新修訂的《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)則》）于2012 年12月6日以財(cái)政部令第71號(hào)正式頒布，從2013年1月1日起施行。為了便于相關(guān)部門(mén)更好地學(xué)習(xí)、理解和貫徹執(zhí)行，現(xiàn)簡(jiǎn)要介紹《規(guī)則》修訂的背景、基本原則和主要內(nèi)容。
一、《規(guī)則》修訂的背景
1998年頒布實(shí)施的原《規(guī)則》，對(duì)規(guī)范和加強(qiáng)行政單位財(cái)務(wù)管理具有重要意義，發(fā)揮了重要作用。主要表現(xiàn)在：一是標(biāo)志著我國(guó)建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政要求的獨(dú)立的行政單位財(cái)務(wù)制度體系，使行政單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)有章可循、有法可依。二是確立了“收支統(tǒng)一管理，定額、定項(xiàng)撥款、超支不補(bǔ)，結(jié)余留用”的預(yù)算管理辦法，將行政單位的各項(xiàng)收入和支出全部納入單位預(yù)算統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)了行政單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的全面反映，強(qiáng)化了財(cái)政部門(mén)對(duì)行政單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的管理和監(jiān)督。三是規(guī)范了行政單位收入管理，賦予了行政單位收入新的概念和內(nèi)涵。四是規(guī)范了行政單位支出管理，明確了支出分類(lèi)，要求行政單位嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)支出管理中的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)提出管理要求等。五是明確了行政單位資產(chǎn)管理的責(zé)任和要求，強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督等。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善、公共財(cái)政體系的建立以及各項(xiàng)財(cái)政改革的深入推進(jìn)，原《規(guī)則》中的一些內(nèi)容亟須進(jìn)行修訂，以更好地適應(yīng)新形勢(shì)下行政單位財(cái)務(wù)管理的需要。
（一）適應(yīng)和體現(xiàn)財(cái)政改革的需要
為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政的需要，2000年以來(lái)，我國(guó)相繼進(jìn)行了部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、非稅收入管理、政府收支分類(lèi)等改革。部門(mén)預(yù)算改革對(duì)行政單位預(yù)算編制、執(zhí)行，預(yù)算收支內(nèi)容及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理等作出了新的規(guī)定；國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)、非稅收入管理、政府收支分類(lèi)等改革，也不斷創(chuàng)新和充實(shí)了行政單位財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容和手段。為適應(yīng)改革的要求，需要對(duì)原《規(guī)則》進(jìn)行修訂。
（二）進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政單位財(cái)務(wù)管理的需要
近年來(lái)，隨著形勢(shì)發(fā)展和各項(xiàng)改革的不斷推進(jìn)，行政單位經(jīng)費(fèi)保障水平不斷提高，財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容和形式也在不斷發(fā)生變化。由于行政單位財(cái)務(wù)管理改革相對(duì)滯后，財(cái)務(wù)管理制度不夠健全，致使行政單位財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，比如部分單位預(yù)算編制和執(zhí)行隨意性較大、收支管理不夠規(guī)范、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模偏大、資產(chǎn)管理薄弱等。因此，需要通過(guò)對(duì)原《規(guī)則》進(jìn)行修訂，進(jìn)一步規(guī)范行政單位財(cái)務(wù)活動(dòng)，為解決上述問(wèn)題提供制度保障。
（三）促進(jìn)行政單位更好地履行職能的需要
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，行政單位承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)越來(lái)越重。近年來(lái)，行政單位經(jīng)費(fèi)保障和管理水平逐步提高，但與行政單位履行職能需要相比還有很大差距，比如一些行政單位還存在支出結(jié)構(gòu)不合理、資金使用效益不高甚至鋪張浪費(fèi)等問(wèn)題。這些問(wèn)題在一定程度上影響了行政單位職能的正常履行。作為規(guī)范行政單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的基本制度，原《規(guī)則》對(duì)上述內(nèi)容規(guī)定得不夠充分，必須通過(guò)完善行政單位財(cái)務(wù)制度，提高資金分配的科學(xué)性，既要保障重點(diǎn)，又要兼顧一般，確保行政單位履行職能需要。
二、《規(guī)則》修訂的基本原則
這次修訂《規(guī)則》主要遵循三條基本原則：
（一）堅(jiān)持厲行節(jié)約，降低行政成本
