《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》于2014年1月1日起在各級(jí)行政事業(yè)單位實(shí)施，正式拉開(kāi)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系全面建設(shè)與實(shí)施的序幕。
“公共性”特征貫穿始終
行政事業(yè)單位有別于企業(yè)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，作為社會(huì)公共服務(wù)提供的主體，行政事業(yè)單位整體職責(zé)使命就在于提供社會(huì)公共服務(wù)與開(kāi)展社會(huì)公共管理活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)的效率與公平。因此，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中，除了吸收、借鑒企業(yè)成熟的內(nèi)部控制要素框架之外，還應(yīng)體現(xiàn)其“公共性”的特征，以有效履行公共受托責(zé)任。
其一，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)“公共性”。與企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)不同，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)在強(qiáng)調(diào)“合法合規(guī)目標(biāo)、資產(chǎn)安全目標(biāo)、財(cái)務(wù)信息目標(biāo)”的同時(shí)，還要求“有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果”，這二者均為“公共性”的體現(xiàn)。通過(guò)內(nèi)控建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)公共資源和資金分配過(guò)程的監(jiān)督，有效防范舞弊和貪污腐敗行為，避免社會(huì)資源分配不公和浪費(fèi)，提高公共服務(wù)的效率和效果，維護(hù)社會(huì)公共利益。
其二，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)“公共性”。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，除去吸收企業(yè)內(nèi)控建設(shè)的成果，保持適時(shí)跟進(jìn)之外，仍需保留自身“公共性”的特點(diǎn)。如在績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，企業(yè)管理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)側(cè)重于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，而行政事業(yè)單位管理的績(jī)效則偏重于社會(huì)效益，強(qiáng)調(diào)其行為的合法性、公共項(xiàng)目的實(shí)施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其耗費(fèi)程度等。此外，在風(fēng)險(xiǎn)控制方法上，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)主張信息內(nèi)部公開(kāi)制度，要求在國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況基礎(chǔ)上，確定信息公開(kāi)的內(nèi)容、范圍、方式和程序。
其三，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的監(jiān)督環(huán)節(jié)應(yīng)體現(xiàn)“公共性”。評(píng)價(jià)和監(jiān)督是確保內(nèi)控建設(shè)不斷完善并有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。與企業(yè)類似，行政事業(yè)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督包含自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督3個(gè)層次。但外部監(jiān)督職能主要由政府財(cái)政部門和審計(jì)部門承擔(dān)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮紀(jì)檢、檢查部門的作用，共同組建嚴(yán)密的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
“一把手”是內(nèi)控成敗的關(guān)鍵
長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位的內(nèi)控意識(shí)淡薄，特別是單位“一把手”對(duì)內(nèi)控的重要性認(rèn)識(shí)不足，其在內(nèi)控體系構(gòu)建和執(zhí)行過(guò)程中顯著缺位，這是制約內(nèi)控體系建設(shè)和作用發(fā)揮的根源。
實(shí)施“一把手工程”就是要強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位“一把手”對(duì)單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。其一，要明確建立健全內(nèi)控是行政事業(yè)單位“一把手”的責(zé)任，單位“一把手”應(yīng)對(duì)本單位內(nèi)控建設(shè)采取積極的態(tài)度，并直接參與到內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中，提供內(nèi)控建設(shè)所必要的人力、物力支持。其二，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)明確內(nèi)控建設(shè)的組織機(jī)構(gòu)，單位“一把手”作為內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，應(yīng)充分發(fā)揮單位財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門在內(nèi)控中的作用。定期參與項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)，通過(guò)“一把手”的權(quán)威推進(jìn)解決內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中遇到的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。其三，單位“一把手”應(yīng)帶頭按內(nèi)控的管理要求開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，嚴(yán)格控制例外管理事項(xiàng)，為實(shí)施內(nèi)控管理樹(shù)立權(quán)威。
實(shí)施“一把手工程”并不意味著“一言堂”現(xiàn)象，行政事業(yè)單位應(yīng)實(shí)行健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制，對(duì)于重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，充分發(fā)揮內(nèi)控的制衡作用，并在決策前實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開(kāi)、決策后要實(shí)行對(duì)執(zhí)行結(jié)果的跟蹤。同時(shí)，要根據(jù)外部監(jiān)管要求和單位實(shí)際情況優(yōu)化和調(diào)整組織架構(gòu)，在權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立的有效機(jī)制，同時(shí)兼顧運(yùn)營(yíng)效率。
財(cái)權(quán)控制是內(nèi)控核心
