引言：黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“要全面正確履行政府職能……推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買?！比ツ?月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》【國(guó)辦發(fā)(2013)96號(hào)】，對(duì)改善公共服務(wù)作出重大部署，并明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。根據(jù)文件精神，財(cái)政部初步確定將農(nóng)業(yè)部、教育部等19個(gè)中央部門納入2014年度政府購(gòu)買服務(wù)工作計(jì)劃，涉及艾滋病防治、失能老人養(yǎng)老服務(wù)等近30個(gè)項(xiàng)目?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，政府購(gòu)買服務(wù)勢(shì)將成為各級(jí)政府部門主要的公共服務(wù)提供方式，這也同時(shí)對(duì)財(cái)政管理的制度建設(shè)和機(jī)制設(shè)計(jì)提出了新要求。
一、政府購(gòu)買服務(wù)的興起與在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀
（一）政府購(gòu)買服務(wù)的前身——政府采購(gòu)
政府購(gòu)買服務(wù)并非新生事物，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已有30多年的歷史。20世紀(jì)80年代，面對(duì)不斷擴(kuò)大的社會(huì)需求、公共服務(wù)開支急速膨脹與政府服務(wù)低效之間的矛盾，西方各國(guó)對(duì)公共服務(wù)體制進(jìn)行了大規(guī)模改革，其基本內(nèi)容就是實(shí)施政府采購(gòu)——即政府把某些原來(lái)由政府親自生產(chǎn)的公共產(chǎn)品或直接提供的公共服務(wù)，通過(guò)簽訂合同、授予特許權(quán)、共同生產(chǎn)等方式轉(zhuǎn)交給私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織或其他社會(huì)團(tuán)體來(lái)向公民提供，政府則主要承擔(dān)付費(fèi)、監(jiān)管以及績(jī)效考評(píng)的責(zé)任。
我國(guó)在2000年左右，開始推行政府采購(gòu)制度，2002年通過(guò)政府采購(gòu)法立法。把政府采購(gòu)法作為深化財(cái)政支出管理改革，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政體制的重要舉措來(lái)抓。與國(guó)外不同的是，我國(guó)最初政府采購(gòu)服務(wù)主要限于政府部門自身消費(fèi)的服務(wù)，如公文印刷、物業(yè)管理、系統(tǒng)維護(hù)等，因此采購(gòu)項(xiàng)目也多為“各種形態(tài)和種類的物品”，其目的是規(guī)范管理、滿足政府部門自身運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。而現(xiàn)階段我們所大力倡導(dǎo)和推廣的“購(gòu)買服務(wù)”，則是公共服務(wù)，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等，目的是通過(guò)市場(chǎng)化的手段提高公共產(chǎn)品的供給效率。
（二）實(shí)踐先行，政府購(gòu)買服務(wù)走上前臺(tái)
20世紀(jì)末特別是1世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育發(fā)展和行政管理體制改革的不斷深入，政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐在各地遍地開花，2005年，無(wú)錫市率先試水公共服務(wù)的政府購(gòu)買改革，將當(dāng)?shù)亟Y(jié)核病防治交由民營(yíng)醫(yī)院托管，此后，進(jìn)一步將政府購(gòu)買服務(wù)的范圍擴(kuò)大至市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、水資源監(jiān)測(cè)等項(xiàng)目。幾乎與此同時(shí)，上海、深圳、山東等地在涉及市政、個(gè)人服務(wù)等方面也大量地進(jìn)行了政府購(gòu)買服務(wù)，取得了良好效果，特別是廣東省還于2009年出臺(tái)了《關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒香港先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)社會(huì)管理改革先行先試的意見(jiàn)》，第一條即為加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)。時(shí)至今日，各地政府購(gòu)買服務(wù)的領(lǐng)域愈益廣泛，涉及教育、公共衛(wèi)生、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、綠化環(huán)保等諸多方面。
