十八屆三中全會為未來中國的改革與發(fā)展規(guī)劃了路線圖。會議公報明確指出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！辈浑y看出，將改革的精神落實到改革的實踐，厘清政府和市場的邊界，并尋求二者分工與協(xié)作的耦合點，將是一個事關(guān)成敗的關(guān)鍵性問題。
在眾多可選項中，公共產(chǎn)品的PPP提供方式堪為這樣一個支點。對財政改革來說，尤其如此。
肇始于上世紀(jì)90年代的PPP（英文Public Private Partnerships的縮寫，直譯為“公私合作關(guān)系”），通過將政府的一部分支出責(zé)任以“特許經(jīng)營權(quán)”方式轉(zhuǎn)移給市場主體，既推動了公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置，又提高了公共服務(wù)效率，可以說有效地做到了“政府的歸政府、市場的歸市場”，和十八大提出的改變資源配置方式、轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等要求高度契合。正如樓繼偉部長所言，“從傳統(tǒng)的‘政府包攬式’公共服務(wù)向PPP轉(zhuǎn)變，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革?！被谶@一認(rèn)識，從去年底開始，財政部將PPP模式作為落實十八屆三中全會精神、深化財稅體制改革的重要舉措，著手加以大力推廣。
在我國，PPP的既有實踐主要集中于利用世行(或亞行)貸款的某些基礎(chǔ)設(shè)施項目上，應(yīng)用領(lǐng)域有限，即便另有一些獨立探索，積累的經(jīng)驗也不足夠充分。對于大面積推進來說，其對制度環(huán)境的要求和改革智慧的創(chuàng)新都帶來不少挑戰(zhàn)，因此，起步之初，增強對PPP的全面認(rèn)識及事前規(guī)范至關(guān)重要。為此本刊特設(shè)專題對關(guān)鍵性環(huán)節(jié)和重點問題進行概述和討論，旨在幫助讀者進入公私合作這一龐大知識體系的用戶界面，引導(dǎo)感興趣的讀者去一探究竟。
第一章 認(rèn)識PPP
第一節(jié) 什么是PPP？
PPP，源于英文Public Private Partnerships，中文有多種譯法，如“公私合作關(guān)系”、“公私伙伴關(guān)系”、“公私機構(gòu)的伙伴合作”、“民間開放公共服務(wù)”、“公共私營合作制”等等，近來在我國也多見“政府與社會資本合作”的表述。
關(guān)于PPP的概念，目前尚無一個比較權(quán)威和統(tǒng)一的定義。由于PPP模式的產(chǎn)生和發(fā)展與政府部門管理需求變化和民營化理論及實踐的深入發(fā)展息息相關(guān)，因此國際上大多根據(jù)其在本國的實際應(yīng)用特征來理解和解釋。盡管眾說不一，但比較一致的看法是，PPP的內(nèi)涵有廣義和狹義之分。一般來講，最廣義的PPP泛指公共部門和私人部門之間的任何形式合作。實踐中，所謂“廣義的PPP”則被賦予了一定程度的專屬內(nèi)涵，指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，方式主要包括BOT、BOO、PFI等，是一系列項目融資模式的統(tǒng)稱。而“狹義的PPP”則由廣義的PPP衍生而來，可以理解為對前者的升級，與BOT的原理相似，由“使用者付費”或“政府付費”，但它比BOT更強調(diào)公私部門的全過程合作，激勵約束機制更為完善，從單純的項目融資擴展到項目運營管理多個方面。
把握狹義PPP的核心內(nèi)涵，要抓住三個要點：一是政府部門與私人部門建立合作伙伴關(guān)系。合作雙方綁定一個共同項目目標(biāo)，通過發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，最大限度提高效率，獲取效益。二是利益共享。合作各方利益目標(biāo)各有取向，政府方關(guān)注“少花錢、多辦事、辦好事”，側(cè)重公共目標(biāo)；私人方意在“有利可圖”，看重經(jīng)濟回報，但大家都能夠從合作中各取所需。三是風(fēng)險共擔(dān)。在合作過程中，按照風(fēng)險與收益相匹配和最優(yōu)應(yīng)對分擔(dān)原則，政府部門與私人部門可以各自承擔(dān)最善于應(yīng)對的項目風(fēng)險，實現(xiàn)項目整體風(fēng)險的最小化。
需要強調(diào)的是，在中國，引入PPP這個舶來品，由于國情不同、經(jīng)濟制度相異，“政府（公共部門）——私人”這組相對概念中，“私人”的提法很難將國有企業(yè)這一重要的市場主體涵蓋在內(nèi)，因此將PPP明確稱為“政府與社會資本合作”更適宜中國國情并具實踐意義。
第二節(jié) PPP的由來與演進
追溯PPP的前世今生，作為一種實際應(yīng)用的產(chǎn)物，它的由來時間其實不短。早在幾百年前，歐洲國家就授予公路養(yǎng)護人“收費特許權(quán)”，由政府和社會資本共同提供公共服務(wù)。20世紀(jì)70、80年代，源于社會對公共產(chǎn)品需求的增長和公共財政支出壓力上升之間的矛盾，發(fā)達(dá)國家開始普遍運用“特許經(jīng)營”等方式，引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1984年，土耳其前首相塔格特•奧扎提出了“BOT”概念，隨后發(fā)展出BOO等多種模式。到了20世紀(jì)90年代，針對BOT等傳統(tǒng)模式中社會資本參與項目建設(shè)、運營等后期環(huán)節(jié)的一些問題，英國政府率先提出了PFI模式，在特許期內(nèi)通過“政府付費”的方式，支持社會資本投資公共產(chǎn)品，公私伙伴關(guān)系概念繼而在西方國家得到廣泛響應(yīng)。PPP逐漸推廣應(yīng)用至各種大型的交通項目如鐵路、高速公路、地鐵等，還越來越多地出現(xiàn)在供水及廢水處理、能源、通信乃至醫(yī)療服務(wù)、教育等項目中，在提高公共服務(wù)水平方面顯現(xiàn)了一些效益。但隨著時間的推移，這些公共產(chǎn)品的投融資方式暴露出了諸多弊端，如私人機構(gòu)的逐利性，經(jīng)常導(dǎo)致公共產(chǎn)品價格高企，難以保障公益性；政府的退出并未帶來基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展，反而造成了基礎(chǔ)設(shè)施供給不足等。為了糾正這種過度私有化傾向，彌補BOT、PFI等模式的不足，近年來，英國等發(fā)達(dá)國家又探索實施了一種完整的項目融資新模式，也就是狹義的PPP。
2008年全球金融危機后，各國將目光更多投向PPP模式，在財政狀況持續(xù)惡化，基礎(chǔ)設(shè)施投資資金問題突出的背景下，開始對基礎(chǔ)設(shè)施進行分類，并積極探索加以實際運作。
在我國，對PPP已有過一些零星探索。1984年香港和合實業(yè)公司（Hopewell）聯(lián)合中國投資發(fā)展公司共同發(fā)起的沙角B電廠項目是我國第一個BOT項目。不過，直至2002年，大規(guī)模政策推動和制度初創(chuàng)才開始，期間因經(jīng)濟環(huán)境變化和政策考量也曾有過起伏，時至今日PPP在我國的應(yīng)用仍然有限，其中成功和失敗的案例都有。已有的項目主要出現(xiàn)在一些大型的公共工程上，如北京、上海、深圳等城市的地鐵項目均有對PPP模式的嘗試；眾所矚目的國家體育場（鳥巢），其建設(shè)及運營模式也是PPP。此外，在水務(wù)市場、交通行業(yè)以及其他一些大型項目中PPP也獲得一定的應(yīng)用，但更多適用行業(yè)（如教育、醫(yī)療、住房、國防等）的PPP模式仍未開啟。
第三節(jié) PPP（狹義）是如何對傳統(tǒng)模式進行升級的？
如前所述，“狹義的PPP”脫胎于“廣義的PPP”，前者對后者的升級改造主要體現(xiàn)在更加強調(diào)政府與社會資本合作的全過程合作，由此也帶來一系列革命性的變化（為便于表述，本小節(jié)述及的PPP僅限狹義）。
一是從運作模式看，新的PPP模式是一個完整的項目融資概念。其典型做法是政府和社會資本共同組成SPV，針對特定項目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV負(fù)責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、營運，待特許經(jīng)營期滿后，SPV終結(jié)并將項目移交給政府。這種模式同時具有公共產(chǎn)品、委托代理、信息不對稱等方面的理論基礎(chǔ)。從公共產(chǎn)品理論講，社會資本參與提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，能夠發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量，提升產(chǎn)品供給效率，實現(xiàn)“1+l>2”的效果。同時，風(fēng)險能“跨部門”進行動態(tài)分配，讓雙方承擔(dān)各自擅長控制的風(fēng)險，從而實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。從委托代理理論講，政府通過激勵約束和競爭機制，規(guī)范和引導(dǎo)社會資本行為，使之與公共利益最大化相吻合，確保整個機制的“激勵相容”。從信息不對稱理論講，政府參與組成SPV，能更好地掌握建造經(jīng)營等成本信息，克服信息不對稱問題，避免社會資本“漫天要價”獲取暴利。
二是從運作特點看，新的PPP模式與傳統(tǒng)模式相比在揚長避短上優(yōu)勢明顯。其一是政府“更多地參與”項目中后期工作，掌控社會與經(jīng)濟效益的“盈虧平衡”，確保項目目標(biāo)不偏離。在BOT等傳統(tǒng)模式下，政府往往將項目“全部外包”出去，項目財務(wù)狀況政府難以控制。在新模式下，政府作為SPV參與方，與社會資本全程合作。一旦項目收益超出預(yù)期，政府就要依據(jù)合同約定，下調(diào)公共產(chǎn)品價格，避免其獲得暴利。反之，政府就要通過補貼或漲價等方式，使社會資本獲得合理回報，以保障項目可持續(xù)。其二是社會資本“更早地介入”項目前期論證，專業(yè)作用發(fā)揮更加充分。在BOT等傳統(tǒng)模式下，社會資本只參與中期建設(shè)和后期運營，規(guī)劃、設(shè)計等前期工作都由政府來做，到項目招標(biāo)完成后，社會資本才真正參與到項目中。在新PPP模式下，從最初的可研、立項等前期論證階段，社會資本就深度參與進來，對項目的理解更為全面，對風(fēng)險的識別和評判也更加準(zhǔn)確，從而提高了項目運營的成功率。
三是從運作效果看，新PPP模式是一種能使“政府、企業(yè)、社會多方共贏”的公共產(chǎn)品提供方式。過去是政府和社會資本獨自做事，而PPP模式突破了這種局限，讓政府和社會資本得以“共舞”，實現(xiàn)“多方共贏”。對政府而言，緩解了財政支出壓力。政府通過項目未來運營收入和適當(dāng)補貼，“撬動”社會資本參與項目“全生命周期”，不僅可以減輕當(dāng)期財政支出壓力，而且可以平滑年度間財政支出波動。對社會而言，提高了公共產(chǎn)品供給效率。PPP模式打破了傳統(tǒng)的政府與社會資本的分工邊界，通過構(gòu)建公共產(chǎn)品新產(chǎn)權(quán)關(guān)系，整合了公私各自優(yōu)勢，能讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，把政府的政策意圖、社會目標(biāo)和社會資本的運營效率、競爭壓力結(jié)合起來，充分提高了公共產(chǎn)品供給效率。對企業(yè)而言，拓寬了企業(yè)的發(fā)展空間。PPP模式通過授予特許經(jīng)營權(quán)，使社會資本不再局限于批發(fā)零售、貿(mào)易餐飲、建筑制造等傳統(tǒng)行業(yè)，還可以進入電力電信、供水道路、醫(yī)院學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，企業(yè)可選擇的投資方向大大拓展。
第二章 推廣PPP是適應(yīng)改革的現(xiàn)實需要
第一節(jié) PPP模式的變革背景
英國在90年代開始推廣PPP時，就曾經(jīng)明確提出“推廣PPP是政府改善公共服務(wù)的重大變革”。的確，PPP對傳統(tǒng)“政府包攬式”公共服務(wù)的革新，不僅是簡單的、技術(shù)層面的“方式更新”，更是涉及轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預(yù)算管理、整合社會資源、消除隱性壁壘的“機制變革”。從我國現(xiàn)實情況看，在當(dāng)前貫徹十八屆三中全會“全面深化改革”精神的關(guān)鍵時期，推廣PPP模式正是適應(yīng)“轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化資源配置、深化改革開放”要求的一次體制機制變革。
首先，推廣PPP模式是適應(yīng)“國家治理現(xiàn)代化”要求的一次變革。這次三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“國家治理”與以往采用的“國家管理”相比，一字之差，反映的內(nèi)涵和實質(zhì)卻很深遠(yuǎn)，現(xiàn)代國家治理更加注重契約精神、市場觀念，更加注重公平參與、平等協(xié)商、績效評估和結(jié)果導(dǎo)向。運用PPP模式，其必要條件就是，政府和企業(yè)“按照合同辦事”、平等參與、公開透明，這恰恰是現(xiàn)代國家治理關(guān)注的重點。
其次，推廣PPP模式是適應(yīng)“市場起決定性作用”要求的一次變革。使市場在資源配置中起決定性作用，是這次三中全會的一大理論創(chuàng)新，即使在傳統(tǒng)理論認(rèn)為市場難以發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域，也要盡量依靠市場力量來做。因此，這次三中全會明確提出，推進公共資源配置市場化，鼓勵非公有制企業(yè)進入公共服務(wù)等特許經(jīng)營領(lǐng)域。而運用PPP模式，正是政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)等方式引入社會資本，不但可以發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場競爭作用，激發(fā)非公有制經(jīng)濟的活力，而且有助于破除各種行政壟斷，消除各種隱性壁壘，推進公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置，與“市場起決定性作用”要求相吻合。
