何明楷
農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題千頭萬(wàn)緒、錯(cuò)綜復(fù)雜，同時(shí)，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性、公共性決定了政府財(cái)政必須對(duì)其支持和保護(hù)。一直以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)“三農(nóng)”工作，特別是財(cái)政支農(nóng)工作高度重視，出臺(tái)了一系列重大支農(nóng)惠農(nóng)政策。通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)、規(guī)范部門(mén)預(yù)算管理、探索財(cái)政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)、開(kāi)展財(cái)政支農(nóng)資金管理年活動(dòng)等方式，有力地提高了財(cái)政支農(nóng)資金使用效益。
但是，目前財(cái)政支農(nóng)資金使用和管理仍然存在一些突出問(wèn)題。特別是基層政府對(duì)支農(nóng)工作的積極性普遍不高，支農(nóng)政策政出多門(mén)，預(yù)算管理不夠規(guī)范，資金管理分散，地方財(cái)政配套資金不實(shí)，違規(guī)使用財(cái)政支農(nóng)資金現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。財(cái)政監(jiān)督滯后，重投入輕實(shí)效，重建設(shè)輕管護(hù)，資金分配精準(zhǔn)性差等等問(wèn)題，影響了財(cái)政支農(nóng)資金整體效益和持久效益的發(fā)揮，破壞了財(cái)政支農(nóng)資金的安全運(yùn)行和高效使用。
為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)支農(nóng)積極性，規(guī)范和加強(qiáng)支農(nóng)資金管理，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率，更好地發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)政策的導(dǎo)向作用，作為農(nóng)財(cái)戰(zhàn)線的一名基層工作者，擬從以下幾個(gè)具體方面就財(cái)政支農(nóng)資金管理提出一些粗淺的思考，以期達(dá)到拋磚引玉的作用。
一、加大支農(nóng)工作在政績(jī)考核中的權(quán)重，增強(qiáng)基層支農(nóng)項(xiàng)目積極性
由于錯(cuò)誤的考核機(jī)制和多年來(lái)形成的政績(jī)觀的影響，越到基層，“三農(nóng)”工作的重視程度越弱，基層支農(nóng)投入越缺少主動(dòng)性。尤其是隨著糧食問(wèn)題的逐步解決，社會(huì)上一種忽視一產(chǎn)業(yè)，偏重二三產(chǎn)業(yè)的思想在抬頭，農(nóng)業(yè)逐步淪落成了一個(gè)邊緣化的產(chǎn)業(yè)。有的地方由于支農(nóng)項(xiàng)目需要地方配套資金，需要農(nóng)民籌資投勞，需要協(xié)調(diào)農(nóng)民“田邊土角”，為了完成上級(jí)績(jī)效考評(píng)或驗(yàn)收甚至弄虛作假，出現(xiàn)了給項(xiàng)目也推諉抵觸的情況，更不用說(shuō)積極向上爭(zhēng)取項(xiàng)目資金了。
因此，如何將支農(nóng)工作列入政府目標(biāo)考核和干部的政績(jī)考核，如何調(diào)動(dòng)主管部門(mén)、基層政權(quán)特別是鎮(zhèn)、村兩級(jí)的積極性，應(yīng)作為當(dāng)前支農(nóng)工作的一個(gè)首要課題。應(yīng)逐步加大財(cái)政支農(nóng)工作在上級(jí)對(duì)地方黨委政府目標(biāo)考核評(píng)價(jià)中的權(quán)重，選拔培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線傾斜，地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)升遷要與支農(nóng)工作實(shí)績(jī)掛鉤，設(shè)立更多的支農(nóng)工作一票否決事項(xiàng)，提高基層農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線工作者的政治和經(jīng)濟(jì)待遇等，通過(guò)這一系列措施解決組織、思想和人的問(wèn)題，才是支農(nóng)工作創(chuàng)新發(fā)展的前提、保障和力量源泉。
二、加快財(cái)政支農(nóng)組織機(jī)構(gòu)體制改革，提高行政效率
現(xiàn)行農(nóng)業(yè)投入管理是多部門(mén)分散型管理體制，支農(nóng)資金投入渠道多。一方面，投入農(nóng)業(yè)的資金除了農(nóng)業(yè)財(cái)政這條線的資金外，還有農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資（發(fā)展改革委）、各有關(guān)部門(mén)分配和管理的資金(即條條下達(dá)的資金)；另一方面，從財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入看，支農(nóng)資金分散在農(nóng)財(cái)、農(nóng)發(fā)、經(jīng)建、基建甚至預(yù)算等多個(gè)職能科室。多主體、多渠道投入對(duì)增加農(nóng)業(yè)投入總量具有積極意義，但從使用上看，各業(yè)務(wù)部門(mén)在分配安排資金時(shí)，按照各自的計(jì)劃自成體系，集分配、使用、管理、監(jiān)督于一身，與其他部門(mén)協(xié)調(diào)配合不夠，涉農(nóng)管理部門(mén)事權(quán)劃分不夠明確、資金使用范圍模糊。