黃霄雯
黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦96號文件)對關(guān)于改善公共服務(wù)作出重大部署，并明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。國辦96號文件下發(fā)后，財政部初步確定將農(nóng)業(yè)部、教育部等19個中央部門納入2014年度政府購買服務(wù)工作計劃，涉及艾滋病防治、失能老人養(yǎng)老服務(wù)等近30個項目?？梢灶A(yù)見，在未來一定時期內(nèi)，政府購買服務(wù)必將成為各級政府部門主要的公共服務(wù)提供方式。
國辦96號文件第四部分要求，要建立“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督部門保障”的工作機(jī)制。從目前各地已出臺的有關(guān)政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見和實施方案看，財政部門均擔(dān)當(dāng)重任，是推進(jìn)此項改革的牽頭單位，負(fù)責(zé)提出相關(guān)的操作規(guī)程和資金使用管理方面的具體要求。盡管政府購買服務(wù)在發(fā)達(dá)國家已有30多年的歷史，但在我國尚處于發(fā)展的初級階段，面對即將全面鋪開的政府購買服務(wù)，現(xiàn)行財政管理工作可能還沒有做好應(yīng)對的充分準(zhǔn)備,為能夠做好這項創(chuàng)新工作，筆者認(rèn)為財政部門應(yīng)該把握以下幾個關(guān)鍵問題。
一、準(zhǔn)確把握政府購買服務(wù)的邊界
關(guān)于政府購買服務(wù)的邊界，簡而言之，就是“買什么，哪些能買，哪些不能買”。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面予以理解：
?。ㄒ唬┱徺I服務(wù)屬于政府采購的一部分，但不能簡單等同于現(xiàn)有政府采購中的“服務(wù)”。我國現(xiàn)在使用的《政府采購法》于1999年頒布，至今未作修訂。其中關(guān)于“服務(wù)”的定義是采用排除法：“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”?？梢姡摲ú坏磳Α胺?wù)”進(jìn)行明確界定，而且關(guān)于服務(wù)所指范圍相對于今天所提“政府購買服務(wù)”中的“服務(wù)”內(nèi)容更為寬泛。從實踐中看，傳統(tǒng)政府采購的“服務(wù)”主要涉及政府部門用于自身消費的服務(wù)，如物業(yè)管理和電腦維護(hù)等。而現(xiàn)階段我們正大力推廣的政府購買服務(wù)，完整表述應(yīng)該是“政府購買公共服務(wù)”，這里的“服務(wù)”主要是指政府向市場購買并用于向人民群眾提供的某種公共服務(wù)。
《財政部關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》按照服務(wù)受益對象將服務(wù)項目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務(wù)。第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務(wù)，如法規(guī)政策制定的前期研究和后期宣傳等。第三類為增加國民福利、收益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)。換句話說，當(dāng)前推廣的政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”主要指第二類和第三類服務(wù)，是為滿足公眾日益增長且呈多樣化的公共服務(wù)需求。（注：下面我們均使用“政府購買公共服務(wù)”的概念）
?。ǘ┱徺I公共服務(wù)屬于公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新
財政部科研所對政府購買公共服務(wù)的解釋是：政府為了履行服務(wù)公眾的職責(zé)，通過財政向各類社會服務(wù)機(jī)構(gòu)支付費用，用以購買其通常以契約方式確定提供、由政府鑒定種類和品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù)。從定義看，政府的目的是服務(wù)公眾，向公眾提供公共服務(wù)，盡管提供的方式不再是傳統(tǒng)的直接生產(chǎn)并提供而變?yōu)橄蚴袌鲑徺I后間接提供，但政府仍然是向公眾提供公共服務(wù)的責(zé)任主體。