陳 伐
一、遂寧市政府購買服務(wù)試點推進情況
為構(gòu)建服務(wù)性政府、提高公共服務(wù)水平、加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高財政資金使用績效，2012年底，市委、市政府決定采取主要以政府向社會組織購買的方式提供公共服務(wù)。制定了三步推進工作目標：2013年開始在市級部門試點，2014年，在建設(shè)等領(lǐng)域取得重點突破，2015年，凡是能夠由政府購買的項目全面向社會力量開放。經(jīng)過近兩年的探索，我市政府購買公共服務(wù)項目從2013年的17項擴大到今年的5類34項，整合的購買資金從2013年的4469萬元增加到20046萬元，政府購買服務(wù)范圍逐步擴大，制度體系初步建立，購買流程進一步規(guī)范，社會各方反響良好。
?。ㄒ唬┵徺I范圍確定
在試點過程中，我們把除必須由政府直接提供的基本公共服務(wù)、法律法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國家安全、保密事項以及司法審判、行政職能等事項外的公共性、公益性服務(wù)項目，按照“成熟一項實施一項”的原則，逐步將基本公共服務(wù)（補充事項）、社會事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、技術(shù)服務(wù)、政府履職所需輔助性服務(wù)、勞務(wù)服務(wù)等事項納入政府購買公共服務(wù)范圍。在具體操作中遵循以下原則：一是目前財政已經(jīng)安排專項資金，為基本公共服務(wù)提供必要補充，為滿足群眾個性化需求的公共服務(wù)項目，全部納入政府購買范圍；二是政府新增的或臨時性、階段性的公共服務(wù)事項，凡適合社會力量承擔的，原則上納入政府購買范圍；三是社會力量有能力承擔的公益性服務(wù)項目，一般都納入政府購買范圍；四是政府履職所需要的技術(shù)性、輔助性、勞務(wù)性服務(wù)事項，原則上都向社會購買。
?。ǘ┵徺I方式選擇
根據(jù)政府購買服務(wù)項目的不同特點，主要采取政府采購、定額補助和憑單消費等三種方式進行購買。凡符合政府采購范圍標準的項目，必須按照《政府采購法》的規(guī)定，采取政府采購的方式向社會力量購買；對由特定社會組織提供，目前無法形成有效競爭的服務(wù)項目，根據(jù)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按一定標準給予補貼；對有多個承接主體、服務(wù)對象可自愿選擇服務(wù)提供方的項目，由購買主體向符合規(guī)定條件的服務(wù)對象發(fā)放憑單，服務(wù)對象持憑單自愿選擇服務(wù)提供方，服務(wù)提供方定期向購買主體結(jié)算兌現(xiàn)資金。
（三）購買價格確定
能夠形成有效競爭的項目，原則上均通過政府采購公開競爭確定購買價格。對不能形成有效競爭的服務(wù)項目，通過政府年度財政預(yù)算實現(xiàn)總額控制，在此前提下，具體購買價格由物價、財政部門結(jié)合物價水平、生活水平、居民收入狀況、財政支付能力等因素，進行成本核算，采取全額補貼法、差額補貼法、平均成本法、微利法等方法進行定價。
（四）購買操作流程
為了使政府購買服務(wù)工作在陽光下運行，我們按照公開、公平、公正的原則，完善了政府購買服務(wù)的操作流程，重點把握好八個環(huán)節(jié)：
一是制定目錄。由財政部門、機構(gòu)編制部門會同相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門分年度制定《政府購買服務(wù)目錄》,經(jīng)政府批準后向社會公布，廣泛動員社會力量參與。
二是編制預(yù)算。在編制部門綜合預(yù)算的同時，按照《政府購買服務(wù)目錄》確定的項目，整合各級資金，編制政府購買服務(wù)年度預(yù)算。按照績效預(yù)算管理要求細化購買服務(wù)內(nèi)容、承接主體條件、績效評價標準等信息，并向社會公示。
三是組織實施。業(yè)務(wù)主管部門擬定具體項目實施方案，通過政府采購等方式選擇提供服務(wù)的社會組織或企業(yè)，簽訂購買協(xié)議（合同）并組織實施。