由于資金來(lái)源不同，不同渠道的資金項(xiàng)目安排原則和管理辦法大多為涉農(nóng)管理部門(mén)自行制定，各個(gè)部門(mén)之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，沒(méi)有統(tǒng)一的管理辦法，導(dǎo)致資金在使用方向、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面難以協(xié)調(diào)。資金分塊管理，使有限的資金難以做到統(tǒng)籌安排，合理配置，財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)的支持率大打折扣，越到基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)越無(wú)可適從。由于支農(nóng)資金屬多部門(mén)分散管理，在資金安排使用過(guò)程中，缺乏統(tǒng)一的事前、事中、事后科學(xué)決策的監(jiān)督約束機(jī)制，跟蹤監(jiān)管難以到位，造成貼牌項(xiàng)目、謊報(bào)項(xiàng)目、擠占、挪用、截留支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，資金流失嚴(yán)重。
基于以上因素，由于縣區(qū)一級(jí)在整個(gè)政府垂直序列中的特殊地位，可以考慮在縣區(qū)一級(jí)采取同一個(gè)漏斗進(jìn)、同一個(gè)漏斗出的辦法，建立統(tǒng)一的涉農(nóng)項(xiàng)目財(cái)政資金管理機(jī)構(gòu)，如在縣區(qū)財(cái)政成立農(nóng)業(yè)財(cái)政辦公室，將分散在農(nóng)財(cái)、預(yù)算、經(jīng)建、基建、農(nóng)發(fā)等股室的專(zhuān)項(xiàng)資金，除農(nóng)村社會(huì)事業(yè)如農(nóng)村政權(quán)運(yùn)行、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障外的涉農(nóng)項(xiàng)目資金，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、產(chǎn)業(yè)建設(shè)資金、農(nóng)林業(yè)補(bǔ)貼資金、農(nóng)業(yè)科技資金、農(nóng)技培訓(xùn)資金、建后管護(hù)資金、一事一議資金、村級(jí)道路及田間生產(chǎn)道路資金、扶貧資金、土地整理資金、土地收益農(nóng)田建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、中低產(chǎn)田改造資金等等，統(tǒng)一歸口管理，統(tǒng)一規(guī)劃布局，統(tǒng)一預(yù)算編制，統(tǒng)一調(diào)配使用，統(tǒng)一考核監(jiān)管。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有來(lái)自不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入項(xiàng)目資金（包括國(guó)土等）進(jìn)行整合，相對(duì)集中。財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)與涉農(nóng)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，做好資金的統(tǒng)籌安排，合理劃分各涉農(nóng)部門(mén)在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán)，能夠歸并的建設(shè)項(xiàng)目由一個(gè)職能部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。
三、轉(zhuǎn)變財(cái)政支農(nóng)模式，提高資金使用效益
現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金管理模式，近幾年來(lái)，對(duì)“三農(nóng)”工作特別是奠定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基本框架起到了積極的推進(jìn)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐的加快，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，財(cái)政支農(nóng)工作已經(jīng)發(fā)生了新的、較大的變化，特別是最近一段時(shí)間以來(lái)，新矛盾和新問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)，要求財(cái)政支農(nóng)工作必須創(chuàng)新管理模式，以適應(yīng)新形勢(shì)的要求，進(jìn)一步提高財(cái)政支農(nóng)工作的效率，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的作用和效益。
（一）創(chuàng)新支農(nóng)投入舉措。農(nóng)業(yè)投入與龐大的農(nóng)業(yè)需求相比，始終還是顯得杯水車(chē)薪。抓資金管理首先就是抓資金投入。財(cái)政部門(mén)要繼續(xù)把支持解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為財(cái)政工作的重中之重，進(jìn)一步建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。要把財(cái)政支農(nóng)投入作為一個(gè)地方支農(nóng)目標(biāo)考核和支農(nóng)工作成效的首要因素，要把財(cái)政支農(nóng)投入與一個(gè)地方的人均財(cái)力、人均GDP、財(cái)稅收入增長(zhǎng)幅度、占財(cái)政總盤(pán)子的份額等掛起鉤來(lái)，采用量化手段，確保財(cái)政支農(nóng)投入高于一般財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)。要把財(cái)政支農(nóng)考核與爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金、財(cái)政資金與金融投入、特別是單位財(cái)政資金撬動(dòng)的社會(huì)資本總量結(jié)合起來(lái)，即不僅考核財(cái)政支農(nóng)投入，還要綜合考核全社會(huì)支農(nóng)投入。時(shí)機(jī)成熟時(shí)亦可將工業(yè)領(lǐng)域或市政公共設(shè)施領(lǐng)域普遍采取的BT或BOT等投入模式引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，多渠道鼓勵(lì)民間資本投入農(nóng)業(yè)。
