李率鋒
一、導(dǎo)言
高校內(nèi)部審計(jì)是我國(guó)教育審計(jì)的一個(gè)重要組成部分。相比中、小學(xué)普通教育，高等教育辦學(xué)資金的收支量大、收入來(lái)源廣，高校巨量的辦學(xué)資金使用需要內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督的存在。除了國(guó)家審計(jì)這一重要的外部監(jiān)督形式之外，高校內(nèi)部審計(jì)就成了監(jiān)督本單位各類經(jīng)費(fèi)、資金使用真實(shí)性、合法性與效益性的有效形式。在當(dāng)前高校內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、基建工程審計(jì)是審計(jì)工作的重心，其中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)又是重中之重。根據(jù)有關(guān)調(diào)查，目前高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)約有60%的人力與時(shí)間投放在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在高校內(nèi)部審計(jì)中的地位越來(lái)越重要。形成這一現(xiàn)狀的原因，除了國(guó)家對(duì)高校處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“逢離必審”的要求以外，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)本身的性質(zhì)也決定了其在高校內(nèi)部審計(jì)工作中占有重要地位。眾所周知，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是伴隨著國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)開展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)而發(fā)展起來(lái)的，它具有綜合性強(qiáng)、權(quán)威性高且可以直接對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況作出評(píng)價(jià)等特點(diǎn)，因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這一工作形式越來(lái)越成為高校內(nèi)部自我監(jiān)督的一種重要方式。
目前，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的現(xiàn)狀還不能令人滿意，除高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)人員配備不足、審計(jì)人員能力建設(shè)不足以外，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的評(píng)價(jià)指標(biāo)尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與體系，已有的評(píng)價(jià)模式也不能滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理論與實(shí)踐進(jìn)一步發(fā)展的要求。因此，研究并嘗試建立一套來(lái)自于審計(jì)工作實(shí)踐、面向高校自身特點(diǎn)的高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系顯得尤為重要，這對(duì)促進(jìn)高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作質(zhì)量的提高，進(jìn)一步發(fā)揮高校內(nèi)部審計(jì)服務(wù)的職能具有重要意義。本文嘗試就這一主題進(jìn)行初步探討，希望能夠起到拋磚引玉的作用。
二、當(dāng)前高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的不足之處
(一)審計(jì)機(jī)構(gòu)人員配備明顯不足
近年來(lái)，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作量越來(lái)越大，而從事經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的人員配備則明顯不足。就目前在滬8所教育部直屬高校而言，這些高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)的人員配備平均人數(shù)為7人，其中2所辦學(xué)規(guī)模較小的學(xué)校(上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué))內(nèi)審部門只有3人，在這些人員中還要有人從事基建工程審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)及其他專項(xiàng)審計(jì)工作等。教育部直屬高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)的人員配備尚且如此，而地方高校內(nèi)審部門的人員配備則更顯不足。我們以上海市普通本科高校為例，23所上海市普通本科高校內(nèi)審部門平均人數(shù)為3人，這個(gè)數(shù)字大大低于8所在滬教育部直屬高校的人數(shù)。在這23所普通本科高校中，尚有7所高校的內(nèi)審部門與本單位紀(jì)檢、監(jiān)察部門合署辦公，內(nèi)審機(jī)構(gòu)還未真正獨(dú)立，審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性較差。面對(duì)高校當(dāng)前越來(lái)越大的辦學(xué)資金量，僅僅依靠高校內(nèi)審部門個(gè)位數(shù)的人員來(lái)進(jìn)行日常審計(jì)監(jiān)督，高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)的工作量之大、審計(jì)監(jiān)督效果之差可想而知。
另外，目前高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)尚無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)理論對(duì)高校內(nèi)部審計(jì)工作提出的要求?，F(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)理論越來(lái)越強(qiáng)調(diào)內(nèi)控審計(jì)、管理審計(jì)、效益審計(jì)甚至風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以其所具有的綜合性特點(diǎn)，可以很好地將這些審計(jì)方向與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)本身結(jié)合起來(lái)，但這種結(jié)合不僅要求高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)人員在專業(yè)配備中要有財(cái)務(wù)、工程管理類的專業(yè)，還要有法律及經(jīng)濟(jì)管理類專業(yè)的人才，同時(shí)還要具有較高的專業(yè)素質(zhì)、較強(qiáng)的自學(xué)能力以及分析推理能力等。但目前高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)的工作人員多為財(cái)會(huì)及工程管理類專業(yè)出身，鮮有法律與經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)人才加盟，現(xiàn)有的人員結(jié)構(gòu)中，具有研究生學(xué)歷的人員在高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)中的比例還偏小，這些不足使得內(nèi)審機(jī)構(gòu)無(wú)法適應(yīng)高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理論與實(shí)踐發(fā)展的要求。
(二)高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象存在盲區(qū)