也就是說，作為公共服務(wù)新的供給方式，政府購買公共服務(wù)不再是政府使用財政資金自己運作完成，而是通過采購競爭形成契約關(guān)系，將政府生產(chǎn)公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給社會力量（諸如非盈利組織或盈利的企事業(yè)單位），政府再“花錢買效果”，使用財政資金支付市場公平的價格向社會力量購買到盡可能優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?？梢姡徺I公共服務(wù)這種供給方式的創(chuàng)新點正在于充分利用市場手段提供公共服務(wù)，通過價格機(jī)制破除由于政府天然壟斷地位、缺乏競爭而導(dǎo)致提供公共服務(wù)的低效率和低質(zhì)量的重要突破，是使稀缺的公共資源得到充分利用和優(yōu)化配置以滿足公眾日漸增長的多元化、差異化公共服務(wù)需求的創(chuàng)新探索。
（三）政府購買公共服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放的具體實踐，對于政府管理責(zé)任要求更高
十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！蓖七M(jìn)政府購買公共服務(wù)恰恰是貫徹落實三中全會對政府和市場關(guān)系定位并尋求其最佳結(jié)合的具體實踐。那么，政府與市場到底是什么關(guān)系呢？國辦96號文中“政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會參與、共同監(jiān)督”給予了指導(dǎo)。可見，在購買公共服務(wù)過程中，政府實現(xiàn)的是職能轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放，但這并不意味著政府就沒有了責(zé)任，相反，政府責(zé)任較之于以前有了更高的要求標(biāo)準(zhǔn)，需要對社會力量提供公共服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的過程監(jiān)管和效果評估。
為此，財政部門作為此項改革的牽頭部門，同時作為此項任務(wù)的綜合管理部門，首先要轉(zhuǎn)變思想，決不能將政府購買公共服務(wù)這項改革簡單等同于政府采購，要在充分調(diào)研和借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快制定并完善政府購買公共服務(wù)的制度規(guī)范。當(dāng)務(wù)之急是盡快研究和制定《政府購買公共服務(wù)》法律或者重新修訂現(xiàn)有《政府采購法》，以及“政府職能轉(zhuǎn)移目錄”和“政府購買公共服務(wù)目錄”，以政策法規(guī)的形式將政府購買公共服務(wù)的邊界予以明確，防止在購買過程中出現(xiàn)“越位”、“缺位”和“錯位”的現(xiàn)象。同時要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，厘清哪些公共服務(wù)適合向市場購買，哪些公共服務(wù)不適合向市場購買。目前財政部，財庫【2014】37號文關(guān)于“分類推進(jìn)服務(wù)項目政府采購工作”對能夠向市場購買的服務(wù)和公共服務(wù)做出了相應(yīng)規(guī)定。但由于我們正處于起步探索并逐步擴(kuò)大購買范圍的階段，即使政府采購目錄也很難以列清單的方式明確列舉所有采購服務(wù)項目，更何況購買公共服務(wù)的范圍將是一個隨著政府及相關(guān)部門履職能力和管理能力提升而逐步擴(kuò)大的過程。這里借鑒國外的實踐經(jīng)驗，一個被廣泛認(rèn)可的基本原則就是對于政府核心與非核心職能的區(qū)分，用以進(jìn)行區(qū)分哪些服務(wù)可以向市場購買。舉一個極端的例子就是如果管理能力極強(qiáng)，監(jiān)獄管理也可以向市場購買;反之，如果管理能力弱，簡單的市政清掃服務(wù)也不可能外包出去。
二、加強(qiáng)購買合同管理
通過契約達(dá)成交易，實現(xiàn)購買的一個基本前提條件就是設(shè)計購買合同，將購買主體和承接主體雙方的權(quán)利義務(wù)、數(shù)量規(guī)格、服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等做出詳細(xì)而明確的規(guī)定，以便于監(jiān)測評估服務(wù)項目的質(zhì)量。這也是對私人部門有充分的激勵動機(jī)降低生產(chǎn)成本，同時也有充分的利潤動機(jī)為降低成本而犧牲服務(wù)質(zhì)量的有效約束。而根據(jù)服務(wù)項目的具體屬性特點，在實際生活中，購買合同的設(shè)計其實是一個非常復(fù)雜的管理和技術(shù)難題。為了確保政府購買公共服務(wù)的順暢高效，中央有關(guān)文件建議各省級財政部門制定發(fā)布相應(yīng)的合同范本，這無疑對財政管理工作提出了新的更高的要求。鑒于國家鼓勵各級政府積極探索新的政府采購合同類型，以提高政府購買公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，筆者建議可以從以下兩方面著手加強(qiáng)購買合同的設(shè)計和管理。