（二）創(chuàng)新發(fā)揮財(cái)政杠桿作用。財(cái)政支農(nóng)資金總量始終是有限的，解決財(cái)政支農(nóng)資金的一系列問(wèn)題，最終還是應(yīng)以如何最大程度引入社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)為終極目標(biāo)。如何發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的激勵(lì)和政策導(dǎo)向（藥引子）作用，充分運(yùn)用財(cái)政作為資源配置的重要手段，用財(cái)政的“四兩”撥社會(huì)的“千金”。撬動(dòng)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)作為財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效考核的重要內(nèi)容以及財(cái)政資金是否發(fā)揮作用的重要指標(biāo)。
發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用的辦法很多，關(guān)鍵在于政策的制定。筆者認(rèn)為，變財(cái)政直接投入為間接投入、一次性投入為持久性投入是前提，應(yīng)以改變財(cái)政直接投入為間接投入為切入口，通過(guò)貼息、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、稅費(fèi)減免等措施，帶動(dòng)金融和社會(huì)資金更多投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
擴(kuò)大涉農(nóng)項(xiàng)目貸款財(cái)政貼息面，降低貼息門(mén)檻，對(duì)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目主要采取貸款貼息的方式予以扶持，降低投資者的資金成本，營(yíng)造“只要投入農(nóng)業(yè)，就可享受貼息”的氛圍，增加貼息資金在財(cái)政支農(nóng)資金中的比重。
充分利用獎(jiǎng)補(bǔ)手段，對(duì)符合規(guī)劃的農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，不分建設(shè)主體，一視同仁，根據(jù)不同的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容實(shí)行不同的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)審定的投資額給予投資者一次性獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助：如對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施中渠道按80%補(bǔ)助，生產(chǎn)便道、田間機(jī)耕道按70%補(bǔ)助，山坪塘、蓄水池按40%補(bǔ)助，蔬菜大棚按50%進(jìn)行補(bǔ)助等；對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中引進(jìn)良種、農(nóng)用物資、產(chǎn)品流通給予不同比例的補(bǔ)助；對(duì)不同的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、不同的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，制定不同的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，越帶有公共公益性質(zhì)的，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)越高；越能形成個(gè)人資產(chǎn)的，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)越低；越是偏遠(yuǎn)且越不能吸引投資的，獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)越高；越有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的，獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)越高；越聚有科技含量量的，獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)越高；越能創(chuàng)造品牌的，獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)越高等，通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)比例的掌控，實(shí)現(xiàn)政策的調(diào)控。
