和履責(zé)情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。近年來(lái)，南通局有兩項(xiàng)內(nèi)審項(xiàng)目獲得全市優(yōu)秀內(nèi)審項(xiàng)目一等獎(jiǎng)。
（三）探索內(nèi)審理論研究，指導(dǎo)內(nèi)審工作實(shí)踐。南通局十分重視內(nèi)部審計(jì)的理論研究與探討。課題論文《征地資金管理中的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)探討》從征地資金風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的概念、風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果在控制測(cè)試和實(shí)質(zhì)性測(cè)試中的作用，給合工作實(shí)際，進(jìn)行了理論探討，對(duì)加強(qiáng)征地資金管理和防范資金管理風(fēng)險(xiǎn)有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，獲“2010年江蘇省風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)實(shí)務(wù)探索理論研討論文”二等獎(jiǎng)；《淺談國(guó)土部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)增值功能的發(fā)揮》分析經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特點(diǎn)，探討審計(jì)內(nèi)容界定的方法，提出對(duì)被審計(jì)對(duì)象進(jìn)行客觀、精確和歷史評(píng)價(jià)的觀點(diǎn)，提出多項(xiàng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的對(duì)策建議，獲“2011年全省經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理論與實(shí)務(wù)理論研討論文”三等獎(jiǎng)?！度绾卧谵D(zhuǎn)型中發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)“免疫”功能》、《如何在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)增值功能》等多篇內(nèi)部審計(jì)專業(yè)論文發(fā)表在《中國(guó)審計(jì)》、《財(cái)會(huì)研究》和《中國(guó)土地》等全國(guó)中文核心期刊上，為提高南通局內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和實(shí)際操作水平，提供了有力的理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。理論研究已逐漸成為南通局內(nèi)部審計(jì)工作的一大亮點(diǎn)。
二、著力“三大作用”，拓展內(nèi)部審計(jì)增值功能
（一）發(fā)揮內(nèi)審制約作用，保障財(cái)務(wù)運(yùn)行安全。借助內(nèi)部審計(jì)，對(duì)國(guó)土資源財(cái)務(wù)管理特別是市直國(guó)土系統(tǒng)會(huì)計(jì)集中核算工作中可能產(chǎn)生危害的苗頭性、傾向性問(wèn)題做出判斷，發(fā)出預(yù)警信息，督促各相關(guān)單位及時(shí)采取措施。一是實(shí)施日常管理審計(jì)。以銀行存款核查為例，每月由內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)各核算單位當(dāng)月數(shù)億或數(shù)十億銀行存款進(jìn)行驗(yàn)核，將驗(yàn)核結(jié)果匯總上報(bào)，便于領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)掌握資金動(dòng)態(tài)，科學(xué)調(diào)度資金，保證各核算單位的資金安全，防止挪用、擅自調(diào)撥等舞弊行為的發(fā)生。二是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。近年來(lái)，南通局全面推進(jìn)內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，對(duì)各相關(guān)單位制度的健全性和有效性、財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算、工作績(jī)效、廉潔自律等事項(xiàng)進(jìn)行全面檢查，嘗試使用征地報(bào)批數(shù)、用地計(jì)劃數(shù)、土地出讓收入、落地工業(yè)投資額、合同出讓金和粘土資源采礦權(quán)價(jià)款征收情況、耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目、省以上土地整治項(xiàng)目和城鄉(xiāng)增減掛鉤項(xiàng)目等30多項(xiàng)國(guó)土專業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，更寬、更廣、更全面、更準(zhǔn)確地對(duì)被審計(jì)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和履職情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，為局黨組評(píng)價(jià)、任用干部提供了客觀依據(jù)。