王曉梅
預(yù)算管理和資產(chǎn)管理是增量管理與存量管理的關(guān)系，二者互為前提和基礎(chǔ)，既相互促進(jìn)，又相互制約。預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的基本原則，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的客觀需要。2006年頒布的財(cái)政部35號(hào)和36號(hào)令，明確提出了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理應(yīng)堅(jiān)持預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合的原則，為此，我們?cè)趯?shí)際工作中，進(jìn)行了探索與實(shí)踐，進(jìn)一步提升了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平。
一、推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的做法
行政事業(yè)單位資產(chǎn)主要靠財(cái)政預(yù)算安排實(shí)現(xiàn)，財(cái)政預(yù)算資金安排的規(guī)范性、科學(xué)性，直接影響了資產(chǎn)配置的合理性和公平性。資產(chǎn)管理是預(yù)算管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，通過資產(chǎn)管理工作，提供準(zhǔn)確完整的資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告和有關(guān)數(shù)據(jù)資料，作為編制部門預(yù)算、配置資產(chǎn)的依據(jù)，對(duì)深化預(yù)算管理改革、細(xì)化預(yù)算編制、提高預(yù)算編制的科學(xué)性有著積極的促進(jìn)作用。預(yù)算管理是規(guī)范和加強(qiáng)資產(chǎn)管理，通過預(yù)算管理來調(diào)節(jié)、控制資產(chǎn)存量和增量，從源頭上控制資產(chǎn)的形成。
推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，對(duì)深化部門預(yù)算管理改革有十分重要的意義，我市財(cái)政部門著力抓好預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合的基礎(chǔ)工作，主要做法是：
（一）成立了專門機(jī)構(gòu)。
我市財(cái)政部門在2004年成立了行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是：研究和制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度，制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置范圍和標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)信息的統(tǒng)計(jì)和分析，建立資產(chǎn)配置動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)；負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的設(shè)立、變動(dòng)、撤消登記、組織清產(chǎn)核資；對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用和處置審核批復(fù)，并對(duì)形成的收益進(jìn)行監(jiān)管等。
（二）建立健全制度。
為規(guī)范和加強(qiáng)我市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，維護(hù)國有資產(chǎn)的安全和完整，合理配置資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)使用效益，保證行政事業(yè)單位履行職能，根據(jù)《行政單位國有資產(chǎn)管理辦法》（財(cái)政部令第35號(hào)）和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》（財(cái)政部令第36號(hào)），結(jié)合我市實(shí)際，2007年由市政府批轉(zhuǎn)下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)財(cái)政部行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法實(shí)施意見》，規(guī)范了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用、處置和日常管理。
為實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合制定了與之相適應(yīng)的預(yù)算管理和資產(chǎn)管理制度。2009年制定了《包頭市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)規(guī)程》，2010年又經(jīng)反復(fù)修訂，規(guī)范了行政事業(yè)單位編制年度部門預(yù)算時(shí)申請(qǐng)財(cái)政資金購置資產(chǎn)的計(jì)劃編制、資產(chǎn)購建、處置、出租、出借、對(duì)外投資、國有資產(chǎn)收益管理、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估核準(zhǔn)和備案等工作程序。
為規(guī)范市本級(jí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置行為，維護(hù)國有資產(chǎn)的安全和完整，合理配置和有效利用國有資產(chǎn)，保障國家所有權(quán)益，2011年和2012年研究制定了《包頭市本級(jí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法》、《包頭市本級(jí)事業(yè)單位對(duì)外投資管理辦法》、《包頭市本級(jí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)》。為進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)國有資產(chǎn)處置管理，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，確保處置收入全額上繳財(cái)政并納入預(yù)算管理，整理提出了《關(guān)于一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理的意見》。
（三）開展了資產(chǎn)清查工作。
2007年在全市范圍內(nèi)開展了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查，由市、旗縣區(qū)兩級(jí)財(cái)政部門按照行政隸屬關(guān)系負(fù)責(zé)組織單位資產(chǎn)清查工作。2009年在市本級(jí)進(jìn)行了行政事業(yè)單位房屋、建筑物、土地等專項(xiàng)清查工作。
