孔祥華 黃國平 佘志堅
我市從2007年開始推進政策性農業(yè)保險試點工作以來，政策性農業(yè)保險對促進農業(yè)生產發(fā)展，支持農業(yè)防災減災發(fā)揮了促進作用。但隨著我國改革開放的進程，伴隨城鎮(zhèn)經濟、交通運輸、第三產業(yè)的大發(fā)展，導致農村勞動力、資金、土地等資源大量流入城市，種、養(yǎng)殖業(yè)成本大幅度上升，經濟效益極低，甚至虧本，嚴重挫傷了農民的務農積極性。政策性農業(yè)保險如何適應這種形勢，值得深入研究。為此，我們對全市7個區(qū)（縣）及32個主產糧食鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農業(yè)保險工作，進行了大量調查、分析、研究，提出了完善農業(yè)保險相關政策的建議。
一、基本情況
?。ㄒ唬┺r業(yè)保險成績突出
在上級有關部門的指導下，各級政府高度重視政策性農業(yè)保險工作，財政及農業(yè)相關部門與農業(yè)保險承辦機構密切配合協(xié)作，將保險品種從2007年水稻、玉米、生豬、能繁母豬4個品種逐步擴大至2013年的10多個品種。同期，糧食生產保險從履蓋面不足10%提高到基本全履蓋，農業(yè)保險保費收入從2295萬元提高到15330萬元，農業(yè)受災理賠從2000余萬元提高到6247萬元，至2013年7年累計對受損農戶支付賠款29468萬元?？梢哉f，我市政策性農業(yè)保險的保險品種不斷增加，保險履蓋面逐年擴大，保費收入持續(xù)增長，保障能力穩(wěn)步增強，為我市農業(yè)、農村經濟發(fā)展起到了保駕護航的作用。
（二）主要做法
一是領導高度重視，部門密切配合。我市在全省統(tǒng)一保險的品種穩(wěn)步提高履蓋面的基礎上，積極開展地方特色農產品保險，如蔬菜、高粱、林下雞、烤煙、農房等，這些工作的開展，都及時得到各級政府的大力支持。相關部門之間配合默契，促使我市農業(yè)保險工作順利開展。
二是責任明確，措施有力。市、區(qū)（縣）政府將農業(yè)保險作為惠民工程列入農業(yè)農村經濟工作目標考核，農險辦也明確了工作目標，水稻、玉米、能繁母豬按照應保盡保，生豬按年出欄數(shù)30%參保作為工作目標，同時積極鼓勵各區(qū)縣開展地方特色保險。
三是宣傳工作形式多樣，發(fā)動群眾積極參保。各級政府除利用廣告、標語、板報、墻報等宣傳媒介外，市農險辦還配合保險承辦機構印制宣傳資料發(fā)放到農戶，通過廣播電視和電影下鄉(xiāng)的機會宣傳，使農業(yè)保險的宣傳工作做得有聲有色，農戶參保的認知度較高。
四是保險機構完善工作機制，提高工作效率。在開展農業(yè)保險工作初期，理賠程序復雜，很多地方反映報案后，要三、五個月才能得到賠款，有的地方甚至超過半年。近幾年來，保險機構通過強化培訓，制定工作規(guī)程，明確崗位責任，對養(yǎng)殖業(yè)保險明確了農戶報案后，8個工作日將理賠款打入農戶一卡通，農戶的滿意度非常高。
五是強化資金監(jiān)管，逐步規(guī)范運行。試行農業(yè)保險之初，受災理賠款通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)兌付。在工作檢查中發(fā)現(xiàn)有資金滯留，隨意調整理賠對象、理賠標準等現(xiàn)象。通過近幾年的規(guī)范，理賠資金由農業(yè)保險承辦機構通過銀行“一卡通”直接理賠到受災農戶，有效地解決了上述問題。
（三）面臨的主要問題
一是相當部份農戶的參保意識淡薄。農業(yè)保險是受災才有賠款，相當部分農戶認為沒受災就白交錢。特別是糧食生產，屬淺丘、丘陵的幾個區(qū)縣，水源條件較好，再加上農業(yè)科技的推廣普及，病蟲害防治到位，保險范圍內的災情并不是多發(fā)、常發(fā)，即便有災情，也是局部的，很多農戶可能若干年都遇不到一次重災，因此農戶普遍存在僥幸心理，參保積極性不高。
二是存在基層墊付農戶應交保費現(xiàn)象。從調查看，由于有單項工作考核，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社干部幫農戶墊交保費的情況。從分類型來看，養(yǎng)殖業(yè)參保積極性高于種植業(yè)。分析其原因，我市對養(yǎng)殖業(yè)的賠付規(guī)定了具體標準，以生豬體重作為衡量標準，同時賠付對象明確和賠付標準明確，農戶心中有數(shù)。而種植業(yè)的賠償方法則大不相同，再加之種植業(yè)賠付標準低，農戶對種植業(yè)參保的積極性遠比養(yǎng)殖業(yè)低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部墊交保費，也主要是種植業(yè)，近幾年實行“無賠款優(yōu)待續(xù)保政策”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的工作壓力才小一些。