相應(yīng)于政策上，政府購(gòu)買服務(wù)的大門也漸次放開。2003年黨的十六屆三中全會(huì)指出，要允許非公資本進(jìn)入法律法規(guī)沒(méi)有禁止進(jìn)入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域。2005年國(guó)務(wù)院又出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)民間資本參與經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。黨的十七屆五中全會(huì)明確提出，要改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。2012年3月，財(cái)政部發(fā)布《中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目公告》，以中央財(cái)政專項(xiàng)資金支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)。2013年7月國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，專題研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)事宜?！?br />
實(shí)踐至此，從中央到地方都對(duì)大力推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)達(dá)成共識(shí)，其驅(qū)動(dòng)因素如下：一是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，徹底杜絕越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；二是提高政府公共服務(wù)供給水平和效率，滿足公眾與日俱增并呈多元化的服務(wù)需求，建設(shè)服務(wù)型政府；三是倒逼服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，引導(dǎo)有效需求、促進(jìn)就業(yè)，激發(fā)未來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的潛力；四是降低公共服務(wù)成本，助推基本公共服務(wù)均等化，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的財(cái)政支出理念，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度。
二、政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)涵與實(shí)施要素
?。ㄒ唬┱?gòu)買服務(wù)的內(nèi)涵
我們現(xiàn)階段所推廣的政府購(gòu)買服務(wù)，更準(zhǔn)確的表達(dá)是“政府購(gòu)買公共服務(wù)”，即是政府為了履行服務(wù)公眾的職能，以公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織、企事業(yè)單位生產(chǎn)，再通過(guò)財(cái)政支付費(fèi)用將其購(gòu)買并提供給公眾，目的是運(yùn)用市場(chǎng)手段改進(jìn)公共服務(wù)的供給方式，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，從而改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾日漸增長(zhǎng)的多元化、差異化需求。
可以說(shuō)，政府購(gòu)買公共服務(wù)是尋求政府與市場(chǎng)有效結(jié)合的具體實(shí)踐，是公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新模式。在這一模式中，政府作為購(gòu)買者，將服務(wù)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放；社會(huì)力量作為服務(wù)提供者，在公共服務(wù)領(lǐng)域中的地位得到提升，作用得以更充分地發(fā)揮。特別是，購(gòu)買公共服務(wù)的行為和過(guò)程很好地聯(lián)結(jié)了公眾對(duì)公共服務(wù)的需求、政府、社會(huì)力量等要素，使政府突破直接提供公共服務(wù)所帶來(lái)的成本、效率、專業(yè)化程度的約束，而從質(zhì)量和數(shù)量雙方面提升了公共服務(wù)供給能力。
?。ǘ┱?gòu)買服務(wù)的實(shí)施要素
1.誰(shuí)來(lái)買——準(zhǔn)確把握購(gòu)買服務(wù)的主體
國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）作為近期實(shí)踐的指導(dǎo)性文件，將購(gòu)買主體界定為：“各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位”。同時(shí)提出：“納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織也可根據(jù)實(shí)際需要，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式提供公共服務(wù)”。
