郭宏
例外是偏離計劃和預期效果的事件，例外原則最早由“科學管理之父”泰勒（F.W.Taylor）提出，是指單位主要負責人對管理條例、規(guī)章制度規(guī)定之外的偶發(fā)事項進行特殊的管理，而對一般事項即例行性、常規(guī)性、流程化的事項，則授權(quán)由有關(guān)人員按制度常規(guī)處理。近年來，教育事業(yè)單位實施了新的會計制度、財務制度；實行了國庫直接支付與政府采購；執(zhí)行“八項規(guī)定”、“六項禁令”等紀檢規(guī)定、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)部控制規(guī)范》）及“會議費”、“培訓費”等管理規(guī)定。隨著單位經(jīng)濟管理的外部環(huán)境及制度規(guī)定的不斷變化，例外事項經(jīng)常發(fā)生。如何組織實施單位的內(nèi)部控制、及時恰當處理例外事項，降低甚至消滅可能形成的風險，以確保順利完成既定教育目標，保證教育事業(yè)單位的經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展？本文結(jié)合單位的經(jīng)濟管控實際情況，嘗試對例外原則在教育事業(yè)單位內(nèi)部控制中的應用進行探討。
一、厘清教育事業(yè)單位經(jīng)濟的例行事項和例外事項
近兩年來，教育事業(yè)單位適用的財務制度、會計制度、資產(chǎn)管理規(guī)定、預算編制執(zhí)行及績效評價、反腐倡廉規(guī)定等接連出臺，使得教育事業(yè)單位的例外事項較多，且大量存在相互轉(zhuǎn)換的情況，需要認真清理并及時確定例行事項和例外事項。
（一）傳統(tǒng)的例行事項會轉(zhuǎn)變?yōu)槔馐马?br />
隨著有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定的變化，需要經(jīng)常主動梳理例行及例外事項，查找經(jīng)濟運行過程中已經(jīng)發(fā)生的可能發(fā)生的問題。例如，年度預決算、財務管理績效評價和月度財務分析，屬于例行事項，但若預算編制的范圍、績效評價標準、收支分類等有新的政策規(guī)定，在首次執(zhí)行時上述事項就變成例外事項，但以后年度又變成例行事項。對于例行事項，可通過現(xiàn)有的規(guī)章制度及流程來實施內(nèi)部控制，達到規(guī)范管理目標；對于例外事項，就需要單位負責人高度重視并責成有關(guān)職能部門設計應對方案、盡快制定相應的規(guī)章制度并落實執(zhí)行措施。
（二）例外事項也可能轉(zhuǎn)化為例行事項
由于環(huán)境變化及法律法規(guī)變更而發(fā)生的事項，會從當時的例外事項轉(zhuǎn)變成為以后年度的例行事項。例如，在高鐵開通時，差旅費列支標準中沒有關(guān)于高鐵票的規(guī)定，高鐵票的報銷就屬于例外事項，但以后高鐵票的報銷是經(jīng)常發(fā)生的，就變成例行事項。再如，2014年1月1日起執(zhí)行的《內(nèi)部控制規(guī)范》和《高等學校會計制度》，在首次執(zhí)行時大量的相關(guān)業(yè)務屬于例外事項，但以后年度就變成例行事項。而政府采購和國庫直接支付等事項已經(jīng)由前幾年的例外事項轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的例行事項。
（三）處理例外事項會比例行事項耗用更多的教育資源
例外事項，正因為其非常規(guī)的特性，處理起來會增加管理過程的冗余，增加實施的復雜性，會耗用更多的人、財、物資源，也有可能因為事情特殊、職業(yè)判斷不當?shù)仍蛞自斐慑e誤或舞弊。大量例外事項的處理降低了教育資源的使用效率及效果
二、教育事業(yè)單位經(jīng)濟例外事項的控制措施
（一）設置預警指標及時感知與確認例外事項
教育事業(yè)單位要充分利用現(xiàn)代管理信息系統(tǒng)，設置預警指標，特別是財務預警指標（如資產(chǎn)負債率、“三公經(jīng)費”支出控制額）。單位內(nèi)部充分、準確溝通發(fā)現(xiàn)的例外信息，及時感知與確認單位的例外事項，并根據(jù)例外事項的具體情況確定重要程度，有利于進一步采取相應的措施。
（二）制定例外事項處理的規(guī)則與程序
面對例外事項，常常措手不及，急事急辦，容易出錯。為此，單位應事先制定例外事項處理的規(guī)則與流程，類似于應急管理中的“應急預案”一旦出現(xiàn)例外事項，按照事先確定的處理規(guī)則與流程進行有條不紊的處理，對例外做出及時、適當和有序的響應。
（三）將例外事項盡量轉(zhuǎn)化為例行事項處理
例外與例行可相互轉(zhuǎn)化對于以后要執(zhí)行的、經(jīng)常反復發(fā)生的但當時屬于例外的事項，既要先作為例外事項管理，也要同時考慮將這些例外事項轉(zhuǎn)化為例行事項。未雨綢繆，分析處理規(guī)律和處理模式，修訂或建立相應的規(guī)章制度，設計切實可行的控制及操作流程，將例外事項常規(guī)化、程序化處理，這樣既可減少控制失效的可能性，又能節(jié)約單位資源。
三、例外原則在教育事業(yè)單位經(jīng)濟內(nèi)部控制中的應用思路
