【摘要】財(cái)政審計(jì)是國家審計(jì)的基本職責(zé)，而財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是財(cái)政審計(jì)的重要組成部分，是審計(jì)機(jī)關(guān)每年必審的項(xiàng)目。本文通過分析現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的特點(diǎn)及存在的問題，對(duì)如何創(chuàng)新組織方法提出了一些思路和具體改進(jìn)措施，以期進(jìn)一步提升財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)效果。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政預(yù)算 執(zhí)行審計(jì) 組織方法
財(cái)政預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)過各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的政府年度財(cái)政預(yù)算的實(shí)施過程，反映了預(yù)算由計(jì)劃變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的具體實(shí)施步驟。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，國務(wù)院及地方各級(jí)人民政府是負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各級(jí)財(cái)政部門是預(yù)算執(zhí)行的具體負(fù)責(zé)和管理機(jī)構(gòu)，各部門單位是預(yù)算執(zhí)行的主體，稅務(wù)、海關(guān)和銀行等是預(yù)算執(zhí)行的參與機(jī)構(gòu)。
財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門具體組織本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的真實(shí)性、合法性與效益性進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。按照《審計(jì)法》的規(guī)定，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)采取同級(jí)審的方式，在地方政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
一、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的特點(diǎn)
1. 宏觀性和整體性。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的主要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)涉及本級(jí)政府的重要決策，政策制定者層次較高，在公共財(cái)政的架構(gòu)下，財(cái)政資金惠及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，具有較大的覆蓋面和影響力。因此財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)具有較強(qiáng)的宏觀性和整體性，審計(jì)結(jié)論成為政府決策和深化改革的重要參考依據(jù)。
2. 專業(yè)性與政策性。財(cái)政學(xué)作為一門應(yīng)用學(xué)科，具有系統(tǒng)的專業(yè)理論，是國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要工具，在當(dāng)下國際國內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢復(fù)雜的情況下，政策導(dǎo)向性非常強(qiáng)。因此財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)具有較強(qiáng)的專業(yè)性和政策性，必須熟練掌握財(cái)政學(xué)理論和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。
3. 時(shí)效性與創(chuàng)新性。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)部門每年必審的法定項(xiàng)目，審計(jì)情況是“兩個(gè)”報(bào)告重要組成內(nèi)容。每年財(cái)政部門決算編制工作剛完成，審計(jì)部門就要對(duì)預(yù)決算執(zhí)行情況作出結(jié)論，出具審計(jì)報(bào)告。因此財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)具有較強(qiáng)的時(shí)效性和創(chuàng)新性。
二、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的主要問題
近年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)展很快，在規(guī)范財(cái)政收支管理、強(qiáng)化預(yù)算編制與分配、推進(jìn)財(cái)政改革等方面取得了一些成效。但由于受到管理體制及慣性思維等因素的限制，審計(jì)深度、廣度不足，宏觀性、整體性和綜合性建設(shè)作用發(fā)揮不夠突出。
（一）審計(jì)監(jiān)督深度不夠