第三，推廣PPP模式是適應(yīng)“加快轉(zhuǎn)變政府職能”要求的一次變革。按照進一步簡政放權(quán)的要求，政府職能要更多地轉(zhuǎn)向宏觀戰(zhàn)略、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理，切實減少對微觀事務(wù)的管理和干預(yù)。通過PPP模式，政府將真正實現(xiàn)“職能轉(zhuǎn)變”，由“管理者”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者、合作者”，能夠把更多的精力放到制定發(fā)展戰(zhàn)略上，把更多的注意力放到加強監(jiān)管上，既可以降低行政管理成本，又可以減少權(quán)力尋租空間。同時，PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與市場投資人的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。
第四，推廣PPP模式是適應(yīng)“建立現(xiàn)代財政制度”要求的一次變革。這次三中全會要求，要建立跨年度預(yù)算平衡機制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。PPP模式強調(diào)將一部分政府性債務(wù)剝離出去，并提高效率，有助于減輕政府債務(wù)壓力，又有助于我們創(chuàng)新財政管理理念，從以往單一年度的“預(yù)算收支管理”，逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”。通過中長期規(guī)劃，公開收費或補貼的調(diào)整機制，并同年度預(yù)算安排相結(jié)合，切實做好PPP項目“全生命周期”的“預(yù)算管理”。這本來就是建立現(xiàn)代財政制度科學(xué)化、透明化的應(yīng)有之義。PPP模式強調(diào)市場機制的作用，強調(diào)政府與社會資本各盡所能，強調(diào)社會資本的深度參與，能夠有效減輕政府債務(wù)壓力，平滑年度間財政支出，符合現(xiàn)代財政制度優(yōu)化資源配置、促進社會公平的要求，“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理方式，也與現(xiàn)代財政制度的建設(shè)具有高度的一致性。
第五，推廣PPP模式是適應(yīng)“推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”要求的一次變革。以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模的擴張，也是城鎮(zhèn)設(shè)施和服務(wù)的升級，需要數(shù)十萬億的巨額資金投入。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財政、土地的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟需建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機制。為此，這次三中全會提出，要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市建設(shè)項目投資和運營。PPP模式正是這樣一種“基于特許經(jīng)營權(quán)”的投融資機制，其運作機理就是盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資潛力，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。
第二節(jié) 國內(nèi)推廣PPP的思路
十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”和2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議“鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營”的要求，為大力推進政府和社會資本合作開啟了政策綠燈，全面推進勢所必然。啟動之初，有幾個關(guān)鍵問題需要加以把握。
關(guān)鍵一：處理好三個關(guān)系
一是處理好“政府與市場”的關(guān)系。PPP合作是政府和社會資本建立“伙伴關(guān)系”，因此，處理好政府與市場的關(guān)系，嚴(yán)格界定“市場的廣度和政府的寬度”，是運用PPP需要解決的首要問題?！霸撚善髽I(yè)做的，要放手交給企業(yè)”。社會資本主體負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等具體環(huán)節(jié)，也要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，權(quán)責(zé)對等，政府要樹立符合市場經(jīng)濟要求的“契約精神”，不干預(yù)項目的建設(shè)經(jīng)營?！霸撚烧艿?，要切實管住管好”。如，政府為保證項目的財務(wù)可持續(xù)，對項目運營提供的政策支持，包括供貨或購買保證等，政府要切實擔(dān)起責(zé)任，履行好職責(zé)。同時，對于供水、供電等公共產(chǎn)品，由于使用具有“剛性”，消費者很難在產(chǎn)品質(zhì)量下降時“用腳投票”，這就需要政府加強監(jiān)督，對項目服務(wù)效率進行監(jiān)控，確保社會總體福利的最大化。同時，政府還要建立“政策調(diào)整機制”，在特許經(jīng)營期內(nèi)，根據(jù)項目運營情況、公眾滿意度等，定期對價格、補貼等進行調(diào)整，雙方互相監(jiān)督，強化合作，使社會資本“盈利但不暴利”，這也是提高項目運作透明度的要求。
二是處理好“當(dāng)前與長遠(yuǎn)”的關(guān)系。在PPP模式下，特許經(jīng)營期限很長，少則10年、多則30年甚至更長。這就要求政府和社會資本，都要從長遠(yuǎn)視角看待項目投入和產(chǎn)出，既要算好“眼前賬”，也要算好“長遠(yuǎn)賬”。對社會資本來說，如果過度壓低建造成本，那么后續(xù)的運營維護成本就會“拉高”，項目總成本反而上升。政府部門也是如此，雖然可以緩解當(dāng)期財政壓力，但如果提供了過高的補貼承諾，就會增加未來支出壓力，加大債務(wù)風(fēng)險。例如，20世紀(jì)后期，印尼、馬來西亞、泰國等國家開展了一些公私合作項目，產(chǎn)生了大規(guī)?；蛴胸?fù)債，正是這些或有負(fù)債，加劇了亞洲金融危機。
三是處理好“傳統(tǒng)與創(chuàng)新”的關(guān)系。在公共領(lǐng)域引入PPP模式，是政府投融資模式的創(chuàng)新，但這并不意味著對傳統(tǒng)的政府投資模式的全盤摒棄。尤其在我國現(xiàn)階段，這種合作模式的法律法規(guī)還不健全，相關(guān)運作機制和管理經(jīng)驗的積累還需要一段時間，推廣PPP將是一個循序漸進的過程，不能“一哄而上”。參考國外做法，在推廣起步階段，對于一些經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地區(qū)，可積極運用PPP，對于一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還要小步試點、穩(wěn)步推進。
關(guān)鍵二：堅持好四個原則
一是堅持理論與實踐相結(jié)合原則，大力推動制度創(chuàng)新。從長遠(yuǎn)看，推廣運用PPP不僅僅是創(chuàng)新投融資模式，更重要的是通過體制機制創(chuàng)新，不斷提高社會公共服務(wù)質(zhì)量和水平，更好地促進經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和民生改善。實踐中要高度重視制度設(shè)計和制度創(chuàng)新，遵循“頂層設(shè)計和摸石頭過河相結(jié)合”的原則，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步形成有利于PPP模式發(fā)展的長期制度性安排，建設(shè)有利于PPP市場規(guī)范、透明、健康發(fā)展的制度環(huán)境。目前，國際國內(nèi)關(guān)于PPP的理論很多，要結(jié)合實際、廣泛借鑒、比較研判、指導(dǎo)實踐，做到設(shè)計先行、論證嚴(yán)密、扎實推進、確保實效。
二是堅持科學(xué)決策原則，確保項目“物有所值”。在PPP項目的選擇上，要進行充分的項目評估，比較PPP模式與傳統(tǒng)的政府直接建設(shè)運營方式的優(yōu)劣，提高項目規(guī)劃和決策的科學(xué)性。從國際經(jīng)驗看，公私合作大多采用“物有所值”（Value for Money，VFM）評價方法。PPP實施可積極借鑒“物有所值”評價方法，在項目選擇時進行全面評估，對不同采購方式所對應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析，重點關(guān)注定價機制、風(fēng)險分擔(dān)、產(chǎn)出質(zhì)量、運營成本、財政承諾等要素。
三是堅持激勵相容原則，激發(fā)社會資本活力和效率。PPP模式對社會資本的管理、執(zhí)行和融資能力有較高要求，需要以激勵約束機制為核心，以收益分配制度和績效考核制度為手段，充分調(diào)動社會資本參與PPP項目的積極性。一方面，要通過建立動態(tài)調(diào)整的收費定價或政府補貼機制，對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力，形成長期穩(wěn)定的投資回報預(yù)期;另一方面，要建立嚴(yán)格的績效評價機制，對項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行綜合考核評價，確保項目建設(shè)運營達(dá)到預(yù)期效果。
四是堅持公共利益最大化原則，有效平衡經(jīng)濟與社會效益。PPP是全新的公共服務(wù)提供方式，既涉及政府和社會資本的經(jīng)濟效益，又涉及政府和公眾的社會效益，既要避免社會資本利潤超出合理區(qū)間，公共服務(wù)價格高企引發(fā)公眾不滿情緒，又要保障社會資本長期合理回報，確保項目運營可持續(xù)，“度”的把握非常重要。因此，在進行項目設(shè)計時，要確保通過PPP模式使項目的經(jīng)濟效益和社會效益均有所提高。對社會效益較好、經(jīng)濟效益差的項目，可以考慮適度給予財政補貼。同時，要有效行使監(jiān)督管理權(quán)，對社會資本的行為進行有效制約，切實維護好公眾利益。
關(guān)鍵三：明確三個操作問題
第一，研究明確“建設(shè)什么”的問題，盡快梳理建立PPP項目庫。一般而言，PPP模式通常適用于價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高、投資規(guī)模較大、有長期穩(wěn)定需求的項目，如污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)等。從國際上看，澳大利亞等國政府會定期發(fā)布PPP項目清單，供社會資本選擇。借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，明確轄區(qū)內(nèi)適宜采用PPP模式建設(shè)的行業(yè)及項目類型，對當(dāng)?shù)財M建項目進行一下梳理，篩選建立項目儲備庫，并通過政府采購信息平臺定期公布項目規(guī)劃、準(zhǔn)備進度、采購需求等信息。此外，對于已有的基礎(chǔ)設(shè)施項目，也可以研究轉(zhuǎn)換成PPP的運作模式，這樣既減少了社會資本的“綠地”開發(fā)風(fēng)險，政府也可以提前回籠資金，有能力開發(fā)更多的“綠地”項目?？蓪φ脚_融資建設(shè)的存量項目進行全面梳理，對其中具備條件的項目研究轉(zhuǎn)換成PPP模式，探索通過發(fā)揮PPP模式的比較優(yōu)勢吸引社會資本參與運營，解決一些地方政府性債務(wù)“高企”的問題。
第二，研究明確“如何管理”的問題，建立健全PPP法律體系。PPP項目的運作周期長，往往一個項目做下來，政府“班子”已經(jīng)換了好幾屆，單靠政府承諾難以解除社會資本的“后顧之憂”，需要相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障。同時，PPP項目法律關(guān)系復(fù)雜，各環(huán)節(jié)都會涉及不同領(lǐng)域的法律問題。因此，推廣PPP模式必須法規(guī)先行，中央層面要研究制訂公私合作的總則性法律法規(guī)，地方層面也應(yīng)研究建立區(qū)域性的公私合作法規(guī)體系。PPP模式要求政府要具有契約意識，合作雙方應(yīng)按照“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則訂立“經(jīng)濟性”合同，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，通過合同條款而不是“行政權(quán)力”來約束政企雙方的行為。因此，要積極探索形成標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項目合同，制定包括項目協(xié)議、股東協(xié)議、融資協(xié)議、施工協(xié)議、服務(wù)協(xié)議等在內(nèi)的一系列標(biāo)準(zhǔn)化文本，明確項目的性能和績效要求、付款機制、調(diào)整機制、爭議解決程序、中止條款等合同關(guān)鍵條款，并根據(jù)具體合同因地制宜地細(xì)化完善。