作為高校內(nèi)部自我監(jiān)督的一種主要形式，目前高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象僅限于高校下屬各二級(jí)單位的處級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)(包括主持工作的副處級(jí)或常務(wù)副處級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo))，尚未包括各高校的校級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)(校長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作由高校上級(jí)主管部門負(fù)責(zé))。對(duì)高校除校長(zhǎng)以外的校級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)監(jiān)督的缺失，為高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作留下了一塊空白。目前高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是副職領(lǐng)導(dǎo)因腐敗問(wèn)題而被揭露出的事件越來(lái)越多，這與缺少對(duì)他們的日常審計(jì)監(jiān)督有關(guān)。但因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題，高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)對(duì)本單位校級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行日常審計(jì)監(jiān)督似乎變得不可能。當(dāng)前眾多高校的內(nèi)審機(jī)構(gòu)均是處級(jí)建置，而且校長(zhǎng)分管審計(jì)工作的比例只占約1/3，如果要對(duì)本校副職領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，就必須從體制上進(jìn)行改革，將審計(jì)部門置于高校校長(zhǎng)(或黨委書記)的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，讓高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)獨(dú)立發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這一工作形式對(duì)高校校級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行日常審計(jì)監(jiān)督。
(三)現(xiàn)有的高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)模式有其局限性
盡管審計(jì)署早在2005年就開始提倡內(nèi)部審計(jì)要向內(nèi)控制度審計(jì)和經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)兩個(gè)方向延伸，但目前高校的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，主要還是以單位的財(cái)務(wù)收支情況為主，兼顧被審計(jì)單位管理制度建立健全、執(zhí)行的有效性，以及簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況，對(duì)管理審計(jì)、效益審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)涉及的不多?，F(xiàn)有的高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)定性評(píng)價(jià)指標(biāo)較為單一，也未形成合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目前部分高校正在逐步探索將內(nèi)控審計(jì)、管理審計(jì)、效益審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的有效方式，但這種探索尚處于初級(jí)階段，有必要通過(guò)建立高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的方式，來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)向管理審計(jì)、效益審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)方向延伸，推進(jìn)高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理論與實(shí)踐水平的提升。
三、構(gòu)建面向高校自身特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系，其內(nèi)容應(yīng)該包括評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)客體與評(píng)價(jià)結(jié)果。高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)主體是高校的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，評(píng)價(jià)的客體是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)履行的經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)，評(píng)價(jià)的結(jié)果即是高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況所做出的客觀評(píng)價(jià)，其中重要的是評(píng)價(jià)客體與評(píng)價(jià)結(jié)果。如上所述，如果僅僅以被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)收支情況作為評(píng)價(jià)的客體，所得出的評(píng)價(jià)結(jié)果難免失之偏頗。因此，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)客體中還應(yīng)包括管理審計(jì)、效益審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的內(nèi)容。
基于上述分析，我們認(rèn)為，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該包括如下內(nèi)容：被審計(jì)單位事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r；內(nèi)部管理制度的建立、健全與執(zhí)行的有效性情況；單位資金、經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、合法性與效益性情況；領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力使用的制約情況以及領(lǐng)導(dǎo)干部本人的廉政勤政情況。以上述內(nèi)容為基礎(chǔ)，我們初步構(gòu)建了5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，15個(gè)二級(jí)指標(biāo)的指標(biāo)體系，具體內(nèi)容見表1。
上述指標(biāo)體系較好地結(jié)合了管理審計(jì)、效益審計(jì)以及風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的內(nèi)容，指標(biāo)設(shè)置較為全面、合理，具體指標(biāo)解釋如下：
(一)事業(yè)發(fā)展。在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，事業(yè)發(fā)展這一指標(biāo)為評(píng)價(jià)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的工作業(yè)績(jī)提供了支持。被審計(jì)單位的各項(xiàng)科學(xué)事業(yè)在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的發(fā)展?fàn)顩r體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的管理業(yè)績(jī)，也是學(xué)校黨委組織部門考核、任免、選用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考依據(jù)。這里以院系為例，一個(gè)單位的科學(xué)事業(yè)發(fā)展主要體現(xiàn)在單位的教學(xué)、科研與學(xué)科發(fā)展?fàn)顩r上。對(duì)這3個(gè)二級(jí)指標(biāo)的具體評(píng)價(jià)內(nèi)容，我們?cè)谥笜?biāo)解釋中給出了一個(gè)合理的、盡可能全面的要求，以達(dá)到評(píng)價(jià)被審計(jì)單位在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的科學(xué)事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。