首先，當(dāng)公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量比較容易監(jiān)測和評估，確定通過市場來組織生產(chǎn)會比較有效，而合同范本涉及專業(yè)技術(shù)時，可以聘請行業(yè)專家進(jìn)行合同設(shè)計，并對財政工作者適時進(jìn)行服務(wù)成本和效果評價方面的培訓(xùn)，使得政府和市場主體處于較為平等的信息地位，從而使財政以合理的價格支付相關(guān)費用而獲得較高質(zhì)量的公共服務(wù)。
其次，對于那些公共服務(wù)項目質(zhì)量可監(jiān)測性較弱，特質(zhì)各異、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量較難監(jiān)測且競爭性不強(qiáng)的公共服務(wù)，以及那些服務(wù)質(zhì)量與公眾主觀感受密切相關(guān)的公共服務(wù)，除了創(chuàng)新購買方式外，也可以嘗試探索金額不固定、數(shù)量不固定、期限不固定、特許經(jīng)營服務(wù)等新型合同類型。理論上，對于那些公共服務(wù)項目可監(jiān)測性較弱的公共服務(wù)可能并不適合向市場購買，但從培育市場承接主體和創(chuàng)新購買方式的角度看，植入“激勵相容”理念的合同設(shè)計、契約安排，即使存在道德風(fēng)險，擁有信息優(yōu)勢的承接主體仍然能夠按照契約要求進(jìn)行生產(chǎn)活動，從而保證公共資源的效用趨于最大化。所以，財政部門應(yīng)該加強(qiáng)這方面的理論研究和實踐探索，結(jié)合本地實際，根據(jù)政府采購服務(wù)項目的需求特點，靈活運用購買、委托、租賃、雇傭等各種合同方式，以開放式的思維，加強(qiáng)適于這類公共服務(wù)合同的創(chuàng)新設(shè)計，實現(xiàn)政府、公眾以及社會力量的多贏。從某種程度上說，“PPP”模式在政府購買公共服務(wù)中的應(yīng)用，就是一種帶有“激勵相容”，政府較高級管理能力等設(shè)計理念的先進(jìn)的制度安排。
三、強(qiáng)化政府購買公共服務(wù)的預(yù)算管理
在這種新型的公共服務(wù)供給體系中，除了厘清政府、社會和市場的關(guān)系及職責(zé)邊界之外，其重點還包括通過財政資金的合理分配引導(dǎo)社會力量成為政府提供公共服務(wù)的良好合作伙伴，通過契約設(shè)計實現(xiàn)預(yù)算的剛性約束，通過責(zé)任理念的確立實現(xiàn)“結(jié)果管理”向“過程管理”的轉(zhuǎn)變。一般而言，政府購買公共服務(wù)的資金來源主要是財政預(yù)算資金和彩票公益金，為確保購買資金的及時到位，履行好政府對社會公眾的責(zé)任，政府購買公共服務(wù)的資金應(yīng)該納入嚴(yán)格的公共預(yù)算管理。
（一）加強(qiáng)購買資金保障
首先，財政部門應(yīng)負(fù)責(zé)做好公共服務(wù)項目成本的核算工作。合理確定服務(wù)項目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，堅持嚴(yán)格的統(tǒng)籌安排，以事定費原則，使購買公共服務(wù)的資金規(guī)模保持一個相對穩(wěn)定的水平。同時探索運用財稅、金融等政策引導(dǎo)社會資金對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。其次，為了優(yōu)化政府購買服務(wù)的政策環(huán)境，財政部門應(yīng)保證政府用于購買公共服務(wù)的資金預(yù)算具有剛性約束力。如加強(qiáng)采購預(yù)算的源頭管理，即對納入政府采購的公共服務(wù)項目，列入年初部門預(yù)算或?qū)ｍ椯Y金預(yù)算，堅持“有預(yù)算不超支，無預(yù)算不采購”。通過這種部門預(yù)算的剛性約束力還可以敦促部門在購買服務(wù)時精打細(xì)算，使用公開競爭提高性價比。還可以在付款環(huán)節(jié)引入購買服務(wù)質(zhì)量考評機(jī)制，對于服務(wù)不達(dá)標(biāo)的拒絕付款或扣減付款，提高財政資金使用時的責(zé)任心和實際效果。第三則可以考慮在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政資金使用上設(shè)立普遍購買機(jī)制，積極創(chuàng)造有利于社會力量作為承接主體而發(fā)展的政策環(huán)境，比如可以嘗試設(shè)立專項資金，專門支持承接主體的能力建設(shè)。