1. 現(xiàn)行的雙重審計(jì)管理體制制約了審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性。地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府的決策事項(xiàng)不便審、不好審，一些基層審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)流于形式，審計(jì)報(bào)告沒有揭示實(shí)質(zhì)性問題，還停留在收入入庫不及時(shí)、預(yù)算下達(dá)不細(xì)化等表面情況，更談不上提出建設(shè)性建議?！秾徲?jì)法》規(guī)定由本級(jí)政府向人大作預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告，審計(jì)機(jī)關(guān)不能直接向人大匯報(bào)，審計(jì)結(jié)果中部分內(nèi)容被“過濾”，或者是表述含糊籠統(tǒng)，這樣的審計(jì)結(jié)果無法被人大充分利用，影響了人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督審查效果。
2. 人力、時(shí)間安排不科學(xué)。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的實(shí)施主要依靠財(cái)政審計(jì)處（科）完成，審計(jì)力量十分有限，無法應(yīng)對(duì)不斷擴(kuò)展的財(cái)政管理范疇。每年定期向人大作審計(jì)工作報(bào)告，現(xiàn)場審計(jì)時(shí)間正好與財(cái)政部門決算辦理時(shí)間相沖突，造成審計(jì)配合不好，現(xiàn)場時(shí)間十分緊張，一定程度上影響了審計(jì)的深度。
（二）審計(jì)內(nèi)容不夠全面
1. 審計(jì)綜合性不強(qiáng)。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)“點(diǎn)”、“面”結(jié)合不足，偏重于對(duì)具體項(xiàng)目、具體單位的審計(jì)，對(duì)財(cái)政收支與分配總體情況分析不足，對(duì)財(cái)政發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用關(guān)注不夠，對(duì)財(cái)政政策頂層設(shè)計(jì)建議不多。一方面，上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏溝通整合，重復(fù)審計(jì)的情況時(shí)有發(fā)生，既浪費(fèi)審計(jì)資源，又給被審計(jì)單位增加了負(fù)擔(dān)，更不便于全面反映財(cái)政管理體制的問題。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部由于職能分工等因素，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與其他財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目分別偏重于反映財(cái)政、部門單位的責(zé)任，輕分配、重使用，沒有整合資源揭示分配機(jī)制上的根源問題。
2. 審計(jì)監(jiān)督有盲區(qū)。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行涉及到財(cái)政、稅務(wù)和人民銀行等多個(gè)參與組織機(jī)構(gòu)，資金使用輻射到部門單位、企業(yè)和社會(huì)個(gè)人，而地方審計(jì)機(jī)關(guān)沒有對(duì)同級(jí)國稅、人民銀行和商業(yè)銀行等單位的審計(jì)監(jiān)督權(quán)；同時(shí)部分財(cái)政資金進(jìn)入一些中小型民營企業(yè)，由于管理不規(guī)范、賬務(wù)不健全，從而成為審計(jì)監(jiān)督的盲區(qū)。
（三）審計(jì)評(píng)價(jià)缺乏規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)
1. 現(xiàn)行的財(cái)政法規(guī)制度時(shí)效性滯后。法規(guī)制度過于籠統(tǒng)含糊，已難以適應(yīng)新的形勢。如有著“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》頒布于1994年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，已暴露出諸多局限，導(dǎo)致審計(jì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)的種種問題無法準(zhǔn)確定性和處理。
2. 審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)評(píng)價(jià)是形成審計(jì)工作報(bào)告評(píng)價(jià)部分的主要內(nèi)容，而目前多數(shù)審計(jì)評(píng)價(jià)較為保守或千篇一律，大多還停留于參考政府預(yù)算草案和財(cái)政部門工作總結(jié)，沒有全面的審計(jì)結(jié)論。績效評(píng)價(jià)還處于探討階段，缺乏具體可行的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，無法用于指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐。
（四）審計(jì)結(jié)果影響力不足
1. 審計(jì)整改效果不明顯。審計(jì)反映的一些問題屢審屢犯，從近幾年中央和地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容來看，預(yù)算不細(xì)化、不完整、不及時(shí)等問題幾乎年年有，資金使用方面存在的擠占挪用等問題十分類似。審計(jì)沒有徹底解決在財(cái)政機(jī)制、體制和制度上的根源問題，導(dǎo)致審計(jì)的整改也流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
2. 審計(jì)信息公開推進(jìn)緩慢。一些審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容不夠詳實(shí)，問題定性和處理較為輕微，提及相關(guān)責(zé)任單位更是含糊其辭，造成公眾對(duì)審計(jì)信息了解不多，無法與群眾監(jiān)督形成合力。