第三，研究明確“怎樣支持”的問題，營造良好的PPP運作環(huán)境。PPP在我國還處于起步階段，如何把各方的積極性都調(diào)動起來，還需要政府營造一個良好的環(huán)境。例如，要考慮制定利用PPP的長期規(guī)劃，保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，力爭“一張藍(lán)圖畫到底”，增強和穩(wěn)定社會資本的投資預(yù)期。再如，PPP涉及面廣、關(guān)系復(fù)雜、專業(yè)性強，多數(shù)發(fā)達(dá)國家政府均設(shè)立了負(fù)責(zé)推進PPP項目的專門機構(gòu)。借鑒國際經(jīng)驗，為避免多頭管理帶來的職能交叉和相互推諉等問題，可研究建立PPP管理機構(gòu)，履行宣傳、培訓(xùn)、政策制訂、信息管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、財政風(fēng)險防范、監(jiān)督考核、爭議化解等職責(zé)，以有效的組織機構(gòu)推進PPP模式規(guī)范有序發(fā)展。
總之，PPP模式成敗的關(guān)鍵在于“制度設(shè)計、論證科學(xué)、重諾履約”。因此，政府首先要樹立符合市場經(jīng)濟要求的“契約精神”，還要致力于創(chuàng)造法律體系健全、管理體系有效、項目評估體系完善、風(fēng)險分擔(dān)機制合理、利益分配機制動態(tài)等優(yōu)良的環(huán)境要素；同時還需要提升自身管理能力，培養(yǎng)項目執(zhí)行人在準(zhǔn)備、開發(fā)和管理PPP項目方面較強的實際操作能力。
第三章 PPP項目的實施
PPP項目的實施，覆蓋了從最初識別候選項目到合同管理的“全生命周期”，不同階段的工作目標(biāo)和實施要點差異巨大，系統(tǒng)性、專業(yè)性和技術(shù)性很強，參照世界銀行和亞洲開發(fā)銀行關(guān)于PPP項目的操作指南，本章概要介紹PPP項目的實施流程和各個階段操作要領(lǐng)。
通常來說，開發(fā)PPP項目的全過程分為以下階段：
第一階段：項目的發(fā)起和篩選。這是項目的初級階段，在這個階段的篩選結(jié)果通常是一個大的方向，因為預(yù)算有限，得到的信息并不全面。
第二階段：候選項目的發(fā)展和評估。項目通常會先進行部分的評估和構(gòu)建，然后再進行全面結(jié)構(gòu)化地評估，以此作為是否進行PPP項目的評判依據(jù)。
第三階段：準(zhǔn)備PPP合同草稿。即用適當(dāng)?shù)姆捎谜Z，進一步精煉合作架構(gòu)并描述細(xì)節(jié)。
第四階段：PPP交易管理。通過精準(zhǔn)的項目設(shè)計和規(guī)范執(zhí)行的采購，實現(xiàn)PPP物有所值目標(biāo)。其中包括市場營銷、投標(biāo)人資格審查、邀請和評估建議書、投標(biāo)過程中與投標(biāo)人的互動、識別和最終確定與中標(biāo)人的合同等。
第五階段：執(zhí)行合同。這是PPP最終和最長的“階段”——整個項目的生命周期內(nèi)的合同管理。
以上各階段實施內(nèi)容將在下面分小結(jié)闡述。
第一節(jié) PPP的項目識別
項目識別階段的目的是在項目篩選的早期過程中，在有限信息的條件下，選擇最有可能實施成功的PPP項目。此階段的成果通常是PPP項目計劃的初步評估。
一、項目起源
PPP項目的發(fā)起，首先有賴于政府將PPP合作的理念融合到公共部門的規(guī)劃和項目選擇過程中，并使相關(guān)責(zé)任人意識到公私合作對各自部門的意義。之后，其可能的來源將包括：公共部門規(guī)劃過程；基礎(chǔ)設(shè)施缺口分析；政策驅(qū)動型項目選擇等。此外，考慮哪些領(lǐng)域可能帶來最大價值，如，改善績效不佳的行業(yè)等，也可以作為項目來源?！ ?br />
二、候選項目的篩選
不是所有侯選項目都適宜PPP方式，因此，需要對PPP項目定義評判標(biāo)準(zhǔn)，以此篩選，確保項目滿足進入下一個發(fā)展階段的要求。其標(biāo)準(zhǔn)通常包括保證項目技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性，包括判斷它是否具有商業(yè)可行性，PPP模式是否會帶來更大的經(jīng)濟效益，以及資金是否有保障。
第二節(jié) 評估PPP項目
項目被評估之前首先應(yīng)該被定義，即必須明確項目設(shè)計草案、技術(shù)、產(chǎn)出、服務(wù)對象、預(yù)計資金、運營維護成本以及其他任何預(yù)期收益等。在此基礎(chǔ)上，需判斷該項目是否具有開發(fā)意義以及是否可以作為PPP項目來實施，對以下4個關(guān)鍵問題的回答，通常就是“評估標(biāo)準(zhǔn)”，以此決定項目是否具有開發(fā)價值。
一、項目的可行性和經(jīng)濟可行性
項目是否有可行的意義，不論作為PPP項目實施或通過傳統(tǒng)的公共部門采購模式，首先需要確認(rèn)項目是政策重點，符合產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施計劃；然后進行可行性研究，包括技術(shù)、法律、環(huán)境和社會可持續(xù)；再進行經(jīng)濟評估，檢查項目成本效益是否合理，是否能以最低成本的方式來為客戶提供預(yù)期收益。
一般來說，項目的經(jīng)濟成本是與財務(wù)成本一致的，可是某些情況下其他的非市場成本，如環(huán)境損害，也需要被考慮到成本中。經(jīng)濟利益在此作為衡量項目提供給公眾價值的尺子。項目收入一般會達(dá)到經(jīng)濟效益的下界估值，但是某些項目外溢的經(jīng)濟效益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項目收入。例如，從交通改善帶來的好處可能超過高速公路通行費；即使學(xué)校沒有收費，對一所學(xué)校的教育投入所產(chǎn)生的價值也將在改善上學(xué)兒童的生活和前途方面得以充分體現(xiàn)。經(jīng)濟可行性分析也包括“經(jīng)濟效益”的分析，確定項目是否是通過成本最低的方式實現(xiàn)預(yù)期收益。
二、商業(yè)可行性
在確定項目可行性后，下一步需要考慮的是如果將項目構(gòu)造成公私合作模式，項目是否仍能對市場保持吸引力。一般來說，如果項目具有良好的財務(wù)回報并且只需要私營方承擔(dān)合理范圍內(nèi)的風(fēng)險，私營方就會認(rèn)為項目具有商業(yè)吸引力，這將在招標(biāo)過程得到反映。
評估回報通常涉及財務(wù)分析，即建立—個項目的財務(wù)模型，檢驗項目現(xiàn)金流、回報和財務(wù)穩(wěn)健性。
三、項目的性價比
即PPP模式相比其它選擇是否能為某個項目帶來更大的價值。包括與公共采購或其他公私合作結(jié)構(gòu)相比較，以檢查PPP是否提供了最好的價值。
通常，對于政府付費PPP項目，費用由政府支付，具有足夠的確定性，由公共部門實施也是一個務(wù)實選擇。而對于使用者付費PPP項目，如果只有在競爭者提交了標(biāo)書后才能通過相互比較看出PPP方案的價值，此時采用PPP模式已是“開弓沒有回頭箭”，比較由市場投資人還是由公共部門實施項目已沒有意義。但是，即使是使用者付費PPP項目，政府仍需對資源如何配置或放棄一些權(quán)利的機會成本等作出重要決定。例如，收費道路特許經(jīng)營的轉(zhuǎn)讓將增加政府機會成本：收費收入作為一種稅費，本應(yīng)歸政府而不是市場特許權(quán)經(jīng)營者，或高速公路的土地權(quán)也應(yīng)歸相關(guān)政府部門開發(fā)。此外，政府部門對最低使用量的擔(dān)保所形成的“或有債務(wù)”也是潛在的成本。這些都是重要的影響因素。
四、財政責(zé)任
一個擬議項目盡管經(jīng)濟可行、性價比合意且可實現(xiàn)，對政府來說仍需要考慮財政負(fù)擔(dān)能力問題，包括“直接的”和“有條件的”兩項內(nèi)容：
?。ㄒ唬┲苯映兄Z財政成本。包括前期注資或定期的政府付款。主要類型有：1.前期“可行性缺口”款項，如可依據(jù)建設(shè)進度分期付款，或在股權(quán)投資活動中采用的預(yù)付資金補貼。2.可用性付款，即在項目的生命周期中對符合合同規(guī)定質(zhì)量條件的可用服務(wù)或資產(chǎn)所發(fā)生的定期付款或補貼。這種付款方式可根據(jù)其與績效掛鉤的獎金或罰款進行調(diào)整。3.影子收費或基于結(jié)果的付款，即按照接收的服務(wù)或用戶的數(shù)量而支付的款項或補貼。例如，按照在收費公路上行駛的公里數(shù)付款。
?。ǘ┗蛴胸?fù)債成本。對于精心設(shè)計的PPP來說，這項成本的出現(xiàn)，是因為在項目中，有些風(fēng)險更適宜由政府承擔(dān)。主要類型有：1.特定的風(fēng)險變量擔(dān)保，即當(dāng)特定的風(fēng)險變量偏離合同規(guī)定的水平時，政府需向私人部門補償收入損失的協(xié)議。相關(guān)的風(fēng)險應(yīng)由政府和私營企業(yè)共同承擔(dān)。例如，可能政府向私營企業(yè)保證需求能夠維持在一個特定的水平上，或匯率會保持在一定的范圍內(nèi)波動。2.賠償條款，如政府就確定的、特定的、不可保險的不可抗力事件對私營部門造成的損壞或損失作出的賠償承諾。3.終止付款承諾，當(dāng)因公共部門或私營部門違約，合同被終止時賠付金額的承諾，付款金額取決于具體違約的情況。4.債務(wù)擔(dān)保或其他增信措施——償還部分或全部用于項目融資債務(wù)的承諾。
第三節(jié) 構(gòu)建PPP合作項目
“構(gòu)建PPP合作項目”是指在一個具體的PPP合同下給各利益方分配和定義各自的職責(zé)、權(quán)利和風(fēng)險，目的是使之滿足項目評估標(biāo)準(zhǔn)，即技術(shù)可行、經(jīng)濟可行、商業(yè)可行、財政負(fù)責(zé)，并且物有所值。但是該合同通常以迭代反復(fù)的方式形成，而不是直接起草一份詳細(xì)的最終合同。
一、構(gòu)建流程
流程起點是制定初步項目概念和主要商業(yè)條款，勾勒項目產(chǎn)出的大概輪廓，明確各方承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險，以及向私營方的付款方式。其中，項目概念是出發(fā)點，即該項目的物理輪廓、技術(shù)運用、產(chǎn)出服務(wù)以及服務(wù)對象，這些內(nèi)容往往是在決定是否實施該項目前就已經(jīng)制定好的。關(guān)鍵的商業(yè)條款必須足夠詳盡，從而使私營企業(yè)能夠在投入資源前進行充分評估。
在操作實踐中，PPP項目構(gòu)建與PPP評估是以并行和迭代方式推進的?？尚行匝芯康男畔⒑徒?jīng)濟可行性分析是形成PPP結(jié)構(gòu)的決策依據(jù)，如，識別關(guān)鍵的技術(shù)風(fēng)險，并提供需求預(yù)測和用戶的付款意愿。同時，PPP項目的構(gòu)建可以與商業(yè)可行性、承擔(dān)能力和性價比分析的結(jié)果結(jié)合，在必要時調(diào)整風(fēng)險分配。
二、構(gòu)建要點
?。ㄒ唬╋L(fēng)險識別
構(gòu)建PPP合作的第一步常常是把所有與項目相關(guān)的風(fēng)險放入一個被稱為“風(fēng)險登記冊”的列表中。執(zhí)行人需要就此評估和排序。從所有的利益相關(guān)者的角度來看，一項“風(fēng)險”是項目價值中一個不可預(yù)測的變量，它產(chǎn)生于一個給定的潛在“風(fēng)險因素”。例如，“需求風(fēng)險”是指由于項目實際需求低于(或高于)預(yù)期值，造成實際項目價值以及實際項目收入低于(或高于)預(yù)期值。
PPP風(fēng)險的不同取決于項目性質(zhì)和所涉及的資產(chǎn)和服務(wù)。常見類型有：場地、設(shè)計施工調(diào)試、經(jīng)營、需求和其他商業(yè)風(fēng)險、監(jiān)管、法律框架變化、發(fā)起人（或違約）風(fēng)險、經(jīng)濟或資金、不可抗力、資產(chǎn)所有權(quán)等。
?。ǘ╋L(fēng)險分?jǐn)?br />
在PPP模式背景下，風(fēng)險分?jǐn)偸侵概袛嗝恳粋€風(fēng)險因素導(dǎo)致的項目結(jié)果的變化，最后應(yīng)由合作合同中的哪一方承擔(dān)費用(或獲得收益)。風(fēng)險分?jǐn)偟暮锰?，一是鼓勵各方做好風(fēng)險管理，從而提高項目效益或降低成本；二是降低項目整體風(fēng)險成本，通過“保險方”規(guī)避他們并不愿意承擔(dān)的風(fēng)險。有效分?jǐn)傢椖匡L(fēng)險是PPP項目取得較好經(jīng)濟效益的一個主要途徑。
風(fēng)險分?jǐn)偟闹行脑瓌t是風(fēng)險應(yīng)分?jǐn)偨o最能處理風(fēng)險的一方。通常考慮的因素：一是能夠最好地控制風(fēng)險發(fā)生的可能性。如，私營方通常負(fù)責(zé)項目建設(shè)，因為它們在這個領(lǐng)域最專業(yè)，這也意味著要承擔(dān)成本超預(yù)算和工期延誤的風(fēng)險。二是能夠最好地控制風(fēng)險對項目結(jié)果的影響。如，雖然地震不可控，但如果私營方負(fù)責(zé)設(shè)計，可以利用技術(shù)來減少可能的損失。三是能夠以最低的成本承擔(dān)風(fēng)險。
?。ㄈ╋L(fēng)險分?jǐn)傓D(zhuǎn)化為合同結(jié)構(gòu)
一旦風(fēng)險分?jǐn)偞_定，就可以轉(zhuǎn)化為詳細(xì)合同固定下來，但應(yīng)注意責(zé)任、權(quán)利和風(fēng)險的捆綁分配，即分配到風(fēng)險的一方也應(yīng)被賦予對風(fēng)險進行決策的權(quán)利和義務(wù)。同時，另一些關(guān)鍵因素，如付款機制也應(yīng)考慮在內(nèi)。
第四節(jié) 設(shè)計PPP合同
PPP合作合同是建立伙伴關(guān)系的核心，它定義雙方關(guān)系、各自的權(quán)利和義務(wù)、分?jǐn)傦L(fēng)險、提供應(yīng)變機制。
一、合同框架
在實踐中，合同可以包含一個以上的文件，內(nèi)容主要由三個方面組成，一是基礎(chǔ)交易合同體系，側(cè)重于解決商務(wù)層面事宜；二是融資合同體系，側(cè)重于安排資金、資本層面事宜；三是協(xié)調(diào)機制，側(cè)重于相關(guān)重要事項中的權(quán)益配置及程序性事宜。具體包括：