行政機(jī)關(guān)的概念相對(duì)明確，無(wú)需贅述。這里所說(shuō)的事業(yè)單位和群團(tuán)組織主要包括以下幾類：第一類是具有行政管理職能且未來(lái)改革方向是轉(zhuǎn)為行政機(jī)關(guān)的事業(yè)單位，如環(huán)境保護(hù)督查監(jiān)管機(jī)構(gòu)、海洋維權(quán)巡航執(zhí)法機(jī)構(gòu)等。第二類是納入行政編制并按照公務(wù)員法管理，經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，如婦聯(lián)、公會(huì)、團(tuán)委等。第三類是從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，在提供公共服務(wù)過(guò)程中，如果需要借助社會(huì)力量，可以在現(xiàn)有財(cái)政資金安排內(nèi)，嚴(yán)格遵守購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)政策和程序，向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)。
2.向誰(shuí)買——科學(xué)界定承接服務(wù)的主體
《意見(jiàn)》將承接主體界定為：“依法在民政部門登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。”
從廣義上講，具備承接政府購(gòu)買服務(wù)條件的社會(huì)力量是指能夠參與、作用于社會(huì)發(fā)展的基本單元，包括社會(huì)組織、黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位、非政府組織、黨群社團(tuán)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、企業(yè)等等。具體來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段的“社會(huì)力量”主要包括以下幾類：一是依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)；二是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的中央層級(jí)社會(huì)組織及其地方分支機(jī)構(gòu)，如中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)作協(xié)等；三是根據(jù)個(gè)別行業(yè)法律、法規(guī)規(guī)定，既不在工商部門、也不在編制管理和民政部門登記的中介組織，如律師事務(wù)所；四是一般意義上的本身就承擔(dān)公共服務(wù)供給責(zé)任的事業(yè)單位。五是除上述明確納入承接主體的社會(huì)力量外，一些未在民政部門登記但以社會(huì)組織名義活動(dòng)的“草根社會(huì)組織”，也將隨社會(huì)組織管理制度改革的推進(jìn)逐步納入承接主體。
值得注意的是，2012年國(guó)務(wù)院提出建立健全政府向“社會(huì)組織”購(gòu)買服務(wù)制度，2013年將“社會(huì)組織”擴(kuò)大到“社會(huì)力量”，依法成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)也被納入了承接主體。政府購(gòu)買服務(wù)承接主體范圍的擴(kuò)大，既是一個(gè)思想認(rèn)識(shí)逐步深化、改革力度逐步加大的過(guò)程，也體現(xiàn)了政府高層對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)工作的高度重視。
3.買什么——科學(xué)界定購(gòu)買范圍
《意見(jiàn)》對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容概括為：適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。具體來(lái)說(shuō)政府可以向社會(huì)力量購(gòu)買的公共服務(wù)主要包括以下幾類：
第一類：增加公眾福利、受益對(duì)象特定的公益類服務(wù)。如教育、科技、文化、衛(wèi)生等。
第二類：具備支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、民眾受益且無(wú)法分割的特點(diǎn)，無(wú)需通過(guò)制定法規(guī)實(shí)施生產(chǎn)，受益范圍具有地域性特點(diǎn)，且未必一定由行政管理部門承擔(dān)的服務(wù)。如基礎(chǔ)理論研究和社會(huì)管理服務(wù)等。
第三類：除以上兩類服務(wù)外，為支撐政府部門履職的一些中間服務(wù)也可以向社會(huì)力量購(gòu)買。如維持政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的后勤服務(wù)、法規(guī)制定的前期研究、后期宣傳服務(wù)等。
鑒于各地對(duì)政府提供服務(wù)的需求和社會(huì)力量的服務(wù)能力不盡相同，中央沒(méi)有明確統(tǒng)一的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目范圍，僅作原則性規(guī)定，這有利于各地結(jié)合實(shí)際，因地制宜，科學(xué)制定本地具體的政府購(gòu)買服務(wù)目錄。但對(duì)禁止購(gòu)買的服務(wù)內(nèi)容提出了明確要求，主要是為了確保政府全面正確履行職能，防止“卸包袱”，將應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)推向市場(chǎng)，損害廣大人民群眾的利益。