三是落實(shí)內(nèi)部審計(jì)整改。2011～2013年，通過(guò)內(nèi)審，共發(fā)現(xiàn)6家局屬單位財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算等方面30多條存在問(wèn)題，提出20多條審計(jì)建議，被審計(jì)單位積極落實(shí)整改，共涉及經(jīng)費(fèi)收支調(diào)賬120多萬(wàn)元，清理往來(lái)款272 萬(wàn)元，催繳出讓金1111.75萬(wàn)元及相應(yīng)滯納金入賬等。根據(jù)內(nèi)審整改意見，被審計(jì)單位還相繼制定了固定資產(chǎn)、出讓金催繳、財(cái)管管理、開發(fā)項(xiàng)目管理和收費(fèi)管理等10多項(xiàng)制度。審計(jì)過(guò)程中，南通局還同步采用了“邊審邊改”的做法，有效地發(fā)揮了內(nèi)部審計(jì)的防弊糾錯(cuò)作用。
（二）發(fā)揮內(nèi)審鑒證作用，提高資金使用績(jī)效。南通局內(nèi)審部門創(chuàng)新運(yùn)用“三環(huán)節(jié)兩結(jié)合”的方法，科學(xué)評(píng)價(jià)各會(huì)計(jì)集中核算單位資金使用績(jī)效情況。一是把好績(jī)效評(píng)審事前、事中和事后三個(gè)環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)。在部門預(yù)算編制階段，通過(guò)事前評(píng)價(jià)，提出項(xiàng)目篩選建議，避免不必要的財(cái)政資金浪費(fèi)。在部門預(yù)算實(shí)施階段，通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施與預(yù)算執(zhí)行序時(shí)進(jìn)度的比較分析，進(jìn)行事中評(píng)價(jià)，從中找出差距和問(wèn)題，及時(shí)采取措施加以糾正，使部門預(yù)算執(zhí)行更加規(guī)范、更符實(shí)際、更具效率。事后評(píng)價(jià)主要側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的事后分析，對(duì)支出中發(fā)現(xiàn)的損失浪費(fèi)現(xiàn)象予以揭露，對(duì)于不合理的支出提出建議或處理意見。二是實(shí)現(xiàn)綜合評(píng)價(jià)與專項(xiàng)評(píng)價(jià)兩個(gè)結(jié)合。綜合評(píng)價(jià)是對(duì)核算單位各類資金使用績(jī)效實(shí)施總體評(píng)價(jià)，包括單位年度內(nèi)財(cái)政預(yù)算資金和暫未納入部門預(yù)算管理的各類資金。專項(xiàng)評(píng)價(jià)主要反映專項(xiàng)資金使用績(jī)效情況，側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)度、使用和財(cái)務(wù)管理狀況的監(jiān)督考核。內(nèi)審部門在對(duì)專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，除使用財(cái)政部門制定的統(tǒng)一評(píng)價(jià)指標(biāo)外，還創(chuàng)設(shè)使用了多項(xiàng)具有國(guó)土資源部門特色的評(píng)價(jià)指標(biāo)。
（三）發(fā)揮內(nèi)審服務(wù)作用，增強(qiáng)單位理財(cái)能力。一是為領(lǐng)導(dǎo)決策當(dāng)好參謀。內(nèi)部審計(jì)同時(shí)也是一個(gè)信息流動(dòng)和反饋的過(guò)程。由于種種原因，部分會(huì)計(jì)集中核算單位工作一定程度上還存在夸大成績(jī)、掩飾缺點(diǎn)的情況，南通局內(nèi)審部門從內(nèi)部審計(jì)過(guò)程掌握的信息中揭示財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題、收支現(xiàn)狀與資金使用效益，為核算單位管理提供意見和建議，為核算單位領(lǐng)導(dǎo)正確決策提供可靠的信息和依據(jù)。二是為單位管理提供咨詢。內(nèi)部審計(jì)工作具有一定的綜合性，對(duì)各核算單位的內(nèi)部管理、工作程序等有較為全面的了解，有利于發(fā)揮內(nèi)審工作對(duì)單位管理的咨詢作用。多年來(lái)，南通局內(nèi)審部門積極參與各集中核算單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，主動(dòng)為核算單位財(cái)務(wù)管理和事業(yè)發(fā)展提供相關(guān)咨詢，豐富了內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)容，拓展了內(nèi)部審計(jì)的功能，提升了內(nèi)部審計(jì)的水平。
三、著重“三個(gè)參與”，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展
（一）參與征地資金預(yù)審，內(nèi)審前移審核關(guān)口。南通局內(nèi)審部門前移內(nèi)部審計(jì)功能，根據(jù)征地資金管理與流程特點(diǎn)，把內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管功能發(fā)揮貫穿于征地具體業(yè)務(wù)之中，建立了征地概算報(bào)前預(yù)審和征地補(bǔ)償資金到位核對(duì)制度，由局內(nèi)審部門會(huì)同耕保處按照規(guī)定共同把關(guān)。認(rèn)真核實(shí)征地面積及分類、被征地人口信息、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算等，仔細(xì)核對(duì)報(bào)批信息與實(shí)際執(zhí)行的一致性，追蹤確認(rèn)征地補(bǔ)償資金的到賬及支付情況。保證了征地資金的?？顚Ｓ?，保障了被征地農(nóng)民的合法利益。