（一）基礎(chǔ)交易合同體系。按照項目商務(wù)架構(gòu)，可以劃分為如下幾個子體系。其一，項目建設(shè)相關(guān)合同。PPP項目前期，通常由公共部門充任的項目發(fā)起人，聯(lián)合私人部門合作方，對項目發(fā)起和組織事宜進行談判磋商，明確各方行動指南和職責(zé)分工，其合同文本成果通常為MOU（合作備忘錄）和Route Map(路線圖)。由于項目EPC（設(shè)計、采購和建設(shè)）事項不一定由PPP框架下的項目實質(zhì)合作方進行，通常外包處理，加之與項目建設(shè)施工相關(guān)的經(jīng)濟、技術(shù)可行性論證以及環(huán)境社會影響評估事項絕大多數(shù)對外委托給獨立第三方，這樣就形成了工程合同、委托協(xié)議等法律文本。其二，項目運營管理相關(guān)合同。如果項目公司僅是一個資本平臺，運營管理由專門的項目管理公司來承擔(dān)，這類合同會由項目公司和項目管理主體簽訂。否則，相關(guān)契約通常會以項目公司章程形式體現(xiàn)。在內(nèi)容上，通常涉及項目運行和經(jīng)營管理，以及資產(chǎn)的管理和使用事項，對項目資產(chǎn)使用范圍和期限、運營管理和后期投入等進行規(guī)范約束。其三，供應(yīng)合同及產(chǎn)品銷售合同。PPP項目不但要通過產(chǎn)品銷售實現(xiàn)預(yù)期利潤，從而有效吸引社會資本參與，同時必須保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)有效提供。供應(yīng)合同主要保障的是能源或原材料等基礎(chǔ)投入品供應(yīng)的穩(wěn)定性。項目產(chǎn)品銷售合同的核心，一是交易價格，重點關(guān)注價格鎖定程度，主要體現(xiàn)為階梯價格或價格調(diào)整機制的確定；二是交易數(shù)量，重點關(guān)注產(chǎn)品的買方接收數(shù)量和結(jié)算數(shù)量的確定，一般有按照實際提供量、實際消費量或固定上限結(jié)算，以及Take or Pay（照付不議）等結(jié)算方式。
?。ǘ┤谫Y合同體系。這是PPP模式中政府和社會資本合作關(guān)系的本質(zhì)體現(xiàn)。通常，PPP項目通過設(shè)立SPV（特殊目的實體）作為資金和資本整合的平臺，因此SPV設(shè)立文件是融資合同體系的骨架。尤其是SPV章程和股東間協(xié)議，會在明確項目資產(chǎn)邊界、協(xié)調(diào)股東權(quán)益和構(gòu)建項目公司決策機制等方面起到核心作用。此外，項目融資往往會涉及貸款、債券發(fā)行和融資租賃等債權(quán)性質(zhì)協(xié)議，根據(jù)不同的債務(wù)融資方式，會包含諸多一般性融資條款，其核心內(nèi)容是資金價格、融資前提條件和放、還款安排。為保障資金安全，項目融資中通常會基于債權(quán)人或股權(quán)人利益，以及合理規(guī)避風(fēng)險的需求，設(shè)置從屬于股權(quán)和債務(wù)融資協(xié)議的抵、質(zhì)押或擔(dān)保措施，購買財產(chǎn)保險和信用保險，擔(dān)保協(xié)議和保單條款的主干則是風(fēng)險覆蓋范圍、受益人及賠付條件。為了有效配置追索、保全乃至債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等事項中的債權(quán)人表決權(quán)，并在債權(quán)人間平衡保險和擔(dān)保權(quán)益，對包括PPP在內(nèi)的多數(shù)項目融資而言，債權(quán)人間協(xié)議是必不可少的。
?。ㄈ┨卦S權(quán)協(xié)議。這是PPP合作模式中協(xié)調(diào)機制的核心。賦予特許權(quán)是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運行的關(guān)鍵。一般情況下，特許權(quán)取得形式可被劃分為協(xié)議授予和立法授予兩種。特許權(quán)協(xié)議在法律性質(zhì)上包括幾個大類：一是特許經(jīng)營權(quán)。此種情況下，經(jīng)營權(quán)管理部門賦予項目公司使用特定公共資源，或在某一領(lǐng)域或地區(qū)經(jīng)營特許業(yè)務(wù)的權(quán)利。特權(quán)經(jīng)營權(quán)配置可以是排他型的，也可以是準(zhǔn)入型的，但事實上均是對項目收益的保障。二是渠道許可。包括對特定原料或技術(shù)的使用許可，以及對產(chǎn)品銷售特定渠道的許可。如果項目公司獲得必備原材料或技術(shù)，以及銷售產(chǎn)品均完全通過市場競爭實現(xiàn)，不但會遇到稀缺性的限制，往往也會面臨法律限制。尤其是當(dāng)PPP項目的原材料及技術(shù)、產(chǎn)品銷售渠道由公共部門壟斷管理的情況下，渠道許可成為對特許經(jīng)營權(quán)必不可少的補充，甚至成為特許經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)價值的前提。三是經(jīng)濟性優(yōu)惠政策。通常采取稅收優(yōu)惠、公共事業(yè)收費豁免、利息保費補貼及其他財政補貼的形式，也可以附加加速折舊、資本溢價、轉(zhuǎn)增資本等財務(wù)支持政策。
此外，PPP協(xié)調(diào)機制還有一個重要組成部分就是程序性文本，用來解決程序性事項，一般不涉及實體權(quán)益的分配。這些文本主要包括法律適用相關(guān)規(guī)定、仲裁條款、解續(xù)約程序條款、爭端解決機制和再談判條款等內(nèi)容。
二、合同設(shè)計
就一個具體的PPP合同而言，其設(shè)計應(yīng)包含以下內(nèi)容：
?。ㄒ唬┛冃б?br />
針對提供的資產(chǎn)和服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，合同中應(yīng)明確指出對私營方的要求。例如，規(guī)定道路的維修標(biāo)準(zhǔn)，或規(guī)定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及直接面向用戶的公共事業(yè)服務(wù)的關(guān)聯(lián)擴展目標(biāo)，對資產(chǎn)或服務(wù)的績效指標(biāo)和目標(biāo)通常在合作協(xié)議的附件中規(guī)定。此外，PPP模式的—個重要特點是績效，是通過規(guī)定產(chǎn)出規(guī)范(如路面質(zhì)量)而不是投入規(guī)范(如鋪路物料和設(shè)計)來制定的。這使得私營公司在應(yīng)對要求時需要具有較強的創(chuàng)新能力。
PPP合同應(yīng)注明下列內(nèi)容：1.明確績效目標(biāo)或產(chǎn)出要求?？冃繕?biāo)應(yīng)該是明確、可衡量、可實現(xiàn)、現(xiàn)實和及時的。2.績效如何監(jiān)控——即哪些是必須收集的信息、由誰(收集)、報告給誰。3.公共方接管權(quán)，在某些明確界定的情形下公共方可取得對特許經(jīng)營權(quán)的控制。在PPP項目提供服務(wù)的能力受到威脅或損害的時候，如果公共方接管后可更好處理，則可以啟用接管機制來處理該問題，如緊急環(huán)境、健康和安全問題等。
?。ǘ└犊顧C制
付款機制定義了私營方如何在PPP模式中獲得報酬，而通過調(diào)整支出來反映績效或風(fēng)險因素也是在PPP合同中建立激勵和風(fēng)險分?jǐn)偟闹匾侄巍?br />
PPP付款機制的基本要素包括：1.使用者付費，即由私營方直接向服務(wù)使用者收取。2.政府付款，即由政府向提供服務(wù)或資產(chǎn)的私營方付費。3.獎金或罰金。如果未達(dá)成某些特定的產(chǎn)出或標(biāo)準(zhǔn)，政府要對私營方扣減付款或在私營方可付款的范圍內(nèi)處以罰金；相反，如果達(dá)到了指定的產(chǎn)出，政府則予以私營方相應(yīng)的獎金。
?。ㄈ┱{(diào)整機制
PPP項目是長期的，而且往往是有風(fēng)險的、復(fù)雜的。這意味著PPP合同是不完備的，并不能完全明確所有未來的可能性。因此，合同需要具有充分的靈活性，盡量在合同范圍之內(nèi)，能對變化的情況加以處理，而不是重新進行合同談判或終止合同。
調(diào)整機制的目標(biāo)是制定一個明確的流程和變化的界限以處理如下問題：1.費率、付款規(guī)則或公式的變更。費率或付款往往是由公式來規(guī)定的，允許根據(jù)通脹等因素來進行常規(guī)的調(diào)整。在PPP合同中也可以建立審查這些公式的機制——是否在特殊情況下(如特定的誘因)做出周期性或一次性的改變。2.再融資。在實施PPP過程中，項目風(fēng)險狀況或資本市場的變更可能意味著企業(yè)可以以更有利的條款來替換或重新磋商其原有債務(wù)。許多PPP合同都列出了關(guān)于決定和分享再融資所得收益的條款。3.服務(wù)要求的變更。締約各方很難準(zhǔn)確預(yù)測在合同期間的服務(wù)需求。合同通常規(guī)定了一些方法來應(yīng)對服務(wù)要求的變化，以應(yīng)對不斷變化的情況以及不斷變化的技術(shù)。
?。ㄋ模幾h解決機制
因為籌備PPP項目具有長期性和復(fù)雜性，合同往往也是不完備的，這就會出現(xiàn)解釋上的分歧，從而引起爭議。明確的爭議解決程序?qū)⒂兄诳焖儆行У亟鉀Q糾紛，同時也不會中斷服務(wù)，從而減少因公私雙方糾紛而導(dǎo)致的合同破裂的風(fēng)險。
?。ㄎ澹┙K止條款
多數(shù)PPP合作合同有既定的期限。合同通常應(yīng)規(guī)定終止日期及合同關(guān)閉和資產(chǎn)交接安排。同時還應(yīng)規(guī)定合同提早終止的情況以及每種情況下合同終止的后果。
第五節(jié) 管理PPP項目交易
政府在建構(gòu)、評估和詳細(xì)編制PPP合同之后，選定執(zhí)行PPP的私方，為擬議項目提供健全的技術(shù)解決方案并為政府和用戶提供物有所值的服務(wù)。選擇私方時，應(yīng)采用具有競爭性的、高效并透明的選撥程序。通常分為5個步驟：
1.確定采購策略，包括確定PPP承包商的選拔程序和標(biāo)準(zhǔn)?？蛇x用采購法或公私合作法（如有的話）中采購策略的某些要素，也可根據(jù)每個具體項目進行個別確定。
2.在市場上宣傳擬議的PPP項目，激發(fā)潛在投標(biāo)人(以及潛在貸款人和分包商)的興趣。
3.審查投標(biāo)人的資質(zhì)，選擇合格的投標(biāo)人。在要求提交建議書之前，可單獨將審查投標(biāo)人資質(zhì)、選擇合格的投標(biāo)人作為一個獨立的步驟執(zhí)行；也可以將其納入投標(biāo)過程，作為其中的一部分進行。
4.管理投標(biāo)過程，包括編制和發(fā)布征求建議書、在投標(biāo)人編制建議書時與投標(biāo)人接洽、評估收到的投標(biāo)書并選出最理想的投標(biāo)人等。
5.落實PPP合同，確保滿足所有條件以保證合同的有效性并完成融資，進而獲得政府監(jiān)督機構(gòu)對合同的最終批準(zhǔn)。
第六節(jié) 管理PPP合同
PPP合同的管理涉及PPP合同的監(jiān)督與執(zhí)行以及公私雙方的關(guān)系管理。合同管理跨越PPP協(xié)議的整個有效期，從合同生效之日開始到合同結(jié)束之日終結(jié)。因此，合同期限長、復(fù)雜度高，且不盡完善，不可能規(guī)定所有情景下的要求和規(guī)章。所以，合同管理目的應(yīng)旨在確保：1.能夠按照合同的規(guī)定，持續(xù)提供高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，同時進行相應(yīng)的獎懲；2.在實踐中維持合同職責(zé)和風(fēng)險分配，并對政府職責(zé)和風(fēng)險進行有效管理；3.及時發(fā)現(xiàn)外部環(huán)境的變化(風(fēng)險和機會)并采取有效行動。具體內(nèi)容包括：
一、建立合同管理結(jié)構(gòu)
建立合同管理結(jié)構(gòu)是指確定政府內(nèi)部合同管理的責(zé)任以及處理與私方關(guān)系的方法。包括在執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)指定PPP項目的合同經(jīng)理(或管理小組)，同時規(guī)定政府內(nèi)其他方在PPP項目管理中的職責(zé)。政府需明確合同經(jīng)理在何種情況下享有自主權(quán)和自由裁量權(quán)；在何種情況下，需向其他機構(gòu)咨詢或征求同意。同時，還需要針對與私方的關(guān)系，建立溝通和合同管理規(guī)則。
一般來說，執(zhí)行機構(gòu)將承擔(dān)合同管理的主要責(zé)任，通常由指定的PPP合同經(jīng)理承擔(dān)。合同經(jīng)理是所有PPP項目相關(guān)事宜的政府內(nèi)部主要聯(lián)絡(luò)人。政府內(nèi)部其他機構(gòu)也可在合同管理中起作用，這些機構(gòu)通常與招標(biāo)單位合作，如行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，就是具體負(fù)責(zé)監(jiān)督向公眾提供直接服務(wù)的公司的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及管理費率的變化。
二、監(jiān)控和管理PPP項目的交付以及實施過程中的風(fēng)險
為了實現(xiàn)PPP項目的資金價值，政府需要確保根據(jù)計劃來落實職責(zé)和分配風(fēng)險。在合同的有效期內(nèi)，合同經(jīng)理需要監(jiān)控私方對合同的履行情況，并確保實施了相應(yīng)的獎懲措施。同時，合同經(jīng)理也應(yīng)當(dāng)監(jiān)控和確保政府履行了合同內(nèi)的職責(zé)，并根據(jù)形勢變化，采取有效措施降低風(fēng)險。這一過程中采取的實際行動將隨著實施階段的變化而變化，即貫穿于項目設(shè)計階段、施工階段、實施階段和項目結(jié)束階段，具體內(nèi)容如下：
（一）對服務(wù)表現(xiàn)及合同履行情況的監(jiān)督與執(zhí)行
執(zhí)行機構(gòu)必須監(jiān)督執(zhí)行結(jié)果和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以確保私方履行其在合作項目下的義務(wù)。這種監(jiān)督主要是針對合同中所制定的績效指標(biāo)進行，一般不涉及具體的施工措施。監(jiān)督監(jiān)控通常是合同經(jīng)理與管理團隊的職責(zé)，如果合作項目所在行業(yè)是被監(jiān)管的行業(yè)，那么行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)也可能承擔(dān)部分或全部監(jiān)督職責(zé)。