?。ǘ﹥?yōu)化購買資金支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的作用
購買資金投入應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會組織發(fā)展水平等相匹配，為充分運用稀缺的財政資源而為公眾提供最急需最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，應(yīng)統(tǒng)籌社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等社會政策，優(yōu)化政府購買公共服務(wù)的支出結(jié)構(gòu)。例如嘗試公共服務(wù)項目的動態(tài)管理及與預(yù)算編制的有機(jī)銜接。當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的換擋期，財政部門更應(yīng)該把握作為牽頭單位推進(jìn)政府購買公共服務(wù)工作的契機(jī)，通過部門預(yù)算影響購買支出的結(jié)構(gòu)和導(dǎo)向，運用其作為政策工具而必然發(fā)揮的調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和宏觀經(jīng)濟(jì)的作用，達(dá)到培育服務(wù)市場并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的作用。與此同時，探索新的購買服務(wù)方式，引導(dǎo)財政資金流向社會亟需的領(lǐng)域，也可以發(fā)揮財政資金的放大效應(yīng)和示范效益，豐富公共財政政策手段。
?。ㄈ┙⒖冃гu價與后續(xù)采購相銜接的管理制度
按照全過程預(yù)算績效管理制度要求，一旦政府購買公共服務(wù)成為各部門行政運行的常態(tài)之后，財政部門必須盡快跳出資金分配、審批采購計劃等事務(wù)性工作，而將工作重心轉(zhuǎn)移至政府購買公共服務(wù)的制度完善、機(jī)制設(shè)計、過程監(jiān)督、考核評估等財政管理工作之上，尤其要加強(qiáng)購買公共服務(wù)項目的績效評價，對項目的資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及專業(yè)化水平進(jìn)行綜合客觀的評價。將評價結(jié)果與購買主體的來年購買計劃相銜接，對于服務(wù)項目評價結(jié)果優(yōu)秀的社會主體，在同類項目的采購中同等條件下予以優(yōu)先考慮。一方面，財政部門應(yīng)在購買工作過程中圍繞提高績效這一主題，改進(jìn)預(yù)算資金的分配方式、財政資金的審計方式，對資金使用過程中的違法、違規(guī)行為進(jìn)行問責(zé)。另一方面，要與監(jiān)察、審計部門配合，根據(jù)公共服務(wù)購買改革進(jìn)展，不斷更新監(jiān)督范圍與思路，提高公共財政資金使用績效，維護(hù)公共服務(wù)購買公開透明的市場規(guī)則與提高公共服務(wù)質(zhì)量相統(tǒng)一。此外，用于績效評價的指標(biāo)設(shè)計也需要進(jìn)一步的深化和完善。有專家提倡用于公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系的價值取向應(yīng)趨于多元化，簡單說就是除了追求經(jīng)濟(jì)、效益、效率之外，應(yīng)該同時將公平、正義、民主等指標(biāo)擴(kuò)展其中。例如政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，其績效評價指標(biāo)體系大致由購買效率和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量兩個維度構(gòu)成，在評價中應(yīng)該更側(cè)重對效果和公平的考量，使其最終的績效目標(biāo)指向與建設(shè)服務(wù)型政府保持一致。
最后，如果說公共財政收入體系改革始于分稅制財政體制改革，那么自實施政府采購開始，公共財政支出體系改革就已啟動，而政府向社會力量購買服務(wù)更是對政府采購的全面深化和完善，并且與部門預(yù)算、國庫集中支付以及績效評價和行政事業(yè)單位改革有著十分緊密的聯(lián)系。當(dāng)前大力推行的政府購買公共服務(wù)不僅是政府對公共資源以預(yù)算為主的資金管理、實物管理向服務(wù)管理的延伸，更是向民主治理的跨越，因此財政部門不僅要重視購買資金分配的合法合規(guī)環(huán)節(jié)，也要注重財政資金運行的公平與高效，更要重視為公眾提供最大化福利的實踐過程。
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