通過清查，基本摸清了資產(chǎn)情況，但在清查工作中發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理存在的問題：一是家底不清，賬實(shí)不符；二是固定資產(chǎn)購置制度不健全，損失浪費(fèi)現(xiàn)象較嚴(yán)重；三是單位固定資產(chǎn)管理責(zé)任不明確，資產(chǎn)處置程序不規(guī)范；四是國有資產(chǎn)有償使用管理松懈，收益流失嚴(yán)重。針對(duì)存在的問題，我們提出了改進(jìn)措施：加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理有關(guān)法律、法規(guī)宣傳力度；強(qiáng)化基礎(chǔ)管理，保障資產(chǎn)安全；建立定期清查制度，防止國有資產(chǎn)流失；加強(qiáng)國有資產(chǎn)有償使用管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增殖；建立資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，為預(yù)算管理提供可靠信息。
（四）開展了加強(qiáng)“國有資產(chǎn)有償使用”管理試點(diǎn)工作。
2008年至2009年在市本級(jí)的教育、衛(wèi)生、體育系統(tǒng)及所屬固陽縣、青山區(qū)兩個(gè)縣區(qū)開展了加強(qiáng)“國有資產(chǎn)有償使用”管理的試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)工作中，青山區(qū)將“國有資產(chǎn)有償使用”收益全部納入了預(yù)算管理，收入全部上繳區(qū)財(cái)政，支出由區(qū)財(cái)政在編制部門預(yù)算時(shí)按項(xiàng)目統(tǒng)籌安排使用，在推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合上邁出了一大步。市本級(jí)對(duì)試點(diǎn)單位“國有資產(chǎn)有償使用”管理采取的是收益全部上繳財(cái)政，財(cái)政將單位上繳的收入按100%返還單位使用。通過試點(diǎn)工作，摸清了試點(diǎn)單位“國有資產(chǎn)有償使用”底數(shù)，發(fā)現(xiàn)了管理中存在的問題：一是思想認(rèn)識(shí)不到位，使得資產(chǎn)購建的主觀性、管理的放任性、使用的無序性和處置的隨意性等問題時(shí)有發(fā)生；二是“國有資產(chǎn)有償使用”收益不按規(guī)定上繳財(cái)政，未納入預(yù)算管理，而是由單位自行決定開支；三是“國有資產(chǎn)有償使用”管理不規(guī)范，不經(jīng)評(píng)估和審批，暗箱操作；四是產(chǎn)權(quán)歸屬不清，“國有資產(chǎn)有償使用”未經(jīng)評(píng)估作價(jià)，隨意劃撥給實(shí)體使用，為產(chǎn)權(quán)糾紛留下隱患；五是多數(shù)單位“國有資產(chǎn)有償使用”投入經(jīng)營后，不提或少提折舊、成本核算不實(shí)，水電費(fèi)、維修費(fèi)等由財(cái)政撥款列支，虛增收入和利潤；六是“國有資產(chǎn)有償使用”收益的支出嚴(yán)重向個(gè)人傾斜。
針對(duì)國有資產(chǎn)使用中存在的問題，我們?cè)凇栋^市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)規(guī)程》中，提出了行政事業(yè)單位對(duì)于國有資產(chǎn)出租、出借、對(duì)外投資等使用行為，均需按照規(guī)定程序報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，規(guī)定了國有資產(chǎn)使用收益要上繳財(cái)政并納入預(yù)算管理，嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目列支。
（五）2009年至2010年在市本級(jí)和10各旗縣區(qū)分別建立、實(shí)施了行政事業(yè)單位資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)了固定資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理。此后，市本級(jí)每年通過信息系統(tǒng)，參與部門決算審核。2011年至2012年重新辦理發(fā)放了行政事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)登記證。
（六）為全面摸清事業(yè)單位公務(wù)用車數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布及配備、使用情況，規(guī)范事業(yè)單位公務(wù)用車配備使用管理，完成了公務(wù)用車清查工作任務(wù)。全市在清查范圍內(nèi)配備車輛的事業(yè)單位（以下簡稱“單位”）共534戶，共配備車輛2416臺(tái)，其中，有編制1795臺(tái)，無編制835臺(tái)。為今后預(yù)算安排合理配置、使用公務(wù)用車摸清了底數(shù)。
二、推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合存在的問題
推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，在實(shí)際工作中遇到許多障礙和問題，一是相關(guān)部門和單位對(duì)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的必要性和重要性認(rèn)識(shí)不足。各部門和單位普遍存在“重錢輕物、重購輕管”現(xiàn)象，資產(chǎn)管理分工不清、職責(zé)不明，工作難以落實(shí)。二是部門預(yù)算管理與資產(chǎn)管理脫節(jié)，造成資產(chǎn)購建、使用、處置與部門預(yù)算管理兩張皮現(xiàn)象。單位僅從自身發(fā)展考慮，爭資金、爭項(xiàng)目、爭資產(chǎn)，單位間資產(chǎn)配置苦樂不均現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)現(xiàn)行體制制約了資產(chǎn)整合與共享。三是相關(guān)的制度和辦法滯后。尚未建立科學(xué)合理的資產(chǎn)配置范圍和標(biāo)準(zhǔn)體系，使得預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合工作缺乏依據(jù)。四是相關(guān)部門對(duì)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理銜接還未形成共識(shí)，雖然制定了資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，在資產(chǎn)配置預(yù)算編制工作中缺乏有效流程，難以發(fā)揮作用。五是增量資產(chǎn)配置與存量資產(chǎn)管理之間信息不對(duì)稱。雖然在全市建立實(shí)施了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)監(jiān)管，但還未實(shí)現(xiàn)與預(yù)算編審、政府采購的有機(jī)結(jié)合，難以有效避免資產(chǎn)重復(fù)購置、超編制、超標(biāo)準(zhǔn)購置等問題。六是缺乏績效考核機(jī)制。資產(chǎn)形成后歸單位無償占有和使用，尚未建立資產(chǎn)績效考評(píng)指標(biāo)體系，缺乏對(duì)單位資產(chǎn)管理的績效考核制度。財(cái)政部門在編制部門預(yù)算時(shí)，除了考慮單位行使職能需要外，還應(yīng)結(jié)合單位資產(chǎn)管理是否規(guī)范透明，資產(chǎn)使用效率高低等因素。