（二）對政府職責(zé)及風(fēng)險的監(jiān)督與管理
為了確保PPP合同的良好履行以及優(yōu)質(zhì)服務(wù)的持續(xù)提供，應(yīng)當(dāng)對政府所承擔(dān)的職責(zé)以及相應(yīng)的風(fēng)險進行監(jiān)督與管理。執(zhí)行機構(gòu)通常使用“風(fēng)險管理計劃”作為監(jiān)督與管理的核心工具。
風(fēng)險管理計劃列出各類風(fēng)險、政府所承擔(dān)或分擔(dān)的相關(guān)職責(zé)，以及可能會破壞PPP項目持續(xù)性及導(dǎo)致違約風(fēng)險或者不佳表現(xiàn)的事項。對于各類風(fēng)險，風(fēng)險管理計劃還應(yīng)確定監(jiān)督風(fēng)險所需的信息以及可采取的降低風(fēng)險或其影響的行動。風(fēng)險管理計劃應(yīng)當(dāng)在合同執(zhí)行之前，由合同經(jīng)理制定，并在整個合同期限內(nèi)作為一項對策與指南使用。合同經(jīng)理通常從私方收集相關(guān)的風(fēng)險監(jiān)督信息以及相關(guān)的外部信息（如經(jīng)濟形勢），定期對風(fēng)險管理計劃進行更新。
三、變更的處理
在一個典型PPP合同期限內(nèi)(10～30年)，合同簽署時所不能預(yù)測的事情會不可避免的發(fā)生。各方也有可能就如何解讀合同或確定雙方是否已按約定履約產(chǎn)生爭議，某些情況下，這種爭執(zhí)甚至?xí)?dǎo)致合同提前終止。此類風(fēng)險不可避免但是可以采取相應(yīng)措施解決。如在問題剛剛出現(xiàn)時，成立專家團隊，迅速采取有效措施化解或降低風(fēng)險；在合同中明確爭議解決機制，通過仲裁，尋求雙贏的解決方案，并考慮公眾利益以及私方的選擇。
四、合同到期與資產(chǎn)移交
PPP合同管理的最后一個步驟是管理合同期末的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)的移交，移交方法應(yīng)在合同中定義清楚。PPP合同設(shè)計時必須包含如何定義和評估資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)移交時是否會支付款項以及付款金額將如何確定等事項。
第四章 參考案例
第一節(jié) 國外經(jīng)驗
案例一：保加利亞索菲亞水務(wù)系統(tǒng)特許經(jīng)營項目
●項目概況
該項目系融資、開發(fā)、運營和維護索菲亞市政府的供水和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施。特許經(jīng)營合同為期25年，根據(jù)市政物權(quán)法，特許經(jīng)營期限可以延長10年。項目資金總額39855萬美元，其中，8295萬美元是股權(quán)融資，占21％；31560萬美元是債務(wù)融資，占79％。項目承包由聯(lián)合公用事業(yè)和國際水務(wù)(56.25％)、索菲亞市政府(25％)、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行(18．75％)組成。出資人為歐洲復(fù)興開發(fā)銀行。
2000年之前，索菲亞市政府通過其公用事業(yè)公司負(fù)責(zé)對該市的供水和衛(wèi)生設(shè)施網(wǎng)絡(luò)進行運營和維護，服務(wù)面積大約覆蓋130萬人。然而，由于索菲亞的供水和污水處理系統(tǒng)大部分建于20世紀(jì)30年代，缺乏維護且資金投入不足，設(shè)備老化嚴(yán)重，突發(fā)漏水事故時有發(fā)生。因此，市政府于1996年與歐洲復(fù)興開發(fā)銀行接洽，請求其在準(zhǔn)備和實施競爭性招投標(biāo)、選擇國際特許經(jīng)營商方面提供支持，由該特許經(jīng)營商對索菲亞供水和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施進行修復(fù)、升級、運營和維護。
歐洲復(fù)興開發(fā)銀行幫助市政府確定了市場投資人參與項目的范圍，動員獨立顧問同市政府一起準(zhǔn)備項目，并通過公開和競爭性國際招投標(biāo)程序選出特許經(jīng)營商。招標(biāo)分為三個階段：(1)資格預(yù)審；(2)準(zhǔn)備標(biāo)書；(3)與部分談判對象明確具體事宜。最初的資格預(yù)審包括標(biāo)書鑒定、核查投標(biāo)商的合同管理能力，這一階段于1999年4月開始，5月結(jié)束。此后進入詳細(xì)的投標(biāo)階段(1999年6~10月)，并在頒發(fā)特許經(jīng)營權(quán)之前進行最終評定。投標(biāo)商最終提交兩個文件：一是投標(biāo)商最低綜合報價文件；二是最低為1.5億美元的不可撤銷投資承諾，以及資產(chǎn)管理、客戶服務(wù)的詳細(xì)技術(shù)方案。在整個招投標(biāo)過程中，歐洲復(fù)興開發(fā)銀行為保證其透明度發(fā)揮了重要作用。招標(biāo)吸引了國際頂級供水公司的積極參與，有8家承包聯(lián)合體參與資格預(yù)選，4家承包聯(lián)合體(后來合并為3家)受邀參與投標(biāo)。最后的3家聯(lián)合體——國際水務(wù)、蘇伊士里昂水務(wù)集團和威望迪／丸紅株式會社／柏林水務(wù)——完全按照招標(biāo)規(guī)則提交標(biāo)書，意味著招投標(biāo)過程的成功。1999年9月，索菲亞水務(wù)被選為優(yōu)先談判對象，2000年10月簽署特許經(jīng)營合同。
市政府在中標(biāo)的承包聯(lián)合體(包括國際水務(wù)和聯(lián)合公用事業(yè))中占有25％的股份。歐洲復(fù)興開發(fā)銀行為索菲亞水務(wù)提供貸款，支付前5年的特許經(jīng)營開支，包括啟動資金。
為期25年的特許經(jīng)營合同中規(guī)定，索菲亞水務(wù)負(fù)責(zé)所有融資，以及與淡水處理與配水、污水收集所需基礎(chǔ)設(shè)施維護和更新相關(guān)的活動，而這些資產(chǎn)仍然歸市政府所有，由索菲亞水務(wù)新建的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)也歸市政府所有。按照特許經(jīng)營合同上規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，索菲亞水務(wù)有權(quán)使用已有或籌建的資產(chǎn)。合同包含服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格調(diào)整、爭端解決等條款。索菲亞水務(wù)按約定價格向消費者收費，獲得的收入用于回收投資、支付運營成本、創(chuàng)造特許經(jīng)營利潤。項目沒有政府付費。
服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
按照特許經(jīng)營合同規(guī)定，特許經(jīng)營商必須滿足一系列服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如飲用水質(zhì)量、最低水壓、最少漏水量，這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)比公共服務(wù)部門的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格得多。同時，還有各種實施進度(包括投資)和報告要求，如每年要提交區(qū)域洪災(zāi)風(fēng)險報告。如果特許經(jīng)營商不遵守其中任何一項標(biāo)準(zhǔn)，市政府都有可能對其處以罰款。
價格設(shè)定
特許經(jīng)營合同包含詳細(xì)的價格設(shè)定條款?？紤]到物價上漲因素，基準(zhǔn)價格每年都作調(diào)整，參考的指數(shù)包括消費者物價指數(shù)、工資指數(shù)、電力價格指數(shù)和保加利亞列弗對歐元匯率。定價也可能因其他因素做出必要調(diào)整，如法律上的某些變動，或是由于供給特許經(jīng)營商的原水質(zhì)量不符合合同規(guī)定，造成特許經(jīng)營商增加額外成本等。
爭端解決
為了解決索菲亞市政府和索菲亞水務(wù)之間可能出現(xiàn)的爭議，合同提出一個非強制性的仲裁程序，建立一個特許經(jīng)營爭端解決委員會，由三個共同任命的成員組成，包含一名主席(仲裁法律師)，一名技術(shù)專家和一名財務(wù)專家。如果雙方不能就委員會成員的任命達(dá)成一致，還可由專門的機構(gòu)任命。如果雙方無法就委員會的決議達(dá)成一致，則可在30天之內(nèi)在保加利亞進行仲裁，否則委員會的決議自動強制生效。仲裁根據(jù)聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會的規(guī)定進行。
合同監(jiān)管
起草特許經(jīng)營合同時，保加利亞尚無全國性的水務(wù)監(jiān)管機構(gòu)，然而索菲亞市政府認(rèn)識到了設(shè)立專門機構(gòu)來監(jiān)測特許經(jīng)營績效和控制價格的重要性。因此，特許經(jīng)營合同規(guī)定，要建立一個獨立的特許經(jīng)營監(jiān)管中心Omonit負(fù)責(zé)監(jiān)管特許經(jīng)營商。特許經(jīng)營合同中明確了市政府賦予特許經(jīng)營監(jiān)管中心的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。為使該中心成為有效的監(jiān)管手段，還將該中心的建立作為合同生效的前提條件。因此，在合同生效之前，特許經(jīng)營商和市政府必須根據(jù)合同規(guī)定，就該中心的管理范圍和職能達(dá)成一致。
Omonit成立于2001年，作為獨立機構(gòu)，代表市政府和消費者行使權(quán)力。它是特許經(jīng)營商的主要聯(lián)系人，為市政府提供技術(shù)咨詢、收集信息、對特許經(jīng)營商的績效進行專業(yè)分析。成立Omonit是在建立監(jiān)管制度前采取的臨時性措施，目的是一旦正式監(jiān)管機構(gòu)成立了，能夠有效地把監(jiān)管職能從合同中轉(zhuǎn)移出去。然而，Omonit并非是在合同簽署時成立的，所以特許經(jīng)營合同的決策權(quán)，如實施處罰的權(quán)力，仍然歸市政府所有。Omonit作為一個獨立實體，行政部門賦予其運營和財務(wù)自主權(quán)，允許其按市場工資水平，通過與市政府簽訂可續(xù)簽的5年合同聘請高級專家。Omonit的年度預(yù)算來自特許經(jīng)營商在水費外加征的附加稅。
Omonit對確保索菲亞水務(wù)遵守至關(guān)重要的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這些標(biāo)準(zhǔn)包括供水和污水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。然而，合同中措辭不明和定義上的出入仍然導(dǎo)致雙方產(chǎn)生分歧。從索菲亞水務(wù)對特定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的理解，到是否使用了正確方法來校準(zhǔn)供水網(wǎng)絡(luò)模型，雙方都存在分歧。
2005年新通過的法律將保加利亞能源監(jiān)管機構(gòu)的管轄范圍擴大至水務(wù)領(lǐng)域，并將國家能源監(jiān)管委員會更名為國家能源與水務(wù)監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)定價并監(jiān)督在供氣、供電、區(qū)域供熱以及給排水等行業(yè)的企業(yè)服務(wù)質(zhì)量。全國性的監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立后，Omonit成為索菲亞市政府的組成部門，具有明確規(guī)定的權(quán)責(zé)，其角色也從監(jiān)督服務(wù)水平轉(zhuǎn)為嚴(yán)格監(jiān)控資產(chǎn)狀況。根據(jù)特許合同條款規(guī)定，索菲亞水務(wù)須每年兩次向市政府呈交一份綜合報告和一份更新的資產(chǎn)記錄。
2008年，索菲亞市政府和索菲亞水務(wù)就特許經(jīng)營合同的部分條款進行了重新談判，以賦予索菲亞水務(wù)更多定價靈活性。根據(jù)最新合同，特許經(jīng)營商有權(quán)在一定條件下要求提高水價。如果滿足該條件而國家能源與水務(wù)監(jiān)管委員會又不允許提價，市場投資人則可以取消特許經(jīng)營合同。若發(fā)生這種情況，市政府不需要向索菲亞水務(wù)賠償損失，但需要支付其所有的未償還貸款。
●項目啟示
——PPP合同中需要詳細(xì)規(guī)定諸如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格調(diào)整和績效目標(biāo)的內(nèi)容。如在該案例中，績效目標(biāo)就包括漏水情況、飲用水質(zhì)量、水壓和排水標(biāo)準(zhǔn)等。盡管如此，對某些責(zé)任的不同理解仍可能產(chǎn)生問題。
——特許經(jīng)營合同中要明確爭端解決程序?？煽紤]建立爭端解決委員會以便迅速、高效地解決政府和市場投資人之間出現(xiàn)的分歧。
——在沒有全國性水務(wù)監(jiān)管機構(gòu)的情況下，需要成立獨立的、資源配備齊全的監(jiān)管中心，來監(jiān)督特許經(jīng)營績效和控制價格。
——合同條款和合同監(jiān)管仍不足以確保合同順利執(zhí)行，尤其是在涉及政治敏感領(lǐng)域如供水等問題時，在這種情況下，成立全國性的監(jiān)管機構(gòu)可以更好地發(fā)揮監(jiān)管作用。
案例二：印度國家道路發(fā)展項目(NHDP)
●項目概況