三、改進(jìn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組織方法的建議
財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。隨著公共財(cái)政體系的建立和不斷完善，各項(xiàng)財(cái)政體制改革不斷深入，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化財(cái)稅改革提出了新的要求。改進(jìn)審計(jì)組織方法，有利于提升財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)效果，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，促進(jìn)政府提高財(cái)政管理水平、完善國家治理。
1. 創(chuàng)新審計(jì)組織方式。采取上下聯(lián)動(dòng)的審計(jì)方式。由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一審計(jì)目標(biāo)和重點(diǎn)，統(tǒng)一組織和實(shí)施財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。既減少了上下級(jí)間重復(fù)審計(jì)，又規(guī)避了同級(jí)審計(jì)在體制上的弊端，還有利于加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，拓寬審計(jì)視野。從而全面揭示財(cái)政管理體制及資金分配使用存在的問題，為進(jìn)一步完善頂層制度設(shè)計(jì)提供合理化建議。
增強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的關(guān)聯(lián)性。審計(jì)機(jī)關(guān)在確定年度審計(jì)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該圍繞財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容確定其他財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目，安排相應(yīng)的部門預(yù)算執(zhí)行、專項(xiàng)資金分配等審計(jì)項(xiàng)目，增強(qiáng)項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性，整合審計(jì)力量，全面反映財(cái)政、部門及項(xiàng)目單位在分配使用上的管理問題，充分挖掘體制弊端。并針對(duì)國家和地方新出臺(tái)的財(cái)政政策適時(shí)開展專題審計(jì)調(diào)查，摸清政策落實(shí)情況，分析問題原因，促進(jìn)完善相關(guān)體制機(jī)制。
與人大和社會(huì)監(jiān)督形成合力。定期與人大財(cái)政工委進(jìn)行情況溝通，及時(shí)了解人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，配合人大審議預(yù)決算執(zhí)行報(bào)告，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督參與權(quán)。進(jìn)一步完善《審計(jì)法》及相關(guān)法規(guī)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以直接向人大報(bào)告審計(jì)情況，由人大責(zé)成有關(guān)部門單位進(jìn)行糾正、處理，促進(jìn)審計(jì)整改效果。同時(shí)加大審計(jì)結(jié)果公開力度，對(duì)存在的問題及責(zé)任人員要公開曝光，增強(qiáng)審計(jì)影響力，吸引更多社會(huì)公眾參與監(jiān)督。
2. 進(jìn)一步突出審計(jì)重點(diǎn)。突出對(duì)預(yù)算分配的審計(jì)。以預(yù)算分配為重點(diǎn)，通過對(duì)年初預(yù)算、調(diào)整預(yù)算和年終決算的審查分析，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)完整性；以部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金分配為重點(diǎn)，揭示財(cái)政資金在分配過程中的規(guī)范性和效益性，提出完善分配制度和方式的建議，促進(jìn)財(cái)政分配政策的公開透明。
突出對(duì)財(cái)政改革的審計(jì)。以財(cái)政體制改革為重點(diǎn)，通過對(duì)部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購和財(cái)政信息公開等財(cái)政改革實(shí)施情況的審計(jì)，揭示財(cái)政改革推進(jìn)過程中存在的問題，促進(jìn)全面落實(shí)改革舉措，確保公共財(cái)政體系不斷完善。
突出對(duì)財(cái)政管理的審計(jì)。以財(cái)政管理為重點(diǎn)，通過對(duì)資產(chǎn)管理的審計(jì)，反映財(cái)政對(duì)國有資產(chǎn)配置、處理的管控情況，提高資產(chǎn)使用效益，避免國有資產(chǎn)流失；通過對(duì)財(cái)政資金收支審計(jì)，關(guān)注國庫現(xiàn)金管理操作程序，揭示國庫資金管理漏洞，防范資金管理風(fēng)險(xiǎn)；通過對(duì)政府性債務(wù)的審計(jì)，摸清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與管控舉措，分析償債能力，為政府控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供預(yù)警。