近年來(lái)，社會(huì)各界對(duì)降低行政成本的問(wèn)題非常關(guān)注，黨中央、國(guó)務(wù)院也高度重視，要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)進(jìn)一步弘揚(yáng)艱苦奮斗的優(yōu)良作風(fēng)，帶頭厲行節(jié)約，降低行政成本，切實(shí)把有限的資金和資源更多用在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生上。降低行政成本是加強(qiáng)行政單位財(cái)務(wù)管理，提高資金使用效益的重要內(nèi)容。因此，這次修訂《規(guī)則》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了厲行節(jié)約、制止奢侈浪費(fèi)、降低行政成本的財(cái)務(wù)管理原則，并在行政單位預(yù)算編制、支出管理、資產(chǎn)管理等方面的規(guī)定中體現(xiàn)了降低行政成本、提高資金使用效益的要求。
（二）反映改革成果，體現(xiàn)改革方向
此次修訂，結(jié)合行政單位財(cái)務(wù)管理的實(shí)際，把部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、非稅收入管理、政府收支分類(lèi)等一系列財(cái)政改革的成果，體現(xiàn)到《規(guī)則》中來(lái)，使行政單位財(cái)務(wù)制度能夠與時(shí)俱進(jìn)，更加符合財(cái)政改革的要求，更好地指導(dǎo)和規(guī)范行政單位的財(cái)務(wù)工作。同時(shí)，修訂中還考慮到《規(guī)則》應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性，能夠適當(dāng)體現(xiàn)財(cái)政改革的方向，使行政單位財(cái)務(wù)管理與財(cái)政改革大的方向保持一致，并為下一步財(cái)政改革留出一定的空間。
（三）保持框架體系，充實(shí)完善內(nèi)容
考慮到原《規(guī)則》的框架體系基本符合行政單位財(cái)務(wù)管理的需要，這次修訂對(duì)原《規(guī)則》框架體系未作大的調(diào)整，重點(diǎn)對(duì)與財(cái)政改革和管理要求不相適應(yīng)的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修訂和完善。
三、《規(guī)則》修訂的主要內(nèi)容
此次修訂的主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下八個(gè)方面：
（一）擴(kuò)大了《規(guī)則》規(guī)范的經(jīng)費(fèi)范圍
原《規(guī)則》主要是對(duì)行政單位的行政經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了規(guī)范，行政單位的基本建設(shè)投資、外事經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)等都未納入《規(guī)則》的規(guī)范范圍。部門(mén)預(yù)算改革打破了原來(lái)按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)編制預(yù)算和進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的模式，在這種情況下，作為規(guī)范行政單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的基本制度，《規(guī)則》規(guī)范的經(jīng)費(fèi)范圍應(yīng)涵蓋單位的全部收支，而不應(yīng)僅限于行政經(jīng)費(fèi)。據(jù)此，這次修訂刪除了“行政單位的基本建設(shè)投資、外事經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定，將行政單位所有的財(cái)務(wù)活動(dòng)都納入《規(guī)則》的規(guī)范范圍。
（二）完善了行政單位的預(yù)算管理辦法
行政單位預(yù)算管理辦法，是國(guó)家對(duì)行政單位預(yù)算收支管理方式的規(guī)定。新中國(guó)成立以來(lái)，行政單位預(yù)算管理先后實(shí)行了“統(tǒng)收統(tǒng)支”（1979年以前）、“預(yù)算包干”（1980~1997年）和“收支統(tǒng)一管理，定額、定項(xiàng)撥款，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用”（1998年開(kāi)始實(shí)行）等管理辦法。這次修訂，基本沿用了原《規(guī)則》關(guān)于行政單位預(yù)算管理辦法的表述，但根據(jù)財(cái)政管理改革的要求和行政單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理的有關(guān)規(guī)定，將“結(jié)余留用”修改為“結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用”。
（三）規(guī)范了行政單位收入管理
一是刪除了預(yù)算外資金收入管理的內(nèi)容。為貫徹落實(shí)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，中央部門(mén)從2011年起，地方行政單位從2012 年起，按預(yù)算外資金管理的收入（不含教育收費(fèi)）全部納入預(yù)算管理，取消了預(yù)算外資金的概念。據(jù)此，《規(guī)則》刪除了預(yù)算外資金收入管理的內(nèi)容，規(guī)定行政單位的收入包括財(cái)政撥款收入和其他收入。二是增加了收入管理的有關(guān)要求。根據(jù)編制綜合預(yù)算的要求，《規(guī)則》對(duì)行政單位收入的完整性作出了規(guī)定，即“行政單位的各項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理”。
（四）強(qiáng)化了行政單位支出管理
一是規(guī)范了行政單位支出的分類(lèi)。根據(jù)部門(mén)預(yù)算改革的要求，將行政單位支出分類(lèi)修改為基本支出和項(xiàng)目支出?？紤]到自籌基本建設(shè)支出屬于項(xiàng)目支出范疇，刪除了自籌基本建設(shè)支出管理的內(nèi)容。二是強(qiáng)化了支出管理的要求。根據(jù)部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度、績(jī)效管理、票據(jù)管理等改革要求，增加了支出管理的相關(guān)規(guī)定。
（五）明確了行政單位結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理