四是提供服務(wù)。由提供服務(wù)的社會組織或企業(yè)嚴格按照購買服務(wù)方案和協(xié)議（合同）提供服務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量。
五是過程監(jiān)管。按照誰購買誰監(jiān)管的原則，由業(yè)務(wù)主管部門及其下屬事業(yè)單位對購買服務(wù)項目進行事前、事中和事后的全過程監(jiān)管，并依據(jù)合同約定條款進行檢查驗收，項目實施完畢提出具書面驗收報告。
六是績效評價。為實現(xiàn)既定服務(wù)目標，按照績效預(yù)算管理的要求建立了全過程的績效評價制度。項目實施過程中，由購買主體單位進行監(jiān)督檢查和評估；項目完成后，由財政部門組織政府相關(guān)部門、邀請人大代表、政協(xié)委員、公眾參與或委托第三方開展績效評價?？冃гu價結(jié)果作為下年度安排預(yù)算和選擇承接主體的重要依據(jù)。
七是資金撥付。項目實施中，根據(jù)項目實施進度和業(yè)務(wù)主管部門意見，撥付60%購買資金。項目完成后，根據(jù)購買合同和績效評價結(jié)果一次性付清。
八是監(jiān)督檢查。財政部門將政府購買服務(wù)資金使用情況納入監(jiān)督檢查重點，審計部門每年對上年政府購買服務(wù)項目開展專項審計，及時發(fā)現(xiàn)偏離績效目標、服務(wù)質(zhì)量不高、服務(wù)數(shù)量不夠、服務(wù)效果不好等問題，并采取措施予以糾正，依法嚴肅查處重大違紀違規(guī)行為，確保資金規(guī)范管理、安全使用。
二、具體工作措施
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一是市政府建立了由市委常委、常務(wù)副市長任組長，分管副市長任副組長，財政、編辦、民政、監(jiān)察、審計等部門負責人為成員的深化政府購買服務(wù)改革領(lǐng)導(dǎo)小組。二是明確部門職責，財政部門負責建立健全制度、發(fā)布購買目錄、編制購買預(yù)算、管理購買資金和績效評價；機構(gòu)編制部門負責行政事業(yè)單位職能界定，政府辦中介和社會組織清理，配合財政部門編制購買目錄；民政部門負責社會組織的培育和管理；監(jiān)察、審計部門對政府購買服務(wù)進行監(jiān)督；業(yè)務(wù)主管部門負責項目組織實施和過程監(jiān)管。三是建立聯(lián)席會議制度。政府購買服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組不定期召開聯(lián)席會議，研究解決重大事項。
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工作推進過程中，我們把制度建設(shè)放在了首位，保障了政府購買服務(wù)工作一開始就在制度化、規(guī)范化的軌道上運行。在考察學(xué)習(xí)借鑒省內(nèi)外試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我市實際建立了“1+5”制度體系。市政府出臺了《關(guān)于進一步深化政府購買公共服務(wù)的實施意見》（遂府辦函〔2013〕177號），明確了政府購買公共服務(wù)工作目標、購買范圍、購買主體、承接主體、購買方式、購買價格和工作流程等基本原則。在此基礎(chǔ)上，我局會同相關(guān)部門出臺了5個配套文件，即：《政府購買公共服務(wù)承接主體確定辦法》、《政府購買公共服務(wù)承接主體退出暫行辦法》、《政府購買公共服務(wù)監(jiān)督工作暫行辦法》、《政府購買公共服務(wù)績效評價暫行辦法》、《政府購買公共服務(wù)事項報告制度暫行辦法》，初步建立起了相對完善的政府向社會力量購買服務(wù)的制度體系。
（三）選準突破口