印度的國家公路建設(shè)規(guī)劃分為七個階段，市場投資者參與國家道路的開發(fā)、維護和運營。前兩個階段，包括連接4個主要城市(德里、孟買、金奈和加爾各答)的6000公里公路，以及總長7300公里的南北、東西大動脈，都即將建成，這部分道路資金主要來源于政府征收的燃油費。隨后的階段預(yù)計將建設(shè)長達(dá)6500公里的六車道公路、17500公里的四車道公路，并改造里程為20000公里的國家公路，同時開始1000公里的高速公路的建設(shè)。第三到第七階段將主要采用“使用者付費”PPP模式，授予市場投資人特許經(jīng)營權(quán)。印度國家公路管理局則負(fù)責(zé)購置土地，以供特許經(jīng)營者開發(fā)建設(shè)。印度政府還采用一些財政激勵措施提高市場投資人的經(jīng)濟回報率，例如對現(xiàn)代建設(shè)設(shè)備進口免征關(guān)稅、對20年特許經(jīng)營期項目免除其中10年的稅收等。
印度的公路總里程約330萬公里，是世界上第二大道路交通網(wǎng)絡(luò)。其中國家公路僅占總里程的2％，卻承擔(dān)了全國道路總運輸人數(shù)和貨運量的40％。1999年之前，道路建設(shè)和維護資金主要來源于政府預(yù)算和多邊機構(gòu)的貸款。但資金缺口仍然巨大，導(dǎo)致公路運力低、路況維護不佳。對印度而言，缺乏道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資已成為制約經(jīng)濟發(fā)展和競爭力的主要因素，因此解決辦法就是實施國家公路發(fā)展項目。這是印度歷史上最大的公路項目，其中很大一部分將利用市場投資人的技術(shù)和資源進行建設(shè)維護。
在政策執(zhí)行過程中，印度設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施委員會，總理任委員會主席，負(fù)責(zé)制定和實施中央政府的PPP政策，其中就包括將PPP模式運用于公路領(lǐng)域。該委員會主要負(fù)責(zé)以下事項：一是選擇優(yōu)先適用PPP模式的規(guī)劃和項目；二是建立充分、高效利用PPP的組織架構(gòu)；三是監(jiān)測項目；四是制定和傳播關(guān)于PPP融資、設(shè)計、評估、審批和實施的指南等。
在機構(gòu)設(shè)置方面，還設(shè)立了印度國家公路管理局，作為中央政府下設(shè)的公路領(lǐng)域主管機構(gòu)。該機構(gòu)旨在管理、推進國家公路發(fā)展項目，將其中合適的部分采用PPP模式建設(shè)運營，并確保其符合印度的PPP政策。
在立法方面，印度修訂了《國家公路法》，允許市場投資人建設(shè)并在一定期限內(nèi)運營維護國家公路，以及通過收費回收成本并獲得合理利潤。此類市場投資人并不排斥純外資企業(yè)，而且其特許經(jīng)營權(quán)期限最高可達(dá)30年。印度的PPP制度框架全面、透明，其中包括標(biāo)準(zhǔn)、詳實的特許經(jīng)營合同范本以及采購文件等。特許經(jīng)營合同范本涵蓋了PPP關(guān)鍵因素，其中包括：風(fēng)險化解和分擔(dān)、各方義務(wù)與回報相匹配、成本和債務(wù)的可預(yù)測性、交易成本的降低、不可抗力和合同終止等內(nèi)容。該合同范本還包括市場投資人關(guān)注的其他重要方面，如政府保證的公路車流量?！爱a(chǎn)出要求和標(biāo)準(zhǔn)手冊”分別針對兩車道、四車道和六車道公路，規(guī)定了設(shè)計、建設(shè)、運營和維護等方面的技術(shù)參數(shù)。標(biāo)準(zhǔn)化的采購文件和流程確保了公平、透明的招投標(biāo)。
●項目啟示
由于印度國家公路規(guī)劃下的項目剛剛建成通車不久，或還在建設(shè)中，因此評估PPP在風(fēng)險分擔(dān)、運營效率等方面對印度國家公路建設(shè)的總體效果還為時過早。但仍可從中獲得以下啟示：
——PPP模式不僅適用于某個項目，也可在某個領(lǐng)域全面推進。相較于安排單個項目，對某領(lǐng)域制定國家PPP規(guī)劃更能確保該領(lǐng)域項目的相互銜接、整體質(zhì)量及建成并交付使用的速度。這樣操作還有利于政府部門和市場投資人更好地適應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，并有利于促進市場競爭。
——可嘗試建立全國性的PPP主管機構(gòu)。按領(lǐng)域建立全國性的主管機構(gòu)，協(xié)調(diào)管理全國該領(lǐng)域的投資計劃，有利于加快項目交付進度和該領(lǐng)域項目的銜接，還有利于政府部門內(nèi)部分享經(jīng)驗。
——根據(jù)領(lǐng)域發(fā)展的需要修訂相關(guān)法律法規(guī)。這樣能夠顯著提高該領(lǐng)域采用PPP模式的協(xié)調(diào)性和標(biāo)準(zhǔn)化，使政策落實更加有效，市場反應(yīng)更加積極。
——推進標(biāo)準(zhǔn)化的合同管理。使用標(biāo)準(zhǔn)化的特許經(jīng)營合同和采購文件范本，能夠提高特許條款的質(zhì)量，增強招投標(biāo)程序的透明和完善程度。
案例三：南非艾伯特•盧圖利酋長中心醫(yī)院
●項目概況
該項目涉及15年的政府付費合同，主要是對非洲地區(qū)最大、最先進的醫(yī)院之一，位于南非德班市的現(xiàn)代化中央醫(yī)院的設(shè)備和信息技術(shù)進行升級管理。
艾伯特•盧圖利酋長中心醫(yī)院位于德班市梅維爾，它是一所重要的三級醫(yī)療中心醫(yī)院。市場投資人Impilo聯(lián)合體與夸祖魯—納塔爾衛(wèi)生部門簽訂了一份長達(dá)15年的政府市場合作協(xié)議，由Impilo聯(lián)合體向這家醫(yī)院提供所有非臨床服務(wù)。
通過對國際PPP領(lǐng)域的初步調(diào)研，夸祖魯—納塔爾衛(wèi)生部門在2000年任命項目交易顧問，正式開展可行性研究和項目方案分析。研究分析認(rèn)為，可通過PPP模式由市場投資人提供所有非臨床服務(wù)，以實現(xiàn)物有所值和顯著的風(fēng)險轉(zhuǎn)移。
在對資格審查申請和征求建議書進行了詳細(xì)評估后，Impilo聯(lián)合體中標(biāo)，并于2001年12月簽訂合同文件，定于2002年2月完成融資方案。
根據(jù)合同，該項目2001年度單一付費價格為3．049億蘭特，按月分期支付，并與消費者物價指數(shù)相關(guān)聯(lián)。醫(yī)院的服務(wù)水平定為最先進級，比如每5年對醫(yī)療設(shè)備進行一次更新，每3年對信息和管理技術(shù)進行升級。
市場投資人的角色和職責(zé)如下：西門子醫(yī)療系統(tǒng)負(fù)責(zé)提供全部自動化醫(yī)療設(shè)備和服務(wù)；德雷克和斯卡爾公司負(fù)責(zé)設(shè)備管理、洗衣房和餐飲服務(wù)；奧地利AME國際控股公司負(fù)責(zé)信息技術(shù)。這一聯(lián)合體將在未來15年內(nèi)為這家醫(yī)院提供設(shè)備和服務(wù)，期滿后如沒有更新合同，設(shè)備將轉(zhuǎn)交給夸祖魯—納塔爾衛(wèi)生部門。
2000年11月，夸祖魯—納塔爾衛(wèi)生部門作為采購主管部門發(fā)布了初步資格審查申請。在之前的準(zhǔn)備期準(zhǔn)備期進行了大量工作，包括進行市場試探、起草PPP合同草案、起草基于產(chǎn)出的項目說明、確定支付機制等。
資格審查申請文件對采購程序進行詳細(xì)規(guī)定：階段、時間安排、提交格式、項目簡介、對預(yù)期參與者類型的指南等，并要求投標(biāo)人提供可核實的信息，用于評估投標(biāo)人交付服務(wù)需求的資質(zhì)和能力。
到2000年12月，共有23家國內(nèi)外公司做出響應(yīng)，最終選出4家人圍的投標(biāo)人。每位投標(biāo)人都需提交一份與重新啟動招標(biāo)程序成本相當(dāng)?shù)耐稑?biāo)保證金，以保證參與投標(biāo)的嚴(yán)肅性。
經(jīng)南非財政部批準(zhǔn)，2001年1月，征求建議書文件送至入圍投標(biāo)人。在此之前舉行了“一對一”投標(biāo)人會議，會上投標(biāo)人提出了一些意見，并通過招標(biāo)公告的方式納入文件記錄。這些文件包含詳細(xì)的項目背景信息、政府主管部門的服務(wù)需求、項目資產(chǎn)、采購程序、時間表、投標(biāo)人需求、投標(biāo)人擔(dān)保、不符合資格的范圍、備選標(biāo)書的需求、第三方的安排，以及公共設(shè)施可用性相關(guān)風(fēng)險分擔(dān)等。征求建議書文件還包含PPP格式協(xié)議、擬定的支付機制、明確根據(jù)相關(guān)指數(shù)采取單一付費價格方案和懲罰性扣減機制。在提交標(biāo)書前的“一對一”會談使投標(biāo)人可以申請澄清征求建議書文件并咨詢一些機密問題。投標(biāo)人需要就服務(wù)水平協(xié)議做出詳細(xì)回應(yīng)，并提供詳細(xì)的財務(wù)模式，以供政府主管部門審查標(biāo)書和進行財務(wù)穩(wěn)健性測試。
對每個標(biāo)書的評估分成四大類：技術(shù)、法律、財務(wù)和黑人經(jīng)濟振興政策。每大類的權(quán)重如下：1.技術(shù)評估(70％)，其中設(shè)施管理(20％)、信息技術(shù)管理(25％)和裝備(25％)；2.法律評估(10％)；3.財務(wù)和價格評估(10％)；4.黑人經(jīng)濟振興政策(10％)。需要注意的是，價格在全部評估中僅占10％的比重。每一大類又被細(xì)分為眾多子類，此外還有一個針對標(biāo)書實現(xiàn)物有所值情況的整體評估。
在系統(tǒng)分析之前，首先需檢查標(biāo)書的完整性和合規(guī)性。在評標(biāo)過程中，投標(biāo)人可以對提交的標(biāo)書進行澄清，但不允許改動。技術(shù)評估組將評標(biāo)報告和評分表轉(zhuǎn)給評標(biāo)協(xié)調(diào)委員會。評標(biāo)協(xié)調(diào)委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督技術(shù)評標(biāo)組工作，并評估項目整體解決方案。技術(shù)評估組同時給項目評標(biāo)委員會就過程及結(jié)果準(zhǔn)備唯一的推薦方案。項目評標(biāo)委員會將根據(jù)技術(shù)評標(biāo)組提交的評分表選擇優(yōu)先談判對象和備選對象。
評標(biāo)協(xié)調(diào)委員會中的專家來自政府采購主管部門、國家PPP中心、英國國民健康服務(wù)中心和英國合作伙伴關(guān)系。
●項目啟示
——準(zhǔn)備工作十分重要。項目文件、評估和管理需求都不容輕視，做好這些需求的準(zhǔn)備工作至關(guān)重要。
——審慎選擇候選投標(biāo)人。鼓勵信譽好的投標(biāo)人而不是所有投標(biāo)人參與投標(biāo)也非常重要。同樣，政府主管部門和顧問需要在資格預(yù)審過程中選出最有能力交付服務(wù)的潛在投標(biāo)人。
——程序正義，監(jiān)管科學(xué)。具有獨立評標(biāo)組的、經(jīng)各方認(rèn)同的清晰評估程序，監(jiān)管架構(gòu)和內(nèi)外審查機制可以保證評估過程的透明性。應(yīng)允許采用定性與定量相結(jié)合的方式進行評標(biāo)，特別是對涉及復(fù)雜技術(shù)解決方案的項目。
——確保服務(wù)需求的可支付性。同時還需保證不會因缺乏其他相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施而影響所購服務(wù)的有效利用。
此外，在具體操作環(huán)節(jié)，還積累了如下經(jīng)驗：
——項目啟動：聘用顧問環(huán)節(jié)
1.參考國際專家意見，特別是在缺少本國專家時，更應(yīng)邀請國際專家參與。這可能會使程序變得更為復(fù)雜，但如果處理得當(dāng)則會產(chǎn)生重大價值；
2.確保交易顧問聯(lián)合體多學(xué)科兼容，包括項目涉及的所有領(lǐng)域?qū)＜遥?br />
3.確保交易顧問聯(lián)合體成員，尤其是國際成員對項目及項目環(huán)境盡可能熟悉。
——項目融資及管理環(huán)節(jié)
1.創(chuàng)造性設(shè)計交易融資方案；
2.當(dāng)合同履行一段時間后要做好再次檢查產(chǎn)出說明的準(zhǔn)備，因為可行性研究也許做不到十分精確、科學(xué)。
——采購環(huán)節(jié)
1.確保項目范圍及需求定義清晰；
2.設(shè)置緊湊但可行的時間節(jié)點；
3.賦予足夠的談判權(quán)限,確保政府和市場投資人的最高管理者均直接參與到項目中并做出承諾，這樣可避免持續(xù)向上級申請批復(fù)，大大提高談判效率;
4.建立自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系?？稍O(shè)立一個中央PPP中心推動和指導(dǎo)整個過程。
案例四：巴西圣保羅市地鐵四號線建設(shè)項目
●項目概況
該項目由政府負(fù)責(zé)圣保羅地鐵四號線的建設(shè)，市場投資人負(fù)責(zé)項目的運營、維護、購置地鐵列車、信號和控制系統(tǒng)。合同為期30年。第一期資金總額39215萬美元，其中債務(wù)融資30920萬美元，采用A貸款和B貸款組合結(jié)構(gòu)。A貸款期限15年共6920萬美元，由美洲開發(fā)銀行提供。B貸款期限12年，貸款額近24000萬美元。股權(quán)融資額8295萬美元，由特許經(jīng)營者ViaQuatro公司提供。
圣保羅地鐵四號線工程分兩期完成。一期地鐵網(wǎng)的所有者，即政府主管部門負(fù)責(zé)隧道、軌道和地鐵站臺的建設(shè)。市場承包商ViaQuatro根據(jù)期限為30年的特許經(jīng)營合同，負(fù)責(zé)地鐵列車的提供、運營和維護。
項目的第一個難點是，在項目的時機、規(guī)模和第二階段的確定性尚不明朗的情況下，州政府要求ViaQuatro承諾為項目提供兩期融資。美洲開發(fā)銀行就兩期的貸款設(shè)計了融資結(jié)構(gòu)。第一期包括ViaQuatro從美洲開發(fā)銀行獲得的6920萬美元期限為15年的A貸款，以及其他貸款人共同提供的期限12年，貸款額近24000萬美元的B貸款。第二期要求追加5950萬美元的A貸款，還需要B貸款，但B貸款的數(shù)額在政府明確第二期投資計劃后才能確定。美洲開發(fā)銀行設(shè)計的融資方式減少了ViaQuatro的資金風(fēng)險，也增加了在第二期追加融資的靈活性。