按照財(cái)政部門(mén)有關(guān)財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理的規(guī)定，將原《規(guī)則》第五章“結(jié)余管理”修改為“結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理”，并對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的概念分別作了規(guī)定?？紤]到中央和地方關(guān)于結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理的具體方式存在差異的實(shí)際情況，《規(guī)則》對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的管理作了原則性規(guī)定，即“財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的管理，應(yīng)當(dāng)按照同級(jí)財(cái)政部門(mén)的規(guī)定執(zhí)行”。
（六）加強(qiáng)了行政單位資產(chǎn)管理
調(diào)整了資產(chǎn)的分類(lèi)，提高了固定資產(chǎn)單位價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，完善了資產(chǎn)配置、使用和處置等方面的規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)行政單位不得以任何形式用占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資或者舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體；除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，行政單位不得舉借債務(wù)，不得對(duì)外提供擔(dān)保；未經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，行政單位不得將占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外出租、出借。同時(shí)，鼓勵(lì)行政單位開(kāi)展資源共享、裝備共建。
（七）引入了負(fù)債的概念
此次修訂引入了負(fù)債的概念，將原《規(guī)則》第七章“應(yīng)繳款項(xiàng)和暫存款項(xiàng)的管理”修改為“負(fù)債管理”。主要考慮在行政單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)中客觀存在著以應(yīng)繳款項(xiàng)、暫存款項(xiàng)、應(yīng)付款項(xiàng)等形式表現(xiàn)的負(fù)債。這樣規(guī)定更加符合行政單位財(cái)務(wù)管理的實(shí)際需要，同時(shí)，又與行政單位會(huì)計(jì)制度保持一致。
（八）充實(shí)了行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容
一是修改了財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容，預(yù)算管理、收入管理、支出管理、即行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督主要包括對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理等的監(jiān)督。二是明確了財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，即行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)實(shí)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。三是增加了外部監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，即行政單位應(yīng)當(dāng)依法接受主管預(yù)算單位和財(cái)政、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督。
此外，《規(guī)則》還對(duì)行政單位財(cái)務(wù)管理的基本原則、主要任務(wù)、財(cái)務(wù)分析的內(nèi)容和指標(biāo)等進(jìn)行了修訂。
四、財(cái)政部對(duì)貫徹落實(shí)《規(guī)則》的幾點(diǎn)要求
一是此次修訂《規(guī)則》是行政單位財(cái)務(wù)管理工作的一件大事，各單位在思想上一定要高度重視，認(rèn)真學(xué)習(xí)、理解和領(lǐng)會(huì)《規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，緊密聯(lián)系部門(mén)預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、非稅收入管理、政府收支分類(lèi)等財(cái)政改革的有關(guān)內(nèi)容和本單位財(cái)務(wù)管理工作的實(shí)際情況，采取切實(shí)有效措施，把《規(guī)則》貫徹好、落實(shí)好。
二是各單位要積極做好下屬單位和人員的培訓(xùn)工作，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)也要有計(jì)劃地組織好對(duì)本級(jí)行政單位和下級(jí)財(cái)政部門(mén)的培訓(xùn)工作，為貫徹好《規(guī)則》打下扎實(shí)基礎(chǔ)。
三是各單位要以貫徹落實(shí)《規(guī)則》為契機(jī)，推進(jìn)財(cái)務(wù)制度建設(shè)工作。財(cái)政部將根據(jù)新《規(guī)則》對(duì)有關(guān)財(cái)務(wù)制度進(jìn)行修訂。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)也要積極推動(dòng)本地區(qū)行政單位財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)。各級(jí)行政單位也應(yīng)當(dāng)積極做好內(nèi)部財(cái)務(wù)制度建設(shè)工作，夯實(shí)財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)。