政府購買服務(wù)改革涉及部門利益調(diào)整，破除政府既是服務(wù)提供者又是生產(chǎn)者，財政既養(yǎng)人又養(yǎng)事的傳統(tǒng)模式，推進難度大。在這種情況下，選擇突破口非常重要。2013年，我們從群眾迫切需要、承接主體相對體成熟的17個項目開展試點，如人口出生缺陷干預(yù)、公益電影放映、退役士兵職業(yè)技能培訓(xùn)、社會化養(yǎng)老服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹等。2014年，借全市創(chuàng)建文明衛(wèi)生城市的東風，又選擇市政服務(wù)、機關(guān)事業(yè)單位物業(yè)管理等服務(wù)項目進行重點突破，集中攻堅。由于選準了突破口，工作推進收到了事半功倍的效果。
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為統(tǒng)一各級黨委政府、部門思想，提高認識，增強推進改革的自覺性和主動性，我們加大了宣傳培訓(xùn)力度。一是市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)，利用召開全市重要會議等各種機會，反復(fù)強調(diào)政府購買服務(wù)改革的重要意義和我市的安排部署，凝聚共識。二是多次組織試點項目單位的分管領(lǐng)導(dǎo)和具體經(jīng)辦人開展專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確操作流程和具體要求。三是利用成功案例進行廣泛宣傳，在市政府內(nèi)部刊物、部門簡報、新聞媒體上宣傳市內(nèi)外政府購買服務(wù)成功案例，為相關(guān)部門提供可借鑒的典型經(jīng)驗。
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針對社會組織發(fā)育不完善的客觀實際，我市把培育壯大社會組織、增強社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力，作為推進政府購買服務(wù)的重要抓手。一是加大財政對社會組織的扶持力度，2013年財政投入520萬元用于社會組織開辦扶持、能力建設(shè)和項目獎勵。二是推進社會組織改革，加快政府辦社會組織去行政化步伐，放寬社會組織的準入限制，降低登記門檻，鼓勵和支持社會組織發(fā)展。三是加大對社會組織財務(wù)管理、能力建設(shè)以及政策法規(guī)等方面的服務(wù)和指導(dǎo)，促進社會組織的規(guī)范化運作。截止2014年6月，全市登記社會組織達到1469個，備案社區(qū)社會組織總數(shù)達1910個，培育和孵化了一批具有公共服務(wù)和公益服務(wù)承接能力的社會組織。
?。┒嗲阑I集資金
在推進政府購買服務(wù)改革過程中，我們從預(yù)算管理入手，堅持整合各級資金、盤活專項資金存量與加大財政投入相結(jié)合的原則，多渠道籌集購買服務(wù)資金。在編制購買服務(wù)年度預(yù)算時，首先對中省市安排的各種專項資金進行清理，將適合由社會力量提供服務(wù)的項目資金整合后編入政府購買服務(wù)預(yù)算。同時，根據(jù)財力情況加大本級投入，市財政2013年安排政府購買服務(wù)資金1000萬元，2014年安排2000萬元，專項用于社會組織培育扶持、政府新增的或臨時性、階段性的公共服務(wù)事項的購買，保障了政府購買服務(wù)項目實施。
三、取得的初步效果
?。ㄒ唬┩七M了政府職能轉(zhuǎn)變。幾輪機構(gòu)改革之所以效果欠佳，關(guān)鍵在于政府職能沒有實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移。政府購買服務(wù)改革是釜底抽薪，先把職能轉(zhuǎn)移出去，費隨事轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能就落到了實處。我市河?xùn)|新區(qū)購買市政服務(wù)的探索和實踐就是有力的例證。通過購買的方式將城市管理局從事綠化養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔和路燈管理三項公共服務(wù)的職能剝離出來，由專業(yè)市場主體承擔，城市管理局專門從事管理和監(jiān)督工作，僅15名工作人員，就高質(zhì)量完成了15平方公里的市政管理工作任務(wù)。
