劉素梅 張瑞霞 張玉鑫
十八大以來(lái)，特別是開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)以來(lái)，從中央各部門到地方各級(jí)人民政府，都將作風(fēng)建設(shè)擺在了突出的位置上，按照“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，以貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定為切入點(diǎn)，堅(jiān)決反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，進(jìn)一步保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，切實(shí)改善了黨在人民群眾中的形象。
根據(jù)人民網(wǎng)在2011年兩會(huì)前所作關(guān)于“反腐倡廉”的民意調(diào)查顯示，在參與調(diào)查的9276人次中，“三公消費(fèi)”以74%的得票率位居百姓關(guān)心腐敗現(xiàn)象最突出問題之首?？梢哉f(shuō)，如何回應(yīng)社會(huì)關(guān)切與民眾期待，早日拿出切實(shí)可行的解決“三公”支出浪費(fèi)的措施辦法，已成為各級(jí)人民政府必須面對(duì)的問題。
一、“三公經(jīng)費(fèi)”的支出口徑
“三公經(jīng)費(fèi)”，是指本部門（包括部門本級(jí)和所屬行政單位、事業(yè)單位和其他單位）通過公共預(yù)算財(cái)政撥款資金安排的因公出國(guó)（境）費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)和公務(wù)接待費(fèi)。其中，因公出國(guó)（境）費(fèi)指單位工作人員因公出國(guó)（境）的住宿費(fèi)、旅費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)、雜費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等支出；公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)指單位公務(wù)用車購(gòu)置費(fèi)及租用費(fèi)、燃料費(fèi)、維修費(fèi)、過路過橋費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、安全獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等支出；公務(wù)接待費(fèi)指單位按規(guī)定開支的各類公務(wù)接待（含外賓接待）支出。
當(dāng)前，由于“三公經(jīng)費(fèi)”支出口徑不一致，導(dǎo)致社會(huì)上普遍存在三種對(duì)于“三公經(jīng)費(fèi)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。第一種是將“三公經(jīng)費(fèi)”支出的主體誤認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人，簡(jiǎn)單地認(rèn)為“三公經(jīng)費(fèi)”支出就是利用公款來(lái)滿足領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人在車輛、接待、出國(guó)這三方面消費(fèi)需求的支出，這樣的理解是不準(zhǔn)確的。當(dāng)前，少數(shù)地區(qū)、部門的確存在著公車私用、超規(guī)格接待、公務(wù)出國(guó)考察變身個(gè)人旅游觀光這些揩油現(xiàn)象，但這些現(xiàn)象也只能說(shuō)明“三公經(jīng)費(fèi)”支出仍存在著管理上的漏洞，其支出的主體并未發(fā)生改變，仍是部門而非領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人。第二種是將同級(jí)的各部門“三公經(jīng)費(fèi)”支出作橫向?qū)Ρ龋J(rèn)為金額低的相比金額高的更加清正廉潔。這樣單純的數(shù)字比較是沒有意義的，并不能客觀、準(zhǔn)確地反映出部門對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”管理的實(shí)際情況，要具體問題具體分析。每個(gè)部門都有著不同的工作性質(zhì)和職能特點(diǎn)，“三公經(jīng)費(fèi)”高的可能其承擔(dān)的事務(wù)很多，“三公經(jīng)費(fèi)”低的其支出結(jié)構(gòu)也未必完全科學(xué)合理。第三種是認(rèn)為“三公經(jīng)費(fèi)”屬不必要支出，可以大幅甚至是無(wú)條件壓縮，這樣的理解同樣是有失偏頗。安排“三公經(jīng)費(fèi)”就其支出目的來(lái)說(shuō)，是保障黨政機(jī)關(guān)維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)、履行部門職能或完成相關(guān)工作任務(wù)的開支，是政府行政開支的組成部分。不考慮部門客觀承擔(dān)的事權(quán)大小，盲目壓縮其經(jīng)費(fèi)供給，反而會(huì)造成某些黨政機(jī)關(guān)由于經(jīng)費(fèi)不足而致使行政效率下降，甚至是不作為，亂作為。
二、“三公經(jīng)費(fèi)”支出管理中存在的問題
（一）公務(wù)用車方面
1. 公車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)占比偏高。從2013年公布的中央、北京市、上海市的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算數(shù)來(lái)看，公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)分別占到各自“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算總數(shù)的55.2%、76.6%、49%?？梢?，不論是中央還是地方，“三公經(jīng)費(fèi)”支出中公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)仍占大頭。