教育事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的方式方法及例外事項的管理，要主動“事前處置”，減少“事后搶修”，重點在于事前預防。主動事前處置，就是要定期摸、排、查單位的內(nèi)部控制與風險的關(guān)鍵點、控制點，主動制定并采取預防例外事項的措施，可減少“事后搶修”的概率與成本;在搶修過程中，要積極應對，采取恰當?shù)拇胧?，提高“搶修”等例外事項的管理效率?br />
（一）主動“事前處置”—定期對經(jīng)濟活動實施風險評估并確定應對措施
根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》第八條的規(guī)定，為了保障單位的經(jīng)濟健康、有效、持續(xù)發(fā)展，單位要定期或不定期的對經(jīng)濟活動實施風險評估和重估，加強經(jīng)濟活動及業(yè)務流程內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)的梳理排查力度，及時發(fā)現(xiàn)例外事項及其風險，高度關(guān)注關(guān)鍵風險點，并確定單位的風險應對策略、方法和相應的風險降低甚至消除的措施，主動對例外事項及其風險進行“事前處置”，減少“事后搶修”的概率。主動“事前處置”，形象地說，就是主動查找內(nèi)部控制及風險管理的漏洞，并立即堵上。
在風險評估的過程中，既要對“變化”敏感，也要對長期的“不變化”敏感，主動發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的例外事項，并對其分級管理。例如：單位的出納退休，新招聘了一名出納，這是“變化”，不管這位出納的專業(yè)水平及職業(yè)道德如何，他對單位的經(jīng)濟業(yè)務和經(jīng)辦人員總有一個熟悉的過程，所以，在一段時期內(nèi)，該出納出差錯的概率要比“變化”前高些，因此，對這一“變化”，財務部門負責人要敏感，作為重要級別很高的例外事項處理，責成會計主管及會計高度關(guān)注，相互對賬稽核，將可能發(fā)生的差錯及時糾正。而如果單位的出納崗位人員多年“不變”，也極易形成無意的差錯甚至有意的舞弊，因為多年不變，出納經(jīng)辦的業(yè)務幾乎相同，人員也非常熟悉，容易產(chǎn)生麻痹大意；另外，時間長了，出納也會發(fā)現(xiàn)一些業(yè)務流程控制中的薄弱點，若其思想意志不堅定，稍有不慎，就會滑向舞弊犯罪。一些出納貪污挪用公款、一些基建采購人員索賄受賄都與其長期固定在一個崗位、心存僥幸心理有關(guān)。就像釘子在一個地方釘?shù)镁昧?，恐會生銹。
（二）提高“事后搶修”效率——及時采取風險應對措施
內(nèi)部控制是有成本的，主動“事前處置”也是有成本的，內(nèi)部控制只能提供“合理保證”而不是提供百分之百的“保證”。單位不可能面面俱到百分之百防止風險，準備承擔的風險控制在5%或多少比例之下，是單位的風險管理策略要確定的。
單位（部門）要處理例外事項、降低或消滅評估出的風險，實施及時的“事后搶修”，勢必要由單位（部門）負責人親自掛帥，集中單位力量，抽調(diào)人馬應急，要消耗資源“補洞”，“亡羊補牢”，成本當然比“事前處置”要高。當然，能將洞補上、能夠以后不丟羊，也算是好事。
因此，一旦發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制漏洞及風險點，單位（部門）負責人要高度重視，對例外事項的“事后搶修”要及時、到位。單位平時要對各層級負責人加大例外事項的處理知識與技能培訓，提升內(nèi)部控制及風險應對隊伍的業(yè)務水平、服務質(zhì)量和風險應對能力，一旦風險呈現(xiàn)，立即采取恰當?shù)娘L險應對措施，提高“事后搶修”的效率與效果。
（三）主動將例外事項向例行事項轉(zhuǎn)化處理——完善例外及例行事項內(nèi)部控制制度及流程
例外事項處理完畢，要分析總結(jié)其具體情況，若屬于今后會反復經(jīng)常發(fā)生的，要將該類例外事項向例行事項轉(zhuǎn)化處理。如：單位針對連續(xù)出臺的反腐倡廉、差旅費、會議費、培訓費等的有關(guān)列支規(guī)定，應及時修訂完善現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度及流程，盡快將例外轉(zhuǎn)化為例行。這樣做，可盡量減少單位以后的例外事項，降低單位的例外事項處理成本，提高管理效率與效果。
預防、主動的“事前處置”是低成本的，而“亡羊補牢”、“事后搶修”是要付出高成本的，教育事業(yè)單位要結(jié)合實際情況，運用例外原則并結(jié)合其他管理控制原則與方法，高度重視內(nèi)部控制的建立與健全，定期梳理（至少每年一次）單位的經(jīng)濟例外事項并評估經(jīng)濟業(yè)務風險點及其風險級別，盡量將例外轉(zhuǎn)化為例行，分別建立健全例外事項和例行事項的管理制度與經(jīng)濟業(yè)務的控制與操作流程，積極主動“事前處置”，減少“事后搶修”，以達到“合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果”（《內(nèi)部控制規(guī)范》第四條）的控制目標。