(二)內(nèi)部管理。被審計(jì)單位的內(nèi)部管理狀況是領(lǐng)導(dǎo)干部管理能力的體現(xiàn)，這一指標(biāo)很好地結(jié)合了內(nèi)控審計(jì)、管理審計(jì)的內(nèi)容，將被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)部管理制度建立健全、制度內(nèi)容的完善性以及執(zhí)行的有效性進(jìn)行了全面的考察。值得指出的是，在單位內(nèi)部管理的評(píng)價(jià)方面，我們著重考察單位內(nèi)控制度、“三重一大”制度的建立與執(zhí)行情況，這是領(lǐng)導(dǎo)干部履行單位經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)的前提。同時(shí)我們還通過(guò)院系間的橫向比較來(lái)考察這些管理制度內(nèi)容的完善情況，以及是否符合被審計(jì)單位當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀與工作重點(diǎn)；我們通過(guò)審計(jì)訪談、符合性測(cè)試來(lái)驗(yàn)證這些制度執(zhí)行的有效性，從而對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部管理情況做出客觀、公允的評(píng)價(jià)。
(三)經(jīng)費(fèi)使用。單位資金、經(jīng)費(fèi)的使用情況是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)的核心，對(duì)于經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、合法性及效益性做出評(píng)價(jià)，是審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的重要內(nèi)容。真實(shí)性主要關(guān)注被審計(jì)單位資金、經(jīng)費(fèi)的使用是否與真實(shí)發(fā)生的業(yè)務(wù)相一致，有無(wú)因資金節(jié)余而用不實(shí)發(fā)票或無(wú)實(shí)際業(yè)務(wù)內(nèi)容的發(fā)票沖賬情況，它與經(jīng)費(fèi)使用的合法性指標(biāo)結(jié)合在一起，可以很好地體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的內(nèi)容，將領(lǐng)導(dǎo)干部單位經(jīng)濟(jì)管理工作中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)提示給被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部，這也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部另一種形式的保護(hù)，避免領(lǐng)導(dǎo)干部因不了解國(guó)家及高校的相關(guān)財(cái)務(wù)管理規(guī)定而犯錯(cuò)誤。經(jīng)費(fèi)使用的效益性是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中較難評(píng)價(jià)的一項(xiàng)，我們這里僅以發(fā)表、出版的科研、學(xué)術(shù)成果、有無(wú)資金浪費(fèi)以及單位有無(wú)長(zhǎng)期閑置設(shè)備等指標(biāo)來(lái)衡量，所以，具有較大的主觀性。
(四)權(quán)力制約。領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力行使過(guò)程中應(yīng)受到相應(yīng)制約與教職工的監(jiān)督。我們將這一指標(biāo)分成3個(gè)二級(jí)指標(biāo)來(lái)反映：一是單位民主集中制情況，主要考察領(lǐng)導(dǎo)干部是否按照學(xué)校的規(guī)定將本單位重大事項(xiàng)提交有關(guān)會(huì)議實(shí)行民主決策、集體決策，權(quán)力是否在陽(yáng)光下運(yùn)行。二是被審計(jì)單位的政務(wù)公開情況，有無(wú)建立起將單位的一些重要信息，如人才引進(jìn)、職稱評(píng)審、財(cái)務(wù)狀況等重要信息進(jìn)行公開的機(jī)制，這些信息公開的形式、公開的范圍、公開的內(nèi)容是否達(dá)到了單位教職工所期望的要求。三是被審計(jì)單位重大事項(xiàng)的決策是否科學(xué)，決策前有無(wú)進(jìn)行充分討論或科學(xué)論證，并廣泛聽取意見，在達(dá)成一致的基礎(chǔ)上作出科學(xué)決策。
(五)廉政勤政。廉政勤政情況是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、從源頭上預(yù)防和懲治腐敗的重要保證。領(lǐng)導(dǎo)干部在資金、經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中是否遵循了個(gè)人發(fā)生的費(fèi)用“他簽”制度，獎(jiǎng)金的分配、津貼的發(fā)放是否體現(xiàn)了公正、公平原則，個(gè)人榮譽(yù)稱號(hào)的獲得及合作發(fā)表學(xué)術(shù)文章有無(wú)實(shí)行避嫌制度等。勤政這一指標(biāo)則體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)管理工作的投入程度，以及工作效率的高低、工作方法得當(dāng)與否等。責(zé)任意識(shí)這一指標(biāo)則指明了領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該要有為院系發(fā)展作奉獻(xiàn)與犧牲物質(zhì)利益的精神，為單位的各項(xiàng)科學(xué)事業(yè)發(fā)展與內(nèi)部管理的規(guī)范化盡心盡力，并以強(qiáng)烈的責(zé)任心帶領(lǐng)教職工促進(jìn)本單位各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。
四、指標(biāo)體系的缺陷及進(jìn)一步的改進(jìn)方向
雖然我們盡可能地構(gòu)建出一套全面、合理的定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)指導(dǎo)高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)工作，但這套指標(biāo)體系僅僅是我們?cè)诮?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐工作的一個(gè)提煉，仍然存在較多的不足之處，如對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部干群關(guān)系、內(nèi)部和諧度等評(píng)價(jià)指標(biāo)沒有涉及，因此，該指標(biāo)體系是否體現(xiàn)了被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全部?jī)?nèi)容尚無(wú)法做出評(píng)判。另外，5個(gè)一級(jí)指標(biāo)和15個(gè)二級(jí)指標(biāo)之間是否應(yīng)該賦予不同的權(quán)重(分值)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)等，這些問(wèn)題還有待于與高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的同行們進(jìn)行充分交流后再予以補(bǔ)充以及進(jìn)行理論提升，才有可能更好地應(yīng)用這套指標(biāo)體系來(lái)指導(dǎo)目前的高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)工作。