三是今年保險政策變化對農業(yè)保險的影響。根據(jù)省財政規(guī)定，今年農業(yè)保險作了幾項政策調整：一是降低主要種植業(yè)品種和森林保險的費率；二是取消種植業(yè)無賠款優(yōu)待續(xù)保政策；三是提高育肥豬和奶牛的保額。同時對農業(yè)保險承辦機構引入競爭機制，取消目標任務考核。這幾項政策中，目前對農業(yè)保險影響最大的是取消目標任務考核。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視程度下降，預計今年養(yǎng)殖業(yè)參保會下降30%左右。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映的情況看，待明年取消種植業(yè)無賠款優(yōu)待續(xù)保政策以后，估計種植業(yè)參保還會下降50%以上。
四是農業(yè)保險承辦機構對種植業(yè)賠付定損難。種植業(yè)量大面廣，農戶之間承包地互相交錯。保險機構定損面積、損失程度時不可能十分準確，只能大致估算，因此定損人員的思想業(yè)務素質就顯得非常重要。而在實際工作中，基本上都是保險公司將賠付資金定損給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分配到村社，而村社就簡單地平攤到每個農戶，導致重災輕災一個樣，每畝賠付就是幾十元。賠付金額遠沒有宣傳的那么多，農民對此抱怨較多。
五是現(xiàn)行政策存在操作缺陷。省財政廳2007年川財金(14號)文件第十三條規(guī)定：“試點市（州）當年農險核定賠償扣除歷年農險盈余積累后，在全市當年農險保費的2倍以內部分，由保險經營機構承擔全部賠償責任?！钡谑臈l規(guī)定：“超賠責任在全市當年農險保費的2倍以上至3倍（含3倍）部分，在扣除歷年農險盈余積累不足賠償時，政府與保險經營機構按1∶1比例承擔超賠責任，支付超賠資金?！北ｋU機構作為一個企業(yè)，必然追求利益最大化，不可能用商業(yè)保險的利潤來彌補農業(yè)保險虧損，因此，超賠的可能性微乎其微。在保險機構內部核能上，農業(yè)保險結余資金進入經營利潤，與公司管理人員的經濟利益掛鉤，也促使農險承辦機構在定損時從嚴控制，盡量減少賠款。從我市歷年情況看，可以說年年有結余。特別是種植業(yè)結余比例更大，這也是省上降低種植業(yè)保費費率的理由。據(jù)初步統(tǒng)計，全市養(yǎng)殖業(yè)賠付率為56.27%，種植業(yè)賠付率為33.65%。
二、完善政策性農業(yè)保險的幾點建議
?。ㄒ唬┘訌婎I導，把農業(yè)保險納入民生工程監(jiān)管
農業(yè)保險涉及農民千家萬戶，國務院對農業(yè)保險工作作了專門部署，省委書記王東明在全省深化農村改革推進會上的講話中，把農業(yè)保險作為建立健全農業(yè)社會化服務體系，為農業(yè)生產經營方式轉變提供有力支撐的措施之一，要求探索建立政策性農業(yè)保險體系，認真落實國務院制定的相關政策措施，積極與保險公司搞好對接，引導和支持保險業(yè)向農業(yè)農村縱深發(fā)展。為確保政策性農業(yè)保險工作的穩(wěn)定性、連續(xù)性，各級政府應一如既往地重視農業(yè)保險，加大工作力度。省上規(guī)定農業(yè)保險不搞單獨考核，但農業(yè)保險是一項民生工程，應納入各級黨委、政府對民生工程的督辦項目，才有利于工作的落實。
?。ǘ┺r業(yè)保險應獨立于商業(yè)保險之外運行
2007年省人民政府《關于開展政策性農業(yè)保險試點工作的通知》中明確，基本原則是自主自愿，市場運作，共同負擔，穩(wěn)步推進。我市的農業(yè)保險工作，簡單說是政府主導參保，企業(yè)主導理賠，最終結果是政府把農業(yè)保險作為惠民工程，積極組織參保，最后大量的結余資金成為了保險公司的利潤。據(jù)估算2007～2013年的農業(yè)保險保費收入中，中央財政占35.63%，地方財政配套39.88%，農戶自交24.49%。在保費支出中，理賠支出占43.87%，結余資金占38.39%。進入保險公司利潤的資金大于中央補助資金，實質上相當于中央補助資金全部進入保險公司利潤外，地方補助資金都有一部份進入了保險公司利潤，這與惠民政策的初衷相悖。評價一項財政資金使用效果，一是看針對性，即是否?？顚Ｓ茫欢强雌渖鐣Ч欠衩黠@；三是看受益群體是否滿意。因此，建議農業(yè)保險完全作為政策性保險，保險收入除理賠和撥付保險承辦機構的運營經費外，結余資金應全部作為農業(yè)保險理賠專項資金，專戶管理，獨立運行。具體辦理方式，又可分為兩種方式：