相比企業(yè)而言，行政事業(yè)單位在組織形式、內(nèi)部設(shè)置、職能職權(quán)、負(fù)責(zé)人任免等方面均受到外部法律法規(guī)十分嚴(yán)格的約束。因此，現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的核心應(yīng)定位于財(cái)權(quán)控制，主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制及合同控制6個(gè)方面。
具體而言，預(yù)算控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主線。行政事業(yè)單位應(yīng)通過(guò)預(yù)算這一基本控制方法將單位其他五類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)銜接起來(lái)，通過(guò)合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確各崗位的職能范圍、業(yè)務(wù)權(quán)限、審批程序和相應(yīng)責(zé)任，確保不相容崗位相互分離。
其一，要建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)的預(yù)算管理制度。采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，做到程序合規(guī)、編制及時(shí)、內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。強(qiáng)化預(yù)算批復(fù)，并做好內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)分解。還應(yīng)嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行管理，強(qiáng)化預(yù)算剛性控制，避免占用、挪用專項(xiàng)資金。同時(shí)，確保決算的真實(shí)完整，避免年底突擊花錢。
其二，建立健全收支業(yè)務(wù)管理制度。嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，嚴(yán)防設(shè)置賬外賬以及“小金庫(kù)”等資金體外循環(huán)，規(guī)范行政事業(yè)單位與下屬企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的資金往來(lái)，確保收入真實(shí)完整，支出類型準(zhǔn)確合規(guī)。
其三，強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購(gòu)活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理。確保按照預(yù)算制定采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)范圍和方式合規(guī)透明、采購(gòu)決策和執(zhí)行健全、招投標(biāo)環(huán)節(jié)科學(xué)公正等。接下來(lái)，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)重要資產(chǎn)進(jìn)行分類，嚴(yán)控資產(chǎn)購(gòu)置和退出管理，強(qiáng)化資產(chǎn)使用管理，提高資產(chǎn)使用效能。對(duì)于貨幣資金，要加強(qiáng)出納人員管理，不定期進(jìn)行抽查盤點(diǎn)，核對(duì)余額。對(duì)于銀行存款賬戶，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定其審批權(quán)限和開(kāi)立、變更等程序，嚴(yán)禁出租、出借行為。嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)對(duì)外投資的管理，審慎對(duì)外投資。對(duì)于其他類型的實(shí)物資產(chǎn)以及無(wú)形資產(chǎn)，應(yīng)明確相應(yīng)的管理職責(zé)、管理程序。此外，要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理，做好工程項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，特別是立項(xiàng)要有可行性研究，確保立項(xiàng)評(píng)審科學(xué)。
其四，建立健全合同內(nèi)部管理制度。打通合同管理部門與財(cái)務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保合同立項(xiàng)是經(jīng)過(guò)合理合法的可研程序、合同簽訂過(guò)程合規(guī)、合同執(zhí)行有效等。
內(nèi)部監(jiān)督是重要保證
內(nèi)部監(jiān)督是行政事業(yè)單位對(duì)其自身內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施情況所進(jìn)行的監(jiān)督檢查，評(píng)價(jià)內(nèi)控的有效性，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的控制缺陷，及時(shí)加以改進(jìn)，是內(nèi)控建設(shè)不斷完善并有效實(shí)施的重要保證。
結(jié)合行政事業(yè)單位的屬性和管理特點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)建立適配的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，以保證內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。在決策層面，建議參考企業(yè)內(nèi)控組織形式成立專門的審計(jì)委員會(huì)，在單位黨組的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向?qū)徲?jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)委員會(huì)向單位黨組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在實(shí)施層面，如設(shè)立了獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)部門或者專職內(nèi)審崗位的單位，內(nèi)部審計(jì)部門或者崗位應(yīng)作為內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)施主體；未設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門或者崗位的單位，單位審計(jì)委員會(huì)應(yīng)指定部門或者崗位作為實(shí)施監(jiān)督的責(zé)任主體。
在實(shí)施具體監(jiān)督過(guò)程中，行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)加強(qiáng)與單位黨委、紀(jì)檢和監(jiān)察部門的監(jiān)督協(xié)同。對(duì)于監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)向黨委、紀(jì)檢和監(jiān)察部門移交并實(shí)施問(wèn)責(zé)。對(duì)于黨委、紀(jì)檢和監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及線索，可以作為內(nèi)部監(jiān)督評(píng)判內(nèi)控執(zhí)行是否有效的依據(jù)和線索，也可以推動(dòng)內(nèi)控體系設(shè)計(jì)的調(diào)整優(yōu)化。同時(shí)，還應(yīng)明確行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)信息公開(kāi)制度，倡導(dǎo)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)透明化、公開(kāi)化，借助政府和社會(huì)的力量共同對(duì)內(nèi)控工作進(jìn)行監(jiān)督，助推行政事業(yè)單位內(nèi)控的有效實(shí)施。（作者單位：中國(guó)移動(dòng)南方基地）