第二個難點是若出現(xiàn)政府隧道建設(shè)延期的情況，該如何應(yīng)對?為解決這一問題，特允許債權(quán)在政府主管部門未能按時交付工程的情況下具有一定的靈活性。盡管A貸款和B貸款的期限分別是15年和12年，但僅支付貸款利息的寬限期與隧道建設(shè)的實際工期一樣長。只有在項目進入運營階段才需償還本金。如果建設(shè)階段持續(xù)兩年，則償還本金的期限分別為13年(A貸款)和10年(B貸款)。但是，工程建設(shè)耗時越長，償還本金的期限就越短，分期付款的額度就越大。
根據(jù)特許經(jīng)營合同，ViaQuatro的收入來自地鐵乘車費，并根據(jù)通貨膨脹率每年調(diào)整票價。另外，ViaQuatro還獲得每年4410萬美元的政府付費，地鐵設(shè)施和車廂內(nèi)部的營銷空間也能為其帶來額外收入。此外，特許經(jīng)營者還享有最低收入擔(dān)保和收入分享基準(zhǔn)點，以保護特許經(jīng)營者免受收入過低的損失，而當(dāng)收入高于預(yù)期時，州政府可以分享收入。合同還規(guī)定，ViaQuatro要定期披露項目開發(fā)和績效信息。例如，在2010年地鐵四號線開始運營前，ViaQuatro需要建立和有效實施適當(dāng)?shù)沫h(huán)境、社會、衛(wèi)生和安全管理系統(tǒng)，確保四號線的運營、維護按照適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并符合巴西和美洲開發(fā)銀行的政策和要求。
此外，政府將基于三類指標(biāo)定期評估ViaQuatro的項目執(zhí)行情況：(a)運營績效指標(biāo)；(b)用戶滿意度指標(biāo)；(c)維護質(zhì)量指標(biāo)。若這些指標(biāo)的分值低于特定的限度，作為懲罰，政府將扣減ViaQuatro與服務(wù)相關(guān)的收入。
●項目啟示
——項目當(dāng)中，民用工程的建設(shè)與交付由公共資金支持，列車運行與維護資金由市場投資人支持，其間存在較大的風(fēng)險。但通過一系列復(fù)雜的合同債務(wù)和融資安排，可使市場投資合伙人的風(fēng)險最小化。
——項目著重風(fēng)險的分擔(dān)。在該項目中，由政府承擔(dān)隧道、軌道建設(shè)相關(guān)的風(fēng)險更經(jīng)濟合理。但其它的主要風(fēng)險，如市場需求、運營及列車運行的相關(guān)風(fēng)險，則由政府和市場投資人共同承擔(dān)。對私營特許經(jīng)營者的補償，將使用者付費和政府付費相結(jié)合，也是非常合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。
——有效的合同監(jiān)督程序?qū)Υ_保高質(zhì)量公共服務(wù)的提供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要。而獲得詳盡的項目績效數(shù)據(jù)則是確定撥款額和扣減額的關(guān)鍵。
第二節(jié) 國內(nèi)經(jīng)驗
案例一：北京地鐵4號線
●背景簡介
1.地鐵4號線選址科學(xué)，地理位置優(yōu)越，連接繁華的商業(yè)區(qū)、發(fā)達(dá)教育區(qū)和主要居住區(qū)，具有較高的投資價值，對私人投資具有很強的吸引力。
2.地鐵4號線的發(fā)展能夠帶動周邊地區(qū)房地產(chǎn)和其它行業(yè)的發(fā)展，具有較明顯的溢出效應(yīng)，這樣的準(zhǔn)公共物品需要私人和公共部門共同支付。
3.北京發(fā)展軌道交通的需求加強，因為地上公共交通發(fā)展已經(jīng)到達(dá)一定程度，若想長遠(yuǎn)解決北京交通擁堵問題還得寄希望于軌道交通。所以軌道交通孕育著巨大的發(fā)展?jié)摿Α?br />
4.香港地鐵豐富的管理經(jīng)驗和人性化的服務(wù)及設(shè)計理念，能夠帶來較高的盈利和較好的服務(wù)。
●項目概況
北京地鐵4號線（以下簡稱4號線）總長28.2公里，總投資153億元人民幣，其運營有獨到之處。4號線被分為營利部分和非營利部分，即A部分與B部分，A部分包括征地拆遷和車站、洞體及軌道鋪設(shè)等的土建工程，總投資額約為107億元，占項目總投資的70%，由北京地鐵4號線投資有限責(zé)任公司代表北京市政府籌集建設(shè)并擁有產(chǎn)權(quán)。B部分包括車輛、自動售檢票系統(tǒng)、通信、電梯、控制設(shè)備、供電設(shè)施等機電設(shè)備的購置和安裝，總投資額約為46億元，占項目總投資的30%，由特許經(jīng)營公司籌資建設(shè)。
特許經(jīng)營公司的注冊資本為15億元人民幣，由香港地鐵有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)有限公司及北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司組成，前兩家公司注冊資金均為7.35億元，占注冊資本的49%，而最后一家公司的注冊資金為0.3億元人民幣，占注冊資本的2%，其余31億投資采用無追索權(quán)的銀行貸款來負(fù)擔(dān)。地鐵4號線建成后,特許經(jīng)營公司將通過與北京地鐵4號線公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)地鐵4號線的運營管理、全部設(shè)施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新,以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營,通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。特許經(jīng)營期滿后,特許公司將B部分項目設(shè)施無償?shù)匾平唤o北京市政府,將A部分項目設(shè)施歸還給4號線公司。
●項目啟示
（一）經(jīng)驗與借鑒
1.北京地鐵4號線大膽嘗試公私合營模式，共同提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共物品，大大減輕了財政負(fù)擔(dān)。北京軌道交通的發(fā)展?jié)摿薮?，政府已對地上公共交通采取了強有力的補貼措施來緩解交通擁堵問題，但問題并未得到徹底解決，因此還需大力發(fā)展軌道交通。不過如果成本都由政府來承擔(dān)的話，就會給財政形成沉重包袱。反之如果讓私人部門參與其中，就能一方面大大減輕政負(fù)擔(dān)，另一方面提供更加優(yōu)質(zhì)的軌道交通服務(wù)。
2.地鐵4號線并不是由政府直接參與，而是組建專門的投資公司代表政府籌資建設(shè)，管理整個項目。這樣可以拓寬政府的融資渠道，搭建更完善的融資平臺，為整個項目提供更有利的經(jīng)濟支持。同時，讓投資公司代表政府管理整個項目，能夠采用市場化的運營，有效提高管理的效率，避免政府失靈等問題的出現(xiàn)。而且還能保持政府對整個項目良好的監(jiān)管和輔助，保證地鐵4號線的良好運行。
3.地鐵4號線創(chuàng)新性地把項目分成公益性和經(jīng)營性兩部分,分別采取不同的投融資方式。這是根據(jù)地鐵項目準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟屬性設(shè)計實施的：
公益性部分，即前面提到的A部分完全由政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)，因為這部分主要是地鐵的硬件設(shè)施建設(shè)，大部分屬于國有資產(chǎn)，且其質(zhì)量優(yōu)劣關(guān)系到公共安全，如果交給特許公司來建設(shè)，一是會造成國有資產(chǎn)的流失，二是無法保證整個地鐵的質(zhì)量，從而影響到公共安全。而B部分大多屬于軟件設(shè)施的建設(shè)，由特許公司來承擔(dān)可以分擔(dān)財政壓力，同時引進先進的設(shè)備和技術(shù)，有利于提高地鐵4號線的整體科技含量和運營水平。而建成后A部分資產(chǎn)以使用權(quán)出資和租賃兩種方式提供給PPP特許經(jīng)營公司使用，防止了國有資產(chǎn)的流失。同時,讓特許公司負(fù)責(zé)這部分項目的運營，有利于降低政府的管理成本，提高項目的管理水平和管理效率。充分的市場化運營為整個項目的發(fā)展注入了活力，合理份額分擔(dān)了政府的運營風(fēng)險。
經(jīng)營性部分(即前文中的B部分)則由PPP特許公司投資建設(shè)并經(jīng)營管理，通過科學(xué)合理的風(fēng)險分配、收益調(diào)節(jié)機制的設(shè)計，建立適度市場競爭機制。項目特許期滿后，PPP特許公司無償?shù)貙⒋瞬糠猪椖抠Y產(chǎn)移交政府。這樣，通過公益性資產(chǎn)租賃的形式，實現(xiàn)了公益性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)在一個項目上的管理整體性。同時，政府部門通過采取針對性、契約化的監(jiān)管方式，確保地鐵項目的持續(xù)性、安全性、公益性。最終,通過地鐵項目投資、建設(shè)、運營效率的提高，實現(xiàn)政府部門為市民提供的公共產(chǎn)品服務(wù)水平提高、企業(yè)獲得合理收益的雙贏。
4.政府有效的監(jiān)督和管理。地鐵4號線雖然引入市場化運營機制，但是政府在關(guān)鍵的方面還是給予積極的監(jiān)控，以保證地鐵4號線屬于公共物品的本質(zhì)特征，避免市場失靈帶來的問題。
一是地鐵4號線的票價由政府制定，以保證公共利益。因為采取市場定價一是會隨市場供求的變化而不斷變化，出現(xiàn)不穩(wěn)定性。而且可能由于票價過高而損害公眾的利益，使特許公司獲得超額利潤。而政府定價能夠避免這些問題的產(chǎn)生，從根本上讓公眾受惠，保持地鐵公共物品的本質(zhì)特性，提升公共物品的服務(wù)水平。
二是對運營和安全標(biāo)準(zhǔn)進行有效的監(jiān)管。地鐵涉及公共安全的問題，如果只通過私人部門，對公共安全會產(chǎn)生較大的風(fēng)險。因為私營部門的主要目的是利潤最大化，有可能產(chǎn)生為節(jié)約成本而簡化公共安全設(shè)施的建設(shè)、降低公共安全標(biāo)準(zhǔn)的問題，所以由政府涉足于此，不會對公共安全造成威脅。
三是發(fā)生緊急事件時，政府有權(quán)介入，維護公共利益。因為政府擁有處理解決公共緊急事件的豐富經(jīng)驗和雄厚實力。所以，發(fā)生緊急事件時，政府是最合適的解決人選，而私人部門不具備這樣的實力。
四是根據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》，政府有權(quán)采取包括收回特許經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的制裁措施。有力的制裁措施能夠促進特許公司對地鐵4號線的有序運營，避免產(chǎn)生市場競爭帶來的諸多問題，督促特許公司采用正當(dāng)競爭的手段提供高水平、優(yōu)質(zhì)量的公共服務(wù)。而且地鐵4號線屬于國有資產(chǎn)，政府必須保持對其有效的監(jiān)管力度。
（二）值得注意的問題
1.風(fēng)險的分擔(dān)機制尤為關(guān)鍵。根據(jù)地鐵4號線的有關(guān)合同規(guī)定，由于非經(jīng)營性原因，連續(xù)3年客流持續(xù)低迷導(dǎo)致項目無法正常運營時，政府可與投資者就項目剩余凈資產(chǎn)進行協(xié)商，以前年度的虧損投資要自行承擔(dān)。這樣雖然保證了政府的利益，但是對特許公司造成了一定的挑戰(zhàn)。我國采用PPP模式對風(fēng)險分擔(dān)機制問題沒有具體的規(guī)定，不利于風(fēng)險的轉(zhuǎn)化和消除。而一些國家例如巴西就確定了明確的風(fēng)險分擔(dān)機制，包括政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險和建設(shè)運營風(fēng)險都做了詳細(xì)的規(guī)定，形成了風(fēng)險的預(yù)警系統(tǒng)，使風(fēng)險在可控范圍內(nèi)。
2.致力于建立完善的爭端解決機制。由于公私合營項目中存在利益分配問題，所以可能會產(chǎn)生一些爭端，而建立完善的爭端解決機制，有助于在發(fā)生爭端時合理的解決問題，保持項目的正常運營。例如巴西就有很好的爭端解決機制，并于2004年12月30日正式實施PPP法案，規(guī)范其項目的運營，防范各種爭端的出現(xiàn)，并建立了合理規(guī)范的爭端解決機制。
3.在條件允許的情況下，建立PPP發(fā)展委員會?，F(xiàn)在其他各國為了更好地發(fā)展公私合營項目大都建立了PPP項目委員會，屬于非營利機構(gòu)，能夠更好地指導(dǎo)和促進公私合營模式的發(fā)展。比如美國的公私伙伴關(guān)系國家委員會，加拿大和南非等都有類似的機構(gòu)，為公私合營項目的發(fā)展提供了更廣泛的資源和更廣闊的平臺。美國現(xiàn)在的公私合作伙伴關(guān)系委員會已經(jīng)由初級階段的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向能源環(huán)保等深層次的領(lǐng)域發(fā)展，這些合作不僅局限在國內(nèi)，而且廣泛地開展于國際之間，如美國的公私伙伴關(guān)系國家委員會專門設(shè)置了南南合作特別小組，為發(fā)展中國家提供了PPP項目發(fā)展的平臺。而我國在這方面的發(fā)展尚處于初級階段，所以亟需建立類似性質(zhì)的機構(gòu)以推動公私合營模式在我國的推廣和發(fā)展。
案例二：國家體育場PPP投融資模式
●項目概況
國家體育場位于奧林匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，2003年12月24日項目開工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。2003年8月9日，項目簽約儀式在北京舉行，中標(biāo)人中國中信集團聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了《特許權(quán)協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》和《合作經(jīng)營合同》三個合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責(zé)任公司，該公司也如愿注冊為中外合營企業(yè)，以享受相關(guān)稅收優(yōu)惠。國家體育場有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國家體育場的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場運營維護工作。