2. 公車配備人員范圍向低級(jí)職務(wù)擴(kuò)展。1984年以前，我國(guó)曾經(jīng)嚴(yán)格限制公車的配備和使用。按照規(guī)定只有黨和國(guó)家的高級(jí)干部（正部和65歲以上常務(wù)副部級(jí)）才有資格配備專車；局級(jí)以上從事公務(wù)可乘坐轎車，縣團(tuán)級(jí)以上的官員只能使用吉普車和自行車。隨著改革開放不斷深化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，中央和地方政府財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)團(tuán)體出于改善自身辦公條件需要，紛紛配備公車。公車配備人員范圍也開始由較高職務(wù)向較低職務(wù)擴(kuò)展，客觀上造成了公車保有量不斷增加。
（二）公務(wù)接待方面
1. 超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)格接待。一些部門和單位要么沒有制定相關(guān)的公務(wù)接待規(guī)定或辦法，要么制定的公務(wù)接待規(guī)定或辦法可操作性不強(qiáng)。這就導(dǎo)致公務(wù)接待隨意性大，在陪同人員和隨行車輛數(shù)量等細(xì)節(jié)方面不能很好地加以控制，難免造成超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)格接待現(xiàn)象發(fā)生。
2.公務(wù)接待費(fèi)報(bào)銷管理不夠規(guī)范。一些部門和單位把諸如送禮、娛樂活動(dòng)等費(fèi)用采取開具餐飲發(fā)票的方式以招待費(fèi)名義報(bào)銷或者向下屬單位轉(zhuǎn)移報(bào)銷。個(gè)別部門和單位甚至以多開、虛開發(fā)票的方式惡意套取財(cái)政資金。同時(shí)，現(xiàn)有的差旅、接待辦法與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中有很大差距，沒有隨著形勢(shì)的變化及時(shí)修改和完善，導(dǎo)致執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
（三）公務(wù)出國(guó)（境）方面
1. 公務(wù)出國(guó)（境）考察存在借機(jī)觀光旅游現(xiàn)象。個(gè)別部門和單位以公務(wù)出國(guó)（境）考察為名借機(jī)前往會(huì)議所在地風(fēng)景區(qū)觀光旅游或從事與考察、培訓(xùn)活動(dòng)無(wú)關(guān)的私人活動(dòng)。
2. 公務(wù)出國(guó)（境）考察有福利化、待遇化趨勢(shì)。個(gè)別部門和單位把公務(wù)出國(guó)（境）考察當(dāng)作福利待遇安排給某些干部職工，針對(duì)上級(jí)、外事部門審批出國(guó)（境）人員限額，則以分批分年度輪訓(xùn)的形式進(jìn)行規(guī)避。
三、“三公經(jīng)費(fèi)”支出浪費(fèi)問題成因
（一）主觀方面
個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性修養(yǎng)不夠、立場(chǎng)原則不堅(jiān)定，突出表現(xiàn)在四風(fēng)問題上，四風(fēng)問題說(shuō)到底是理想信念缺乏、群眾觀念淡薄、特權(quán)意識(shí)作祟。俗語(yǔ)講上行下效，一把手的示范帶動(dòng)作用很大程度上決定了一個(gè)部門的風(fēng)氣好壞。某些領(lǐng)導(dǎo)干部只喜歡看材料、不愿意下基層，導(dǎo)致部門文山會(huì)海成災(zāi)，造成了極大的行政成本浪費(fèi)；某些領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷下基層“搞調(diào)查”，但走馬觀花，無(wú)實(shí)質(zhì)調(diào)研內(nèi)容的下基層演變成走過場(chǎng)、赴宴席；某些領(lǐng)導(dǎo)干部喜歡講求排場(chǎng)，辦公室豪華裝修、車輛超標(biāo)準(zhǔn)配置、開會(huì)鮮花水果一應(yīng)俱全，無(wú)形中增加很多不必要的經(jīng)費(fèi)支出。
（二）客觀方面
1.制度標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性。一些部門并非沒有制定“三公經(jīng)費(fèi)”支出管理措施或辦法，但缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，使得政策的執(zhí)行起來(lái)大打折扣，形同虛設(shè)。處理時(shí)自由裁量權(quán)過大，因而對(duì)于部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的約束力較弱，不能發(fā)揮出管理制度應(yīng)有的限制作用。
2.問責(zé)乏力導(dǎo)致認(rèn)識(shí)不足。“三公經(jīng)費(fèi)”支出浪費(fèi)問題，在很多領(lǐng)導(dǎo)干部眼里只是多花一點(diǎn)少花一點(diǎn)的問題，根本算不得大問題。實(shí)踐證明，沒有問責(zé)制度的監(jiān)督，再好的管理制度也是一紙空文?！叭?jīng)費(fèi)”支出浪費(fèi)問題之所以長(zhǎng)久以來(lái)得不到控制，同問責(zé)制度乏力有很大關(guān)系。很多管理制度只注重出臺(tái)管理措施，卻忽視了懲戒條例的制定，導(dǎo)致很多領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏應(yīng)有的“底線”、“紅線”意識(shí)。