三、推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合思路
預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，能夠準(zhǔn)確核算政府行政成本和事業(yè)成本，促進(jìn)公共行政管理體制和事業(yè)單位體制改革，深化部門預(yù)算改革，合理配置資源，提高資產(chǎn)使用效率。今后，我們還需加強(qiáng)學(xué)習(xí)，理清思路，完善制度，努力探索資產(chǎn)管理模式，推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合。
（一）提高預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的必要性和重要性認(rèn)識(shí)。
各級(jí)政府、財(cái)政、建設(shè)部門和單位要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，轉(zhuǎn)變“重資金、輕資產(chǎn)”、“重購建、輕管理”的思想觀念，在資產(chǎn)管理全過程改進(jìn)和提高，努力推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合工作。
（二）建立健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置范圍和標(biāo)準(zhǔn)體系。
一是要以部門預(yù)算改革中心，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的精細(xì)化、科學(xué)化為目標(biāo)，按照降低成本、提高效益、公開透明、便于管理為原則，制定和完善資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置公平、公正、合理。 做好重要資產(chǎn)與大型資產(chǎn)的配置工作。配置重要的、專業(yè)性較強(qiáng)和大批量的設(shè)備應(yīng)進(jìn)行專家論證，對(duì)配置的必要性、設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需求、行業(yè)配置規(guī)定、市場(chǎng)價(jià)格等資料進(jìn)行逐級(jí)審核、論證并實(shí)地查看。
二是規(guī)范資產(chǎn)配置的運(yùn)行機(jī)制。實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位購置資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)來源渠道不同，但都應(yīng)納入管理，實(shí)行統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)、方法、和審批程序。財(cái)政部門內(nèi)部科室要從財(cái)政工作全局出發(fā)，克服部門利益、把資產(chǎn)管理和預(yù)算管理銜接作為編制部門預(yù)算的前提和重要補(bǔ)充，明確財(cái)政部門內(nèi)部各科室的職責(zé)范圍，加強(qiáng)科室之間的協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)財(cái)政工作的深化改革。
（三）充分利用行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。
要充分利用資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的資產(chǎn)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，將資產(chǎn)預(yù)算納入部門預(yù)算管理體系中，逐步完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的途徑和方式，以存量制約增量，以增量調(diào)整存量，推動(dòng)資產(chǎn)配置與預(yù)算管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的合理配置和有效利用。
（四）加強(qiáng)國有資產(chǎn)使用管理。
國有資產(chǎn)使用管理包括出租、出借、對(duì)外投資管理。應(yīng)盡快出臺(tái)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租、出借、對(duì)外投資管理辦法，嚴(yán)格申報(bào)、審批制度，規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用的各項(xiàng)活動(dòng)，防止國有資產(chǎn)流失、維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)保值增值。實(shí)行收支兩條線管理，將國有資產(chǎn)使用收入全部上繳財(cái)政，支出按部門預(yù)算管理項(xiàng)目安排使用，實(shí)現(xiàn)真正的綜合財(cái)政管理。
（五）做好資源整合工作。
通過調(diào)查，研究制定行政事業(yè)部門和單位資產(chǎn)整合與共享的辦法，利用資產(chǎn)管理信息庫有關(guān)數(shù)據(jù)，逐步實(shí)現(xiàn)閑置資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)配和處置，做好預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合工作。
（六）堅(jiān)持資產(chǎn)定期清查工作。
部門和單位通過開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作，全面了解和掌握資產(chǎn)使用狀況、利用效率、完整程度以及使用和處置情況，為細(xì)化預(yù)算編制、研究出臺(tái)管理辦法提供依據(jù)。
（七）加強(qiáng)國有資產(chǎn)處置管理。
按照規(guī)定的處置程序和辦法嚴(yán)格處置審批，要提供中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估、審核報(bào)告，特別是對(duì)土地、房屋建筑物、車輛、大型設(shè)備等重點(diǎn)資產(chǎn)的處置要要研究出臺(tái)專門文件，進(jìn)一步規(guī)范審批程序。資產(chǎn)處置收入要納入財(cái)政專戶，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理辦法，納入財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)一管理。
（作者單位：包頭市財(cái)政局）