在中國,大型體育設(shè)施過去一直是由政府出資建設(shè),由政府主管部門經(jīng)營管理。在這種體制下,大型體育設(shè)施功能單一,通常情況下很難保證后期運營的盈利,經(jīng)營管理要依靠國家和地方政府的財政支持,往往會成為政府財政的“包袱”。為此,北京市政府創(chuàng)新思路,決定采用PPP投融資方式進行奧運會場館和相關(guān)設(shè)施建設(shè),向國內(nèi)外法人和經(jīng)濟實體進行項目法人招標(biāo)。
實行大型體育場館項目法人招標(biāo),涉及項目審批、項目管理以及融資方式的改革等,是一項創(chuàng)新和具有挑戰(zhàn)性的工作,在我國沒有先例可循。為了使國家奧運主體育場項目法人合作方招標(biāo)工作做到起點高、規(guī)范化并符合國際慣例,國信招標(biāo)有限責(zé)任公司接受北京市發(fā)展計劃委員會委托后,廣泛學(xué)習(xí)和借鑒了國外奧運場館項目的運作經(jīng)驗,并把這些經(jīng)驗融入到編制招標(biāo)文件和其他招標(biāo)工作的細(xì)節(jié)中,采取國際招標(biāo)方式,確定招標(biāo)工作分“資格預(yù)審和意向征集”和“招標(biāo)”兩個階段。首先進行的“資格預(yù)審和意向征集”，對在全球范圍內(nèi)眾多投標(biāo)申請人的投標(biāo)資格、建設(shè)方案設(shè)想、融資計劃思路、運營方案意向等進行評估,通過資格預(yù)審確定5名投標(biāo)入圍者,然后對投標(biāo)入圍者進行“招標(biāo)”,對投標(biāo)人提交的優(yōu)化設(shè)計方案、建設(shè)方案、融資方案、運營方案以及移交方案等進行綜合評審,按照市場化原則,選擇優(yōu)秀的設(shè)計、建筑方案;選擇具有融資經(jīng)驗和能力的法人,確保項目資金籌措充分、及時、經(jīng)濟;選擇富有經(jīng)驗的建設(shè)管理團隊,保證項目按期、高質(zhì)量地完工和交付使用;選擇切實可行的運營實施方案,使項目能夠在奧運會后達(dá)到最大限度的商業(yè)化運營。
最終確定的項目法人合作方, 以中國中信集團公司為代表的聯(lián)合體,成員包括北京城建集團有限責(zé)任公司、美國金州控股集團公司以及中信集團公司所屬國安岳強有限公司。中標(biāo)人通過談判分別與北京市政府草簽了項目特許權(quán)協(xié)議;與北京市政府和北京奧組委草簽了國家體育場協(xié)議;與北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司簽訂了項目合作經(jīng)營合同。北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司代表政府出資58%與其共同組建項目公司,項目公司負(fù)責(zé)該項目的設(shè)計、投融資(除政府出資外的)、建設(shè)、運營及移交,并獲得了奧運會結(jié)束后30年的國家奧運主體育場經(jīng)營權(quán)。
同時，為確保項目順利實施，北京市政府作為國家體育場項目的真正發(fā)起者和特許權(quán)合約結(jié)束后的項目擁有者，提供了許多激勵措施：1.為項目公司提供低價項目土地，土地一級開發(fā)費為每平方1040元，與相鄰地段高達(dá)每平方米10000元的土地相比非常便宜；2.提供與施工場地相連的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路等），以及其他可以為方便體育場建設(shè)和運營的幫助；3.在特許經(jīng)營期內(nèi)，北京市政府承諾限制在北京市區(qū)北部新建體育場或擴建已有體育場館，以保護國家體育場的市場，如果確需建設(shè)新的體育場，則北京市政府將與項目公司協(xié)商，并按照特許權(quán)協(xié)議對項目公司進行補償；4.兜底條款，北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門幫助聯(lián)合體取得利潤。
●項目啟示
——PPP項目基本上都是建設(shè)周期長，耗資巨大的工程，單靠公共部門的力量很難在短期內(nèi)募集到足夠的建設(shè)和運營資金，通過PPP模式吸引民資和外資共同參與項目建設(shè)與運營，可以有效彌補這一缺陷。
——由于機制創(chuàng)新、管理靈活、責(zé)權(quán)利明確，PPP模式比傳統(tǒng)的由政府單獨建設(shè)、運營的模式更為高效。
——有助于提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。項目運作過程中政府有了新的合作伙伴，使得政府部門工作得到了更多的監(jiān)督和約束，民營企業(yè)基于利益驅(qū)動和回收成本的需要，則會更加努力地提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)水平，從而獲得更多的投資回報。
——項目在利益分配、風(fēng)險承擔(dān)方面易產(chǎn)生糾紛問題，如果參與PPP項目的外資、私營企業(yè)得不到有效約束，容易在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各階段產(chǎn)生問題，發(fā)生公共產(chǎn)權(quán)糾紛。同時，政府控股也有可能影響經(jīng)營效率。
案例三：重慶同興垃圾焚燒發(fā)電廠
●項目概況
重慶同興垃圾焚燒發(fā)電廠是我國西部第一座大型垃圾焚燒發(fā)電廠，也是重慶市首個垃圾處理領(lǐng)域的PPP項目。發(fā)電廠位于重慶市北培區(qū)童家溪鎮(zhèn)，占地150畝，總投資3.27億元人民幣。項目設(shè)計日處理垃圾量1200噸，日發(fā)電量將達(dá)到40萬度。該項目由重鋼集團、中國環(huán)境保護公司等6家企業(yè)共同出資建設(shè)，特許經(jīng)營期為25年。
1.項目的招標(biāo)
政府委托中介機構(gòu)進行項目初步方案的社會評價和可行性研究，并根據(jù)項目的目標(biāo)做了充分的前期準(zhǔn)備。政府通過公開、公正的招投標(biāo)方式來選擇項目的投資業(yè)主，最后中國環(huán)境保護公司、重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)有限公司、重慶遠(yuǎn)達(dá)環(huán)保（集團）公司、重慶鋼鐵（集團）有限責(zé)任公司、北京保羅投資有限公司、重慶市開發(fā)投資有限公司組成的聯(lián)合體憑借強大的實力中標(biāo)，成為項目業(yè)主。重慶市政府委托重慶市計委（今發(fā)改委）組織與重慶同興垃圾處理項目的業(yè)主進行談判，草擬特許權(quán)協(xié)議。2002年12月由重慶市計委和項目公司即重慶同興垃圾處理有限公司簽署正式的特許權(quán)協(xié)議。
2.投資者與項目融資
項目的投資方為六家企業(yè)：中國環(huán)境保護公司、重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)有限公司、重慶遠(yuǎn)達(dá)環(huán)保（集團）公司、重慶鋼鐵（集團）有限責(zé)仟公司、北京保羅投資有限公司、重慶市開發(fā)投資有限公司。這些企業(yè)有國有企業(yè)（國有控股企業(yè)），也有民營企業(yè)，項目總計3.12億元人民幣。除股權(quán)資本以外，項目公司向中國建設(shè)銀行重慶分行貸款20378.3萬元，另外爭取到國債資金1個億。重慶同興垃圾焚燒發(fā)廠是典型的PPP合作模式。
3.項目建設(shè)和經(jīng)營
項目公司將設(shè)計委托給重鋼集團設(shè)計院、土建委托給重鋼建設(shè)公司、組裝委托給了重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)公司。項目于2002年12月19日開工建設(shè)，2005年3月28日正式投產(chǎn)。建成后委托給重慶三峰環(huán)保產(chǎn)業(yè)公司經(jīng)營。在特許經(jīng)營期內(nèi)，市政府以每噸垃圾69.9元人民幣的價格向同興垃圾發(fā)電廠支付垃圾處理費，重慶電力公司按政策負(fù)責(zé)收購?fù)d發(fā)電廠輸出的電量。25年特許經(jīng)營到期后項目將由政府收回管理或簽訂續(xù)期合同。
●項目啟示
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——由于政府的高度重視，政府搭建了高效的領(lǐng)導(dǎo)班子，這有利于項目順利實施尤其是項目前期工作的開展。
——多元化的投資主體結(jié)構(gòu)解決了龐大的資金問題，減輕了政府財政投資負(fù)擔(dān)。由于政府的積極參與，國債資金的投入，使得項目公司順利獲得銀行貸款。
——由于項目各投資方在設(shè)計、建設(shè)、設(shè)備、技術(shù)和運營管理各具優(yōu)勢，通過優(yōu)勢互補形成了實力雄厚的項目公司，順利推動了項目建設(shè)與運營。
——同興垃圾發(fā)電廠項目是我國第一個實現(xiàn)垃圾焚燒技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備國產(chǎn)化的垃圾發(fā)電項目，其投資水平只相當(dāng)于當(dāng)時國內(nèi)建成同等規(guī)模垃圾發(fā)電廠的50%左右。這大大降低了垃圾處理成本，減輕了政府的運營補貼。
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——項目招標(biāo)時政府提供的許多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與實際存在較大偏差。政府在前期的調(diào)研過程中，由于專業(yè)能力不夠，導(dǎo)致招標(biāo)文件中的數(shù)據(jù)與實際偏差很大，比如：招標(biāo)書上重慶主城區(qū)垃圾總量是3000～4000噸/天，而實際總量只有2500噸到3200噸左右；此外垃圾的平均增長速度、垃圾平均含水率等指標(biāo)，政府提供數(shù)據(jù)與實際數(shù)據(jù)都有很大偏差。這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的失真對后面設(shè)施的設(shè)計、建造與運營帶來了嚴(yán)重影響，不僅影響了垃圾處理效果而且增加了運營費用。
——在項目建設(shè)之前，政府缺少一個綜合的部門統(tǒng)管，沒有對復(fù)雜的政府辦事程序進行簡化，政府辦事低效影響項目工作的正常開展。
——政府負(fù)責(zé)的配套設(shè)施未按規(guī)劃建設(shè)。一些政府承諾建設(shè)的配套市政設(shè)施，如附近的污水處理廠、污水管網(wǎng)等，由于政府財政問題遲遲沒有建設(shè)，導(dǎo)致垃圾廠污水處理成本的升高。
——生活垃圾的混合收集導(dǎo)致了垃圾處理成本的提高。目前重慶主城區(qū)的生活垃圾未實現(xiàn)真正的分類收運，生活垃圾中含有大量不適合發(fā)焚燒發(fā)電的有機物，如食物、菜葉、水果皮等，導(dǎo)致垃圾含水量過高，垃圾低位平均熱值只有3500KJ/Kg，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于5000KJ/Kg的焚燒垃圾低位熱值要求。這導(dǎo)致垃圾燃燒成本的上升。
——受高成本的影響，垃圾發(fā)電廠經(jīng)濟效益不佳。同興垃圾發(fā)電廠的垃圾燃燒成本高達(dá)120元/噸（不含員工資及非生產(chǎn)性費用），垃圾處理的收益（主要為政府支付的69.9元/噸的垃圾處理費和垃圾發(fā)電收益）為134元/噸，考慮公司員工工資及其它非生產(chǎn)費用開支，垃圾處理收益不足以抵消垃圾處理的總成本費用。2005年、2006年公司兩年處于虧損狀態(tài)（每年虧損約300萬元）。2007年由于獲得了政府追加的政策補貼（獲得國家再生能源電價補貼0.25元/度，總計789萬元），才使得公司轉(zhuǎn)虧為盈。
——垃圾運輸設(shè)施不滿足設(shè)計要求。設(shè)計的垃圾運輸車型都是采用液壓車，但實際情況是液壓車的數(shù)量極少，只占整個垃圾運送車輛的 18%左右，這給后來的運行帶來了極大的影響，不僅影響了垃圾的燃燒效果，而且造成了垃圾運輸過程中的二次污染。
——垃圾處理費支付不及時。重慶同興垃圾焚燒發(fā)電廠在經(jīng)營期間，由于政府付款不及時，致使企業(yè)的流動資金十分緊張，財務(wù)壓力大。
?。ㄈ┙Y(jié)論
——PPP項目中，項目前期的基礎(chǔ)調(diào)研和項目規(guī)劃、定位等至關(guān)重要。政府應(yīng)充分借助專業(yè)機構(gòu)的力量，并可能盡早的讓未來的項目合作者參與到項目前期工作中，這對項目后期的設(shè)計、建設(shè)與運營非常重要。
——為有效推動PPP在我國公用事業(yè)中的廣泛應(yīng)用，政府必須進行相關(guān)的機構(gòu)改革，建立一個PPP項目管理機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)實施PPP項目的協(xié)調(diào)管理。
——政府在不違背公共利益的前提下一定要履行在PPP協(xié)議中的政府職責(zé)，違約時應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，這對建立相互信任的公私合作伙伴關(guān)系和樹立良好的政府形象非常重要。
——垃圾的分類收集不僅可以降低垃圾的處理成本，同時也是實現(xiàn)垃圾資源化利用的基礎(chǔ)。垃圾是放錯了地方的資源，垃圾的價值很大程度上決定于垃圾分類的程度。因此政府應(yīng)該加快垃圾分類收集的有關(guān)立法，建立有效的分類投放與收集體系，并加強對公眾的宣傳教育。
——為鼓勵民營企業(yè)積極投資于城市生活垃圾治理行業(yè)，保障垃圾處理項目生存能力，保證投資人收回成本并合理盈利，政府的補貼措施是非常必要的。
——政府應(yīng)建立完善的垃圾收費制度和垃圾處理費的監(jiān)管體系，保障垃圾處理設(shè)施的正常運營。
?。ū緦ｎ}由本刊編輯部根據(jù)相關(guān)資料整理編寫）