事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化和社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，我們很難準(zhǔn)確列舉出購(gòu)買服務(wù)的所有項(xiàng)目。從實(shí)踐上看，一個(gè)受到廣泛認(rèn)同和貫徹的基本原則是，要對(duì)核心職能和非核心職能進(jìn)行區(qū)分。一般來(lái)說(shuō)，執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、立法權(quán)這些核心職能要由政府親自履行，不能對(duì)外購(gòu)買，對(duì)外購(gòu)買的主要是屬于執(zhí)行環(huán)節(jié)的事務(wù)性非核心職能。
4.怎么買——合理擬定購(gòu)買程序
《意見(jiàn)》對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)程序和機(jī)制作了原則規(guī)定。具體來(lái)看主要購(gòu)買流程如下：一是編制購(gòu)買計(jì)劃。購(gòu)買主體結(jié)合工作部署和本單位工作實(shí)際，編制年度政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)計(jì)劃。二是公開購(gòu)買信息。購(gòu)買主體通過(guò)各級(jí)人民政府門戶網(wǎng)、政府采購(gòu)網(wǎng)等媒體及時(shí)向社會(huì)公布購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)信息。三是選擇購(gòu)買方式。購(gòu)買主體按照相關(guān)規(guī)定，根據(jù)購(gòu)買內(nèi)容選擇通過(guò)公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、委托、承包等方式選擇承接主體。四是簽訂購(gòu)買合同。購(gòu)買主體應(yīng)及時(shí)與承接主體簽訂購(gòu)買服務(wù)合同，明確購(gòu)買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求以及服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等內(nèi)容。五是開展考核評(píng)價(jià)。通過(guò)對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，在確認(rèn)達(dá)到合同要求后支付購(gòu)買資金。
這里需要強(qiáng)調(diào)的是，政府購(gòu)買服務(wù)是公共服務(wù)供給方式和財(cái)政資金使用方式的改進(jìn)，并非新增財(cái)政資金專門用于政府購(gòu)買服務(wù)，而是在既有財(cái)政預(yù)算資金中統(tǒng)籌安排。
三、政府購(gòu)買服務(wù)的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用：購(gòu)買的三種主要方式
（一）合同外包——適于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)明確的“硬服務(wù)”
所謂合同外包又叫服務(wù)外包，即將原來(lái)政府直接生產(chǎn)并提供的公共服務(wù)，采用公開招標(biāo)等方式，交由具有一定資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)完成，根據(jù)中標(biāo)者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，通過(guò)財(cái)政支付服務(wù)費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)購(gòu)買。實(shí)踐證明，能夠采用合同外包的公共服務(wù)，其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)必須清楚明白，合同設(shè)計(jì)能夠事先詳細(xì)約定雙方權(quán)利義務(wù)、服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量規(guī)格，即使受益主體無(wú)法量化到每一個(gè)人，政府仍然能夠以公平的價(jià)格完成市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的購(gòu)買。由于具有上述特點(diǎn)，這種質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)明確適于采用合同外包的公共服務(wù)被稱為“硬服務(wù)”。
?。ǘ┲苯友a(bǔ)貼消費(fèi)者——適于受益主體明確但質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)難以明晰的“軟服務(wù)”
在實(shí)際生活中，有狠多“軟”服務(wù)很難用詳細(xì)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)衡量，而是與受益群體的主觀感受有關(guān)，但只要受益群體明確，同樣可以購(gòu)買，不同之處在于購(gòu)買的方式是采用政府直接補(bǔ)貼受益群體，而受益群體作為市場(chǎng)上的消費(fèi)者自由選擇服務(wù)提供商。目前，我國(guó)在特殊人群教育和農(nóng)民工培訓(xùn)領(lǐng)域，采用“教育券”、“培訓(xùn)券”就屬于這類“軟服務(wù)”政府購(gòu)買的實(shí)踐探索。政府采取這種做法，目的是希望通過(guò)利用社會(huì)組織的專業(yè)技術(shù)和人力資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)有效提供基本公共服務(wù)的目的。