（二）參與儲(chǔ)備資金監(jiān)管，內(nèi)審把控資金運(yùn)行。儲(chǔ)備貸款是土地儲(chǔ)備資金最主要的來(lái)源。南通局內(nèi)審部門與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一起，分析探索儲(chǔ)備貸款的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所在，從源頭入手，不斷完善機(jī)制，預(yù)防貸款風(fēng)險(xiǎn)，確保了市區(qū)100多億儲(chǔ)備貸款資金的規(guī)范運(yùn)行。一是堅(jiān)持封閉管理。就是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以確定的土地收儲(chǔ)項(xiàng)目為抵押，在確保土地權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議后，向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款，督促貸款資金“一對(duì)一”地用于解決該項(xiàng)目收購(gòu)、儲(chǔ)備、整理、出讓等前期工作時(shí)產(chǎn)生的資金需求，確保項(xiàng)目貸款的封閉運(yùn)行。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)每一筆貨款的借貸、使用、歸還進(jìn)行單項(xiàng)審計(jì)。二是落實(shí)分賬核算。將土地儲(chǔ)備貸款區(qū)別于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的固有財(cái)產(chǎn)及其管理的其他財(cái)產(chǎn)，作為獨(dú)立的會(huì)計(jì)主體進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和披露。日常經(jīng)費(fèi)支出納入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)年度部門預(yù)算，不得擠占儲(chǔ)備項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，儲(chǔ)備收益也不得轉(zhuǎn)移至土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。三是嚴(yán)格內(nèi)部控制。建立健全了包括儲(chǔ)備貸款使用決策程序、業(yè)務(wù)流程規(guī)范、貸款支出控制、貸款項(xiàng)目預(yù)決算管理、貸款使用績(jī)效考評(píng)的系列內(nèi)控制度。如下發(fā)的《南通市區(qū)土地儲(chǔ)備資金管理相關(guān)單位（部門）責(zé)職分工》明確了南通局財(cái)審處與儲(chǔ)備中心、會(huì)計(jì)中心的工作職責(zé)和資金撥付的流程、審核環(huán)節(jié)等內(nèi)容，為市區(qū)土地儲(chǔ)備資金的規(guī)范管理與安全高效運(yùn)行提供了制度保障。
（三）參與整治資金審查，內(nèi)審跟蹤項(xiàng)目實(shí)施。南通局內(nèi)審部門以土地整治項(xiàng)目日常督查和竣工財(cái)務(wù)驗(yàn)收為切入口，規(guī)范土地整治項(xiàng)目和資金的管理。一是審查項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性。主要檢查立項(xiàng)決策程序是否合規(guī)，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模與項(xiàng)目環(huán)境是否匹配；立項(xiàng)決策是否按照可行性研究和項(xiàng)目評(píng)估的科學(xué)結(jié)論進(jìn)行決策，是否存在不切實(shí)際情況、不尊重科學(xué)結(jié)論隨意決策或擅自改變項(xiàng)目規(guī)模的情況。二是審查項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性。主要檢查整治工程項(xiàng)目是否建立健全內(nèi)控管理制度，實(shí)際執(zhí)行是否到位。檢查制度本身是否存在缺失缺陷，關(guān)鍵控制點(diǎn)的記錄是否真實(shí)完整，工程招投標(biāo)、工程監(jiān)理以及項(xiàng)目驗(yàn)收制度是否有效執(zhí)行。檢查項(xiàng)目發(fā)包、設(shè)備物資采購(gòu)是否政府采購(gòu)、招投標(biāo)制度是否得到有效執(zhí)行。有無(wú)隨意改變建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)理人員履行職責(zé)不到位而導(dǎo)致的損失浪費(fèi)問(wèn)題。三是審查完工項(xiàng)目的效益性。主要檢查完工項(xiàng)目是否及時(shí)進(jìn)行驗(yàn)收，是否辦理決算手續(xù)，有無(wú)因工程質(zhì)量不符合要求而造成資金損失浪費(fèi)和重大責(zé)任事故的問(wèn)題，已完工項(xiàng)目后期養(yǎng)護(hù)管理制度是否健全，有無(wú)因管理不善導(dǎo)致水利設(shè)施閑置、路橋工程毀損和使用功能不到位的問(wèn)題。（作者單位：南通市國(guó)土資源局）