一是互助合作保險。這是今年中央一號文件和國務院國發(fā)[2014]29文件鼓勵的?；ブ献鞅ｋU相當于地方政府自辦保險，同時互助合作保險與國家保險機構建立再保險業(yè)務關系，以分散大災風險。應鼓勵有條件，有積極性的地方先行試點，探索創(chuàng)新農業(yè)保險的有效形式。考慮到保險大數(shù)法則，在發(fā)展初期，以縣級為基礎試點，由縣級申請成立互助保險組織，政府主導，技術業(yè)務上由國有保險機構承擔。利用現(xiàn)有保險公司在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的機構、人員辦理具體業(yè)務。待經過幾年努力具備條件時，再成立完全獨立的政策性農業(yè)保險機構。
二是聘請保險機構承辦。與現(xiàn)有模式相似，但其本質差別是農業(yè)保險資金單獨設立銀行賬戶，由財政監(jiān)章，獨立核算，確保農業(yè)保險資金全部用于農業(yè)受災理賠支出。政府利用保險公司的技術業(yè)務優(yōu)勢開展具體業(yè)務，支付必要的運營經費作為保險公司的工作經費。各地根據(jù)本地的實際情況，與保險機構建立再保險關系，保險機構按市場化規(guī)則運作再保險，不再承擔超賠責任。
（三）免費為傳統(tǒng)種糧農戶保險
現(xiàn)階段種糧已無盈利可言。去年我們調研了18個傳統(tǒng)種糧村，農民種糧用工按農村雇工工資計算，每畝水稻生產成本1850元，平均畝產稻谷1050斤，按國家保護價1.35元/斤計算，每畝虧損400元，目前市場糧價還達不到國家保護價，按實際售價計算，虧損更大。農民種糧積極性隨著農村勞動力逐年老化而急劇下降，撂荒土地將逐年增加。今年中央一號文件要求“扶持發(fā)展新型農業(yè)經營主體”，包括農民合作社、家庭農場、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等。但這些新型農業(yè)經營主體還處于發(fā)展的初期階段，在整個農業(yè)生產中所占比重很小。據(jù)我市種糧大戶補貼資料顯示，我市種糧大戶種糧面積2.78萬畝，占全市糧食種植面積還不足1%。中央一號文件強調要“把飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政必須長期堅持的基本方針”。因此，現(xiàn)階段制定農業(yè)政策時，還須考慮傳統(tǒng)農業(yè)的現(xiàn)狀，保護傳統(tǒng)種糧農戶的積極性。中央一號文件在惠農政府上還強調繼續(xù)實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等政策。而同樣是惠農政策，直接針對糧食生產的農業(yè)保險，卻又要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織發(fā)動農戶每畝地交幾元錢的保險費，收取保費的工作量遠大于補助發(fā)給農戶的工作量若干倍。
目前農村種糧的勞動力基本都是老人，他們年老體弱，生產規(guī)模小，收益微薄。因此，建議對傳統(tǒng)糧食生產種植戶由國家出錢實行免費保險，出現(xiàn)自然災害后，由保險公司或互助保險組織給予賠償。對于新型農業(yè)經營主體種植糧食的，則應培養(yǎng)其保險意識。以種糧大戶補貼政策為標準，享受了種糧大戶補貼的新型經營主體，應按規(guī)定交納保費參保。同時國家應加大對種糧大戶補貼力度。
?。ㄋ模┲鸩教岣咿r業(yè)保險保額
2007年省政府開展政策性農業(yè)保險試點時，確定其經營原則為低保障，廣履蓋，保險保額原則上為承保對象的物化成本。目前農業(yè)生產的人工成本成倍增加，只保物化成本的政策已不適應當前生產狀況。農村勞動力很多都是老弱病殘，除物化投入需現(xiàn)金支付外，耕田、抽水、栽秧、打谷等農活，有相當部分要雇工，種田的人工成本已大大提高。農業(yè)保險是國家保護農民利益的惠民工程，是讓農民共享改革成果的途徑之一。因此，建議應隨著國家財力增強而增加農業(yè)保險投入，使農業(yè)保險以“保直接物化成本”逐步向“保農作物收益損失”靠近。特別是在糧