?。ㄈ┭a(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)——適于向社會(huì)免費(fèi)提供公共服務(wù)的公益性組織、非營(yíng)利性的企事業(yè)單位和社會(huì)機(jī)構(gòu)
政府對(duì)承擔(dān)公共服務(wù)的社會(huì)組織民辦機(jī)構(gòu)給予以一定的資助，資助形式包括經(jīng)費(fèi)資助、實(shí)物資助和優(yōu)惠政策扶持等。2013年6月，財(cái)政部、文化部聯(lián)合印發(fā)關(guān)于中央補(bǔ)助“三館一站”的專項(xiàng)資金管理辦法，其目的就是采用獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助的方式，向?qū)τ谏鐓^(qū)居民免費(fèi)開放的美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）購(gòu)買基本公共文化服務(wù)。這種“定額補(bǔ)助、擇優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)”的財(cái)政撥款方式，正是對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)所強(qiáng)調(diào)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”、“辦事養(yǎng)人”的積極回應(yīng)，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的現(xiàn)代公共管理和財(cái)政支出理念。
四、政府職能部門在購(gòu)買服務(wù)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題
?。ㄒ唬┵?gòu)買“缺位”
一是將一些明顯只能政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)推向市場(chǎng)。在政府購(gòu)買服務(wù)中可能出現(xiàn)一些地方將應(yīng)當(dāng)由政府提供的公共服務(wù)推向市場(chǎng)。比如一些法律法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略、政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，這些職能承擔(dān)者主要為各級(jí)行政管理部門，如果向社會(huì)力量購(gòu)買可能影響政策制定的公平性，損害公眾利益。二是以購(gòu)買服務(wù)的名義“卸包袱”。在政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施過(guò)程中，可能出現(xiàn)一些地方政府以追求自身效益為價(jià)值取向，更多考慮的是解決自身財(cái)政問(wèn)題以及減少政府監(jiān)管與服務(wù)職能等，將一些政府不好管、沒(méi)效益的服務(wù)事項(xiàng)承包給社會(huì)力量做，向市場(chǎng)“卸包袱”，減少政府資金投入，而忽視了政府應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任。三是對(duì)社會(huì)組織承接的服務(wù)項(xiàng)目放任自流，當(dāng)甩手掌柜。在政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施過(guò)程中，有的政府部門將服務(wù)項(xiàng)目一包了之，從而出現(xiàn)社會(huì)組織把盈利放在第一位，提供的服務(wù)打折扣等現(xiàn)象，在一定程度上間接影響到政府的形象。
?。ǘ┵?gòu)買“越位”
一是出于利益考慮，將一些本該交由社會(huì)力量承擔(dān)的項(xiàng)目大包大攬。由于轉(zhuǎn)移政府職能涉及到利益格局的調(diào)整，有的部門對(duì)推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)存在“舍不得”、“不愿推”的思想，甚至存在抵觸情緒，畏難觀望情況較重。二是政府部門在購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容選擇上可能出現(xiàn)“政府配餐”現(xiàn)象。地方政府在確定購(gòu)買服務(wù)范圍和內(nèi)容時(shí)，更多地考慮自身中心工作和財(cái)力水平，直接確定購(gòu)買項(xiàng)目，從而忽視群眾真正需要。公眾在享受公共服務(wù)過(guò)程中，存在“被代表”、“被服務(wù)”等本末倒置的現(xiàn)象。三是政府職能部門成為社會(huì)組織的雇主。在政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施過(guò)程中，有些政府部門將社會(huì)組織視為雇主與伙計(jì)的關(guān)系，一些公共服務(wù)職能看似已經(jīng)轉(zhuǎn)移，但政府部門在背后依然掌握管控權(quán)，行政干預(yù)并未減少，這將使社會(huì)組織在服務(wù)中失去獨(dú)立性和靈活性，影響服務(wù)效果。
（三）購(gòu)買“錯(cuò)位”