?。ǘ┨岣吡朔?wù)質(zhì)量和效率。政府服務(wù)向社會力量購買后，由于提供服務(wù)的市場主體專業(yè)化程度更高、管理更精細，服務(wù)質(zhì)量和效率一定比政府直接提供更高。同時，由于公共服務(wù)項目的承接主體大部分通過政府采購的方式公開招標或比選確定，且在實施過程中引入了市場機制和績效考評機制，服務(wù)質(zhì)量和效率直接與經(jīng)濟利益掛鉤，直接與參與下一個承包周期的競爭相聯(lián)系，增強承接主體的危機感、責任感，從機制上保障了提供服務(wù)的質(zhì)量和效率。
?。ㄈ┯行Ч?jié)約了財政資金。實施政府購買服務(wù)后，原來由行政事業(yè)單位直接實施的服務(wù)項目改為由社會力量提供，實現(xiàn)了“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，養(yǎng)事的錢通過競爭的方式最終確定具體額度，大大節(jié)約了財政支出。2013年，我市城市管理執(zhí)法局建設(shè)數(shù)字城管指揮中心，政府辦建設(shè)12315政府服務(wù)熱線、市委政法委推進社區(qū)網(wǎng)格化管理等，我們都通過政府向社會力量購買的方式，除調(diào)整原單位富余人員從事管理工作外，沒有新增加人員，改變了以前部門每干一件事都要成立機構(gòu)、要編制、要人員、要經(jīng)費的傳統(tǒng)作法，減輕了財政負擔。經(jīng)測算，我市河?xùn)|新區(qū)如果按照傳統(tǒng)模式管理15平方公里城市環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護、路燈管理和一個13公里長的濕地公園，僅管理人員就需100人左右，生產(chǎn)作業(yè)工人近1000人，加上設(shè)施設(shè)備購等投入，每年財政需支出2050萬元。實施購買服務(wù)后，河?xùn)|新區(qū)城市管理局支出加購買服務(wù)支出僅1250萬元，節(jié)約效果十分顯著。
?。ㄋ模┨岣吡素斦芾硭健Ｙ徺I服務(wù)是財稅體制改革的重要內(nèi)容，對于有效提高財政科學(xué)化、精細化管理水平意義重大，“重分配輕管理”的財政專項資金管理現(xiàn)狀得到了有效改變。一是專項資金安排引入市場化手段，一定程度上提高了財政資金安排的合理性。二是政府購買服務(wù)與績效預(yù)算管理有機結(jié)合，提高了財政資使用效果。三是各級資金整合使用，盤活了專項資金存量，整體效能得到發(fā)揮。四是財政資金在陽光下運行，接受社會各界監(jiān)督，財政透明度進一步提高。
四、推進政府購買服務(wù)的要旨
?。ㄒ唬h委政府重視是前提。政府向社會力量購買公共服務(wù)，涉及深層次問題，來自各方面的阻力較大，必須黨委政府高度重視，強力推進。我們在推進政府購買服務(wù)過程中，市委、市政府高度重視，認識到位，主要領(lǐng)導(dǎo)多次主持召開會議研究，并在各種會議上反復(fù)強調(diào)，要求高標準、高起點、大膽探索、全面推進。同時市級相關(guān)部門密切配合，確保政府購買公共服務(wù)改革積極穩(wěn)妥推進。
?。ǘ╊A(yù)算倒逼是關(guān)鍵。政府購買服務(wù)必須從預(yù)算編制入手，通過編制政府購買服務(wù)項目預(yù)算，改變財政資金支付方式，建立預(yù)算倒逼機制，才能徹底破除各方阻力。
?。ㄈ┮?guī)范操作是基礎(chǔ)。實施政府購買服務(wù)，必須從制度層面建立規(guī)范、簡明、高效的工作流程，既便于購買主體規(guī)范操作，又有利于監(jiān)督管理，有效避免違紀違規(guī)行為的發(fā)生。
?。ㄋ模娀O(jiān)管是保障。推進政府購買服務(wù)必須防止“放而不管”的傾向，要加大業(yè)務(wù)主管部門的管理責任，強化財政、審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督責任，同時鼓勵社會各界參與監(jiān)督。只有監(jiān)督管理到位，政府購買服務(wù)才能夠達到預(yù)期效果。