四、治理“三公經(jīng)費(fèi)”支出浪費(fèi)的對(duì)策建議
“三公經(jīng)費(fèi)”屬于政府行政開支的組成部分，其存在的必要性、合理性并未引起較大的社會(huì)爭(zhēng)議。但由其衍生出的支出浪費(fèi)問題卻是屢禁不止，惹得社會(huì)爭(zhēng)議不斷。管好用好“三公經(jīng)費(fèi)”，自覺接受社會(huì)和廣大人民群眾的監(jiān)督，是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，更是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的內(nèi)在要求。治理“三公經(jīng)費(fèi)”支出浪費(fèi)，在管好錢的同時(shí)，更要盯緊權(quán)，只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能從根本上解決這一問題，給廣大人民群眾交上一份滿意的答卷。
（一）加強(qiáng)教育宣傳工作，提高厲行節(jié)約意識(shí)。
要高度重視“三公經(jīng)費(fèi)”管理工作，積極倡導(dǎo)厲行節(jié)約良好風(fēng)氣，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”的工作責(zé)任感，把嚴(yán)控行政成本理念內(nèi)化于心，外化于行。特別是黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)開展以來(lái)，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)要提高認(rèn)識(shí)，自覺把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中共中央的部署上來(lái)，以貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定為抓手，積極組織開展各種形式的宣傳教育活動(dòng)。切實(shí)按照中央、自治區(qū)及我市相關(guān)規(guī)定，下大力氣、下真功夫查擺問題，有則改之，無(wú)則加勉，在“三公經(jīng)費(fèi)”問題上守住紀(jì)律底線，不碰法律紅線。
（二）強(qiáng)化財(cái)政制度建設(shè)，從源頭上防治腐敗。
探索建立長(zhǎng)效管控機(jī)制，筑好“三公經(jīng)費(fèi)”支出的第一道防火墻。一是在部門預(yù)算安排上，明確要求部門和單位據(jù)實(shí)填列部門和人員信息，并按照類檔標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理測(cè)算其“三公經(jīng)費(fèi)”支出，從源頭控制其支出規(guī)模。二是在部門預(yù)算執(zhí)行中，嚴(yán)格要求部門和單位必須按照批復(fù)下達(dá)的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算執(zhí)行，對(duì)超計(jì)劃申請(qǐng)“三公經(jīng)費(fèi)”的，財(cái)政部門不予辦理預(yù)算追加手續(xù)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。三是在非稅返還上，明確要求各執(zhí)收單位在非稅返還申請(qǐng)文件中須單獨(dú)列明用于“三公經(jīng)費(fèi)”支出方面的金額及用途，經(jīng)財(cái)政部門按規(guī)定審核無(wú)誤后，方予資金撥付。四是全面推行公務(wù)卡制度改革，盡快將公務(wù)卡改革覆蓋市縣兩級(jí)所有預(yù)算單位，同時(shí)將差旅費(fèi)、招待費(fèi)和會(huì)議費(fèi)等公務(wù)支出納入強(qiáng)制結(jié)算目錄范圍，通過減少預(yù)算單位現(xiàn)金使用，力爭(zhēng)在規(guī)范公務(wù)支出方面取得明顯成效。五是繼續(xù)提高國(guó)庫(kù)集中支付比例，財(cái)政部門通過集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)管，真正實(shí)現(xiàn)了事前事中有效控制，從而杜絕形成預(yù)算和執(zhí)行兩張皮現(xiàn)象，有效防止了部門和單位對(duì)財(cái)政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上規(guī)范“三公經(jīng)費(fèi)”支出。六是進(jìn)一步完善政府采購(gòu)制度，通過細(xì)化各項(xiàng)采購(gòu)規(guī)章，不斷擴(kuò)大政府采購(gòu)適用范圍，杜絕采購(gòu)過程中的貪腐現(xiàn)象。
（三）逐步完善公務(wù)消費(fèi)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)。
各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和群眾團(tuán)體是“三公經(jīng)費(fèi)”支出的具體責(zé)任人，要按照國(guó)務(wù)院頒布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》因地制宜地制定完善適合本地區(qū)、本部門的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，尤其在“三公經(jīng)費(fèi)”支出方面，力求具體、量化，從而提高制度的可操作性。這是治理“三公經(jīng)費(fèi)”支出浪費(fèi)、加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。一是加強(qiáng)公務(wù)用車管理。嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)用車配備使用管理實(shí)施細(xì)則》相關(guān)規(guī)定，全面清理整頓現(xiàn)有公務(wù)用車配備情況。認(rèn)真履行公務(wù)用車配備更新審批程序，嚴(yán)禁超編制、超標(biāo)準(zhǔn)配備公務(wù)用車。禁止為更換新車，擅自采取提前報(bào)廢等方式處理能夠正常使用的公務(wù)用車。繼續(xù)強(qiáng)化公務(wù)用車“定點(diǎn)保險(xiǎn)、定點(diǎn)加油、定點(diǎn)維修”的政府采購(gòu)管理。公務(wù)用車日常應(yīng)執(zhí)行回單位停放制度并做好登記備案工作，節(jié)假日期間除特殊工作需要外應(yīng)封存停駛。各部門和單位應(yīng)本著厲行節(jié)約原則，控制公車數(shù)量，減少不必要的公務(wù)活動(dòng)，杜絕公車私用現(xiàn)象，切實(shí)降低行政運(yùn)行成本。二是加強(qiáng)公務(wù)接待管理。要嚴(yán)格按照上級(jí)或本部門制定的公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)開展接待工作，嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)格和超規(guī)模接待。公務(wù)就餐應(yīng)選擇政府采購(gòu)指定飯店，采取自助餐等形式減少浪費(fèi)。減少陪同人員，不搞層層多人陪同和集體陪餐。合理安排乘車，減少隨行車輛。不組織當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)到城界迎送，不張貼懸掛標(biāo)語(yǔ)橫幅，不安排群眾迎送，不插彩旗，不鋪設(shè)迎賓地毯，不打電子顯示屏，不專門擺放花草，不組織文藝演出，不贈(zèng)送各類紀(jì)念品或土特產(chǎn)，不安排接見合影。三是加強(qiáng)公務(wù)出國(guó)（境）管理。各部門和單位應(yīng)根據(jù)工作實(shí)際需求，認(rèn)真遵守公務(wù)出國(guó)（境）審批流程，嚴(yán)格控制出國(guó)（境）團(tuán)組數(shù)量、規(guī)模、時(shí)間和費(fèi)用支出。堅(jiān)決制止無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的一般性考察和重復(fù)考察，堅(jiān)決杜絕公款出國(guó)（境）旅游。嚴(yán)禁將公務(wù)出國(guó)（境）作為福利待遇。財(cái)務(wù)部門不得核報(bào)與公務(wù)出國(guó)（境）無(wú)關(guān)的開支。
（四）積極穩(wěn)妥推進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”支出信息公開。
李克強(qiáng)總理在3月份國(guó)務(wù)院第一次廉政會(huì)議上說(shuō)，公開透明是最有效的防腐劑，政府陽(yáng)光運(yùn)行地方多了，腐敗就少了藏身之地。各地區(qū)和部門要按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》相關(guān)要求，通過本級(jí)政府門戶網(wǎng)站或本部門網(wǎng)站，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”支出信息公開。同時(shí)，要確保公開內(nèi)容真實(shí)、口徑一致，格式規(guī)范、解釋明了，防止出現(xiàn)“外行看不懂，內(nèi)行看不到”現(xiàn)象。財(cái)政部門要配合政府做好對(duì)本級(jí)各部門“三公經(jīng)費(fèi)”支出公開的指導(dǎo)、督促工作。
（五）加強(qiáng)聯(lián)合檢查，落實(shí)責(zé)任追究。
“三公經(jīng)費(fèi)”問題涉及各部門核心利益，單純依靠某個(gè)部門去解決是不現(xiàn)實(shí)的。一是應(yīng)成立由紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門組成聯(lián)合督查組，對(duì)各部門“三公經(jīng)費(fèi)”支出審批、報(bào)銷、核算環(huán)節(jié)從源頭審核控制，確保該花的少花、不該花的堅(jiān)決不花，防止出現(xiàn)突擊花錢現(xiàn)象。二是聯(lián)合督查組應(yīng)會(huì)同糾風(fēng)辦，不定時(shí)間、不定路線、不打招呼，深入各地區(qū)、各部門機(jī)關(guān)食堂及高檔賓館、飯店、會(huì)所進(jìn)行明察暗訪，對(duì)其中涉及公款吃喝、公車私用現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起；對(duì)有令不行、有禁不止，帶頭頂風(fēng)違反中央八項(xiàng)規(guī)定且拒不悔改的相關(guān)人員，要從重處理，絕不姑息。三是探索建立一套科學(xué)合理的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。將“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算編制和執(zhí)行相結(jié)合，突出績(jī)效性，進(jìn)而提高財(cái)政資金使用效率。要求各部門積極探索“三公經(jīng)費(fèi)”支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法，推廣“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”績(jī)效管理理念和模式，力爭(zhēng)把“三公經(jīng)費(fèi)”安排好、管理好、使用好。這對(duì)于促進(jìn)高效、廉潔政府建設(shè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。
（作者單位：包頭市財(cái)政局）