加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策和資金支持力度。我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，要求鼓勵(lì)土地適當(dāng)集中即土地適度集約化經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用占業(yè)主農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的比例越來(lái)越高，鼓勵(lì)土地適當(dāng)集中就要從補(bǔ)助業(yè)主的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用入手，而土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的最終受益者實(shí)際上是從土地上被解放出來(lái)的農(nóng)民。財(cái)政支農(nóng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)主土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的補(bǔ)助，實(shí)際上是間接提高了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用補(bǔ)助可采取多年補(bǔ)助、逐年減少的方式，因?yàn)榍捌谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)主的資金投入大，資金周轉(zhuǎn)困難，如財(cái)政支農(nóng)資金可對(duì)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用在第一年給予90%的補(bǔ)助，第二年70%，第三年50%的逐年減少的方式，約定補(bǔ)助年限，待業(yè)主自身發(fā)展壯大且收回前期成本，即可終止流轉(zhuǎn)費(fèi)用補(bǔ)助，達(dá)到扶持培育壯大的目的。也可以采取政府（或村集體經(jīng)濟(jì)組織）統(tǒng)一從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地如20年（土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用由財(cái)政給予買(mǎi)單），政府層面提出規(guī)劃要求或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)業(yè)實(shí)施應(yīng)達(dá)到的程度或每畝投資額度，達(dá)到條件的業(yè)主享有土地流轉(zhuǎn)期間的土地?zé)o償經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。
財(cái)政支農(nóng)資金要盡量減少直接進(jìn)入工程項(xiàng)目投入環(huán)節(jié)，而主要通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)、激勵(lì)導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)等方式，把主要精力和心思放在農(nóng)業(yè)規(guī)劃布局上來(lái)，放在財(cái)政支農(nóng)資金貼息辦法、獎(jiǎng)補(bǔ)辦法等制度建設(shè)上來(lái)，放在科學(xué)分配、考核管理上來(lái)，放在如何鼓勵(lì)最多的民間資金和社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)上來(lái)，最終達(dá)到“四兩撥千金”的效果。
?。ㄈ﹦?chuàng)新完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，取得了很好的成效，尤其是糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)、汽摩下鄉(xiāng)、退耕還林補(bǔ)貼、森林生態(tài)效益補(bǔ)助、病害豬處理補(bǔ)貼等補(bǔ)貼政策的推行，深得民心。但隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的加快，以及一些補(bǔ)貼在操作層面上的具體問(wèn)題，一些補(bǔ)貼項(xiàng)目尤其是糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼越來(lái)越不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，甚至與政策制定的初衷背道而馳。糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼（統(tǒng)稱對(duì)種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼）、良種補(bǔ)貼的現(xiàn)實(shí)情況與政策要求相去甚遠(yuǎn)：由于核實(shí)量太大甚至無(wú)法核實(shí)（且核實(shí)行政成本巨大），有的地方多年來(lái)仍按二輪土地承包時(shí)的面積計(jì)算補(bǔ)貼額并分配到10多年前的農(nóng)戶花名冊(cè)上（這些人很大一部分已舉家外出打工、已征地拆遷或土地已摞荒或土地已流轉(zhuǎn)或土地已無(wú)償給別人耕種），與誰(shuí)種糧補(bǔ)貼誰(shuí)、有種有補(bǔ)、無(wú)地堅(jiān)決不補(bǔ)等政策早已不相匹配，而這一塊的資金總量非常龐大，以瀘州市江陽(yáng)區(qū)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)小區(qū)來(lái)說(shuō)，這三項(xiàng)補(bǔ)貼資金的總量已接近4000萬(wàn)元，占整個(gè)財(cái)政投入農(nóng)業(yè)資金總量的20%左右，而我區(qū)對(duì)真正有貢獻(xiàn)的所有種糧大戶的補(bǔ)貼資金總額還不到20萬(wàn)元。