一是設(shè)立進(jìn)入購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域的門檻限制。由于門檻限制，在招投標(biāo)過(guò)程中草根社會(huì)組織常處于劣勢(shì)，特別是新生小型社會(huì)組織缺乏機(jī)會(huì)、而官方或半官方性的社會(huì)組織則具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)。二是政府購(gòu)買服務(wù)中對(duì)下屬事業(yè)單位“定向購(gòu)買”。要防止政府部門將購(gòu)買服務(wù)視作權(quán)力尋租、利益擴(kuò)張的工具，故意選擇下屬社會(huì)組織或其他有利益關(guān)聯(lián)者。三是一些從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，在實(shí)際工作中也存在向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的情況，這就可能出現(xiàn)一邊購(gòu)買服務(wù)，一邊又養(yǎng)人辦事、“兩頭占”的現(xiàn)象。
五、全面推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作與財(cái)政管理新任務(wù)
?。ㄒ唬┘涌炻毮苻D(zhuǎn)變，穩(wěn)妥推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作
實(shí)踐證明，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，將政府“不便做”和“做不好”的公共服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)交社會(huì)組織做，既有助于政府職能轉(zhuǎn)變，又有利于社會(huì)組織的發(fā)展。但作為一項(xiàng)綜合性改革，政府購(gòu)買服務(wù)工作不僅總體難度較大，而且涉及各級(jí)政府以及財(cái)政、民政、編制管理、監(jiān)察審計(jì)等多個(gè)職能部門，因此要同時(shí)抓好宏觀管理層面和微觀操作層面的工作，必須把握好以下幾方面問(wèn)題：
1.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，構(gòu)建新型政社關(guān)系
一是以正確的政績(jī)觀對(duì)待公共服務(wù)。過(guò)去有大量事實(shí)表明，扭曲的政績(jī)觀使群眾被強(qiáng)制服務(wù)，帶來(lái)公共資源的極大浪費(fèi)和公共服務(wù)短缺。購(gòu)買服務(wù)工作能否順利推進(jìn)，不僅要考慮新增公共服務(wù)，還要接受供給模式的變革，更要以改革創(chuàng)新的精神正確對(duì)待利益格局調(diào)整，積極行動(dòng)，大膽探索，把社會(huì)力量能夠提供的公共服務(wù)，盡快盡可能交由社會(huì)力量承擔(dān)。二是準(zhǔn)確研判公共服務(wù)的真實(shí)需求。應(yīng)以公眾選擇和真實(shí)需求作為購(gòu)買活動(dòng)的起點(diǎn)，將政府購(gòu)買公共服務(wù)上升到現(xiàn)代公共治理和構(gòu)建服務(wù)型政府的高度加以把握。在購(gòu)買之前，通過(guò)論證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等方式廣泛征集群眾意見(jiàn)，在科學(xué)評(píng)估群眾需求的基礎(chǔ)上，篩選相應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目，建立服務(wù)項(xiàng)目庫(kù)，通過(guò)動(dòng)態(tài)管理的方式及時(shí)補(bǔ)充更新項(xiàng)目?jī)?nèi)容。三是減少行政干預(yù)，增強(qiáng)購(gòu)買的獨(dú)立性。減少行政干預(yù)的目的是防止政府部門假借購(gòu)買服務(wù)之名“收編”社會(huì)組織，有效保障社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主權(quán)，讓政府接受社會(huì)監(jiān)督，讓公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量接受市場(chǎng)的嚴(yán)格檢驗(yàn)。因此，政府部門應(yīng)該依法行使權(quán)力，依法進(jìn)行購(gòu)買活動(dòng)，在尊重社會(huì)組織自主地位的前提下，加強(qiáng)合作，注重發(fā)揮其組織優(yōu)勢(shì)、功能優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)新型政社關(guān)系。
2.進(jìn)一步厘清政府職能，明確購(gòu)買服務(wù)邊界