3. 強(qiáng)化計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)審計(jì)。積極推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計(jì)。隨著金財(cái)工程、財(cái)稅庫銀聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段的完善，推行聯(lián)網(wǎng)審計(jì)將成為必然。利用聯(lián)網(wǎng)審計(jì)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)的遠(yuǎn)程采集與分析，對(duì)預(yù)算指標(biāo)、國庫集中支付、政府采購等多套業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，關(guān)注系統(tǒng)安全，發(fā)現(xiàn)審計(jì)疑點(diǎn)和問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提升審計(jì)監(jiān)督效率。
建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息分析平臺(tái)。以省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為主體，建立統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)信息平臺(tái)。通過收集財(cái)政、稅務(wù)、工商、預(yù)算單位等多部門財(cái)政財(cái)務(wù)管理信息數(shù)據(jù)，建立預(yù)算執(zhí)行的計(jì)算機(jī)審計(jì)軟件模型，統(tǒng)籌部門間信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的整合利用，發(fā)現(xiàn)苗頭性與傾向性問題，提升審計(jì)的宏觀性、整體性。
4. 推進(jìn)財(cái)政資金績效審計(jì)。加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算分配的指導(dǎo)作用。全面推進(jìn)績效審計(jì)是審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃的重要任務(wù)之一，目的在于建立健全政府部門責(zé)任追究制，提高政府績效管理水平。通過檢查財(cái)政管理中是否設(shè)立績效考評(píng)制度，是否將績效考核結(jié)果作為資金分配依據(jù)，考核結(jié)果是否公開，發(fā)現(xiàn)的問題是否整改落實(shí)。只有客觀評(píng)價(jià)財(cái)政績效管理狀況，才能更好地發(fā)揮績效評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算分配的指導(dǎo)作用。
強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)民生項(xiàng)目的績效審計(jì)。采取全程跟蹤審計(jì)的方式參與重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)督，全面掌握項(xiàng)目實(shí)施情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在立項(xiàng)、審批和建設(shè)管理等環(huán)節(jié)的問題，隨時(shí)整改。同時(shí)通過設(shè)定合理的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，客觀評(píng)價(jià)資金的運(yùn)用效果，為加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營管理提供建設(shè)性意見。
5. 運(yùn)用綜合性分析方法。注重整體性分析。整合財(cái)政、稅收和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行統(tǒng)計(jì)等宏觀數(shù)據(jù)分析，研究地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)力增長的內(nèi)在關(guān)系，分析制約地方財(cái)力增長的主要因素；解剖財(cái)政扶持政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)效果，提出清理完善相關(guān)政策的審計(jì)建議；分析財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，揭示公共服務(wù)和產(chǎn)品提供的公平性，是否存在政府“缺位”與“越位”等問題，從而對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況做出全面的審計(jì)結(jié)論與評(píng)價(jià)。
擴(kuò)展審計(jì)對(duì)象范圍。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對(duì)象不僅是財(cái)政部門，還應(yīng)該包括政府、執(zhí)行部門及參與機(jī)構(gòu)，審計(jì)內(nèi)容涵蓋了財(cái)政資金分配、管理和使用的整個(gè)環(huán)節(jié)。只有擴(kuò)展審計(jì)對(duì)象的范圍，才能全面反映財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的整體情況。如通過部門預(yù)算、專項(xiàng)資金管理審查分配職權(quán)設(shè)定的合規(guī)性；通過上下級(jí)財(cái)政結(jié)算審查財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)等性；通過政策執(zhí)行效果審查政策制定的合理性等。尤其要通過審計(jì)要情、信息和專報(bào)等方式向黨委政府作專題匯報(bào)，客觀分析問題成因，為健全法規(guī)政策提出合理化建議，切實(shí)服務(wù)政府決策。
主要參考文獻(xiàn)
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【作 者】
唐 娟
【作者單位】
（重慶市審計(jì)局 重慶 401147）