盡快修訂完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策特別是有關(guān)糧食方面的補(bǔ)貼，開(kāi)展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼試驗(yàn)試點(diǎn)已迫在眉睫。應(yīng)該將補(bǔ)貼資金特別是新增補(bǔ)貼資金向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、種糧大戶、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用等傾斜，向真正的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者降低生產(chǎn)成本（如土地流轉(zhuǎn)成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入成本、農(nóng)用物資成本、農(nóng)產(chǎn)品流通成本等）傾斜，向如何激發(fā)新型經(jīng)營(yíng)組織生產(chǎn)積極性方面傾斜?；蛘吒淖冄a(bǔ)貼方式，由過(guò)去向在籍在冊(cè)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼，改為向生產(chǎn)、流通過(guò)程的補(bǔ)貼。如采取農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼方式，誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)用物資補(bǔ)貼誰(shuí)，誰(shuí)推廣引進(jìn)先進(jìn)良種種養(yǎng)殖技術(shù)或品種補(bǔ)貼誰(shuí)（現(xiàn)行良種補(bǔ)貼政策早已應(yīng)該取消，應(yīng)改為對(duì)良種引進(jìn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼），誰(shuí)對(duì)市場(chǎng)糧食銷(xiāo)售貢獻(xiàn)大補(bǔ)貼誰(shuí)等，提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性和指向性。只有完善補(bǔ)貼政策，才能提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，才能真正有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，進(jìn)而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程（原來(lái)是只要戶口在農(nóng)村，不做莊稼也照樣享受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，造成很多農(nóng)民不愿將戶口遷出農(nóng)村）。
?。ㄋ模┩怀雠嘤r(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體。當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金的實(shí)施主體還主要集中在縣區(qū)級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村一級(jí)組織，也就是說(shuō)資金使用的最終話語(yǔ)權(quán)還主要集中在政府層面。資金分配還主要以市縣爭(zhēng)取為主，市縣通過(guò)計(jì)劃、任務(wù)的方式下達(dá)，也就是說(shuō)，資金管理的三個(gè)環(huán)節(jié)即下達(dá)資金（中央、省級(jí)或中央、省、市級(jí)）、爭(zhēng)取資金（縣級(jí)或市縣級(jí)）、使用資金（鎮(zhèn)級(jí)或鎮(zhèn)村級(jí)）是脫節(jié)的：縣上爭(zhēng)取到資金后，以任務(wù)或計(jì)劃或指令的方式下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村一級(jí)，出現(xiàn)“一廂情愿”的現(xiàn)象。由于涉農(nóng)項(xiàng)目資金大部分要求地方能夠提供一定比例的配套資金，同時(shí)要求農(nóng)民自籌資金或投工投勞（城市公共市政基礎(chǔ)設(shè)施不可能要求市民籌資投勞，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻需要農(nóng)民出錢(qián)出力，這本來(lái)就顯失社會(huì)公平；如果說(shuō)誰(shuí)受益誰(shuí)投資，市民仍然是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的受益者）。而大多數(shù)地方財(cái)政困難，配套資金難以提供；農(nóng)民由于項(xiàng)目的實(shí)施與否實(shí)際上與他們無(wú)最切身和最直接的利益關(guān)系，自愿籌資投勞的為數(shù)很少。且上級(jí)資金下達(dá)后，農(nóng)民群眾已經(jīng)知道，不管他們籌資投勞與否項(xiàng)目都會(huì)實(shí)施，反而在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中以占地、青苗等方式阻撓施工以“撈一把”。鎮(zhèn)村兩級(jí)迫于上級(jí)要求，又不愿失去財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支農(nóng)資金，于是往往采用虛假配套，虛假的農(nóng)民籌資投勞和虛假的一事一議等手段，套取上級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支農(nóng)資金，導(dǎo)致工程縮水、專(zhuān)項(xiàng)資金挪作他用等問(wèn)題的發(fā)生。特別是近些年來(lái)，財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效考核中虛假配套、虛假向農(nóng)民籌資、截留擠占、挪作他用、未按規(guī)劃實(shí)施、工程瘦身、資金浪費(fèi)等問(wèn)題層出不窮，上級(jí)部門(mén)對(duì)虛假配套等問(wèn)題也心知肚明，對(duì)一些“一事一議”、“民辦公助”等弄虛作假行為也體諒基層、理解基層難處，“睜只眼、閉只眼”，從而更助長(zhǎng)了支農(nóng)項(xiàng)目普遍弄虛作假的風(fēng)氣甚至貪腐行為的發(fā)生，可以說(shuō)虛假配套和籌資已成為一個(gè)公開(kāi)的秘密。而由于地方配套資金的不能足額到位和農(nóng)民支農(nóng)項(xiàng)目積極性普遍不高，又要應(yīng)對(duì)上級(jí)績(jī)效考評(píng)，基層就只有通過(guò)作假才能完成，這在給具體經(jīng)辦人員帶來(lái)大量的額外工作的同時(shí)，也帶來(lái)了巨大的紀(jì)律風(fēng)險(xiǎn)，鎮(zhèn)村具體從事支農(nóng)工作的同志也帶有很大的抵觸情緒。