首先是以政策法規(guī)的形式將政府職能邊界和購(gòu)買服務(wù)邊界予以明確。政府購(gòu)買服務(wù)是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)移的一項(xiàng)具體實(shí)踐，為有效防止實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)如前所述的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象，各地應(yīng)加快研究制定“政府轉(zhuǎn)移職能目錄”和“政府購(gòu)買公共服務(wù)目錄”，進(jìn)一步厘清并厘定哪些服務(wù)必須由政府直接提供，哪些服務(wù)可以轉(zhuǎn)交社會(huì)力量提供，哪些服務(wù)堅(jiān)決不能購(gòu)買，哪些服務(wù)適合市場(chǎng)化運(yùn)作。其次是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量提供服務(wù)的過(guò)程監(jiān)督和效果評(píng)估。政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)后，原來(lái)由政府直接提供的公共服務(wù)，變成由社會(huì)力量提供，此時(shí)政府的工作重心就發(fā)生了變化，即為確保公共服務(wù)質(zhì)量不被私營(yíng)部門的利潤(rùn)動(dòng)機(jī)損害而需要對(duì)社會(huì)力量提供公共服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的過(guò)程監(jiān)管和效果評(píng)估。可以說(shuō)，政府購(gòu)買服務(wù)以后，對(duì)自身管理責(zé)任和管理能力有了更高的要求，這恰恰是是政府職能轉(zhuǎn)移的題中之義。
3.強(qiáng)化措施，調(diào)動(dòng)并保障各方面支持改革的積極性
首先是明確職責(zé)分工，做好部門協(xié)調(diào)工作。行政主管部門同時(shí)作為購(gòu)買主體，應(yīng)對(duì)購(gòu)買服務(wù)具體項(xiàng)目進(jìn)行充分調(diào)研，研究制定本行業(yè)購(gòu)買服務(wù)的意見(jiàn)或方案，積極組織實(shí)施并跟蹤監(jiān)督、考核驗(yàn)收。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)牽頭做好資金管理工作，盡快制定政府購(gòu)買服務(wù)目錄，健全政府購(gòu)買服務(wù)制度機(jī)制，監(jiān)督指導(dǎo)各類購(gòu)買主體依法開展購(gòu)買服務(wù)工作。機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)推進(jìn)政府職能梳理，加快公共服務(wù)類事業(yè)單位分類改革，提供相應(yīng)的政策保障。發(fā)改委則負(fù)責(zé)同有關(guān)部門編制政府投資計(jì)劃，推動(dòng)相關(guān)項(xiàng)目列入政府購(gòu)買服務(wù)計(jì)劃。其次是加強(qiáng)完善法規(guī)制度建設(shè)，杜絕利益輸送。暗箱操作和不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易，必然增加公共服務(wù)購(gòu)買成本，無(wú)形中給社會(huì)組織參與購(gòu)買活動(dòng)增設(shè)藩籬，影響其支持改革的積極性。因此我們?cè)谖磥?lái)工作中應(yīng)進(jìn)一步制定嚴(yán)格的招標(biāo)、評(píng)估、監(jiān)督的法規(guī)制度，對(duì)采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，還應(yīng)建立充分的信息公開制度，實(shí)現(xiàn)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督、媒體和公眾監(jiān)督，確保政府購(gòu)買服務(wù)的全過(guò)程以公開透明、平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化方式進(jìn)行。再次是放寬準(zhǔn)入政策，積極培育承接主體?，F(xiàn)階段全省服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，為提升承接主體的供給能力，應(yīng)堅(jiān)持政府購(gòu)買和培育扶持并重，認(rèn)真落實(shí)中央公益性捐贈(zèng)稅前扣除、非營(yíng)利組織自身收入免稅等政策，推廣利用財(cái)政資金支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)示范項(xiàng)目，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。
（二）提升財(cái)政管理水平，適應(yīng)政府購(gòu)買服務(wù)的需要
一旦大規(guī)模推開政府購(gòu)買公共服務(wù)，財(cái)政部門必須跳出傳統(tǒng)以資金分配和政府采購(gòu)為主的事務(wù)性工作，而更多將注意力集中在制度完善、機(jī)制設(shè)計(jì)以及財(cái)政支出中后端環(huán)節(jié)的財(cái)政管理之上，如何應(yīng)對(duì)新形勢(shì)和新的管理要求，財(cái)政部門在思想認(rèn)識(shí)和制度建設(shè)等方面可能還需要做好準(zhǔn)備。
1.助力政府購(gòu)買服務(wù)法律框架的細(xì)化與完善
目前我國(guó)尚沒(méi)有針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的專門法律，中央層面應(yīng)考慮推動(dòng)適時(shí)修訂《政府采購(gòu)法》，加快研究制定《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》；地方層面則要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，制定“向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的細(xì)則”以及有較強(qiáng)操作性的配套政策，將購(gòu)買流程、范圍、程序、經(jīng)費(fèi)保障以及解決爭(zhēng)議的途徑都做統(tǒng)一明確的規(guī)范。近期，應(yīng)對(duì)照《意見(jiàn)》要求，結(jié)合針財(cái)政部財(cái)庫(kù)（2014）37號(hào)文件對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的分類（其中，第二類是政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等職能需要向社會(huì)購(gòu)買的服務(wù)；第三類是為增加國(guó)民福利、收益對(duì)象特定，政府向社會(huì)公眾提供的服務(wù)），探索與之相適應(yīng)的采購(gòu)方式、評(píng)審制度和合同類型。
2.認(rèn)清政府市場(chǎng)社會(huì)三者關(guān)系，加快制定購(gòu)買服務(wù)目錄
政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)后，對(duì)于政府及職能部門的管理要求更高，為了防止市場(chǎng)受利益驅(qū)動(dòng)而損害購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量，政府必須負(fù)起過(guò)程監(jiān)管和效果評(píng)估的責(zé)任。為此，首先，財(cái)政部門應(yīng)牽頭加快研究政府職能轉(zhuǎn)移目錄事項(xiàng)，幫助指導(dǎo)政府及各部門厘清哪些是適合市場(chǎng)化提供的公共服務(wù)。其次，在科學(xué)劃分政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者關(guān)系以及省市縣財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，各地要參照并深入研究中央級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)目錄，明確各級(jí)地方政府的公共服務(wù)購(gòu)買責(zé)任，制定完善適合本區(qū)域的政府購(gòu)買服務(wù)目錄，并明確購(gòu)買公共服務(wù)的種類、數(shù)量等具體名錄，作為實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。
3.保證用于購(gòu)買服務(wù)的資金預(yù)算約束力
為了優(yōu)化政府購(gòu)買服務(wù)的政策環(huán)境，財(cái)政部門應(yīng)保證政府用于購(gòu)買公共服務(wù)的資金預(yù)算具有剛性約束力。首先要加強(qiáng)采購(gòu)預(yù)算的源頭管理：即對(duì)納入政府采購(gòu)的公共服務(wù)項(xiàng)目，列入年初部門預(yù)算或?qū)ｍ?xiàng)資金預(yù)算，堅(jiān)持“有預(yù)算不超支，無(wú)預(yù)算不采購(gòu)”。其次要強(qiáng)化部門預(yù)算的硬約束：即通過(guò)部門預(yù)算的剛性約束力敦促部門在購(gòu)買服務(wù)時(shí)精打細(xì)算，通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)提高性價(jià)比，并要在付款環(huán)節(jié)“較真”引入購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量考評(píng)機(jī)制，對(duì)于服務(wù)不達(dá)標(biāo)的拒絕付款或扣減付款，提高財(cái)政資金使用的責(zé)任心和實(shí)際效果。第三應(yīng)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政資金使用上設(shè)立普遍購(gòu)買機(jī)制，積極創(chuàng)造有利于社會(huì)力量作為承接主體而發(fā)展的政策環(huán)境，比如可以嘗試設(shè)立專項(xiàng)資金，專門支持承接主體的能力建設(shè)。
4.以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手，加強(qiáng)購(gòu)買服務(wù)的綜合監(jiān)管
政府購(gòu)買服務(wù)，內(nèi)含“花錢問(wèn)效果”的財(cái)政支出觀念。自實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)以來(lái)，我們雖然在財(cái)政支出績(jī)效管理方面取得了很大進(jìn)步，但總體上，對(duì)財(cái)政資金支出管理的重心仍居于中、前端環(huán)節(jié)。當(dāng)政府購(gòu)買公共服務(wù)成為各部門行政的常態(tài)以后，一方面，財(cái)政部門應(yīng)在購(gòu)買工作過(guò)程中圍繞提高績(jī)效這一主題，改進(jìn)預(yù)算資金的分配方式、財(cái)政資金的審計(jì)方式，切實(shí)對(duì)于資金使用過(guò)程中的違法、違規(guī)進(jìn)行問(wèn)責(zé)；另一方面，要與監(jiān)察、審計(jì)部門配合，根據(jù)公共服務(wù)購(gòu)買改革進(jìn)展，不斷更新監(jiān)督范圍與思路，保障提高公共財(cái)政資金的使用績(jī)效，維護(hù)公共服務(wù)購(gòu)買公開透明的市場(chǎng)規(guī)則與提高公共服務(wù)質(zhì)量相統(tǒng)一。
?。ū緦ｎ}由本刊編輯部根據(jù)相關(guān)資料整理編寫）