另一方面，大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)主，如種養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)合社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等卻渴盼得到政府認(rèn)可，渴盼政府的政策和資金項(xiàng)目支持，那怕是很少的一點(diǎn)支持，對(duì)他們來(lái)說(shuō)也至少是一種認(rèn)可，一種激勵(lì)，一種信心，一種雨露之恩甚或雪中送炭。而現(xiàn)階段財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金除用于對(duì)以上所說(shuō)的政府層面資金外，用于新型經(jīng)營(yíng)組織的項(xiàng)目資金微乎其微，并且這些資金資源的配置權(quán)掌握在少數(shù)人手中，由于信息資源的不對(duì)稱等眾所周知的原因，導(dǎo)致能享受到公共財(cái)政陽(yáng)光的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織微乎其微。
政府層面直接實(shí)施支農(nóng)工程建設(shè)項(xiàng)目，不僅投資大，且“公家的事，干好干孬與己無(wú)關(guān)”；而采用獎(jiǎng)補(bǔ)政策和手段由經(jīng)營(yíng)業(yè)主實(shí)施項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主自當(dāng)精打細(xì)算，且“一分一厘當(dāng)思來(lái)之不易”。因此，財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)逐步退出項(xiàng)目建設(shè)一線，把份額向新型經(jīng)營(yíng)組織傾斜，兼顧市場(chǎng)規(guī)則和農(nóng)業(yè)弱質(zhì)特性，把重心放在研究如何實(shí)現(xiàn)“引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)業(yè)主基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重”，“原來(lái)政府的事由業(yè)主來(lái)干”，“政府原來(lái)要一元錢(qián)干的事讓業(yè)主出幾毛錢(qián)來(lái)干”，“政府的錢(qián)人人公平爭(zhēng)取”，“只能政府干的事如何干”上邊來(lái)。
支農(nóng)項(xiàng)目重點(diǎn)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)主實(shí)施后，“重建設(shè)、輕管護(hù)”、涉農(nóng)項(xiàng)目工程領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)和貪污腐敗等一系列問(wèn)題將迎刃而解，也更加有利于激發(fā)更多的民間資本投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的積極性。同時(shí)，也把政府部門(mén)從繁瑣的項(xiàng)目管理中解放出來(lái)，業(yè)務(wù)主管部門(mén)只管規(guī)劃、指導(dǎo)和服務(wù)等更宏觀層面的東西，財(cái)政部門(mén)也有更多精力研究如何建立支農(nóng)項(xiàng)目信息共享平臺(tái)，如何增加資金透明度和公平公正，如何實(shí)行最嚴(yán)格的競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)管理模式，如何降低門(mén)檻、扶持新型經(jīng)營(yíng)組織發(fā)展壯大，研究如何鼓勵(lì)金融企業(yè)提供涉農(nóng)金融服務(wù)，如何提高新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)主素質(zhì)，如何加快農(nóng)產(chǎn)品加工流通領(lǐng)域建設(shè)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化體系建設(shè)，研究財(cái)政支農(nóng)資金如何分類(lèi)管理、提高績(jī)效，如何增強(qiáng)支出的針對(duì)性、精準(zhǔn)性和有效性等問(wèn)題上來(lái)。
總之，“規(guī)范、安全、有效”是財(cái)政支農(nóng)資金創(chuàng)新管理的不變主題，我們只有與時(shí)俱進(jìn)，順勢(shì)而為，解除禁錮，主動(dòng)突破，才能逐步建立起科學(xué)合理、層次清晰、分工明確、覆蓋全面的支農(nóng)資金管理制度體系，逐步形成上下級(jí)財(cái)政部門(mén)聯(lián)動(dòng)、財(cái)政部門(mén)與主管部門(mén)互動(dòng)的工作平臺(tái)，全方位提高財(cái)政支農(nóng)資金的科學(xué)化、精細(xì)化管理水平，進(jìn)而加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。
(作者單位：瀘州市江陽(yáng)區(qū)財(cái)政局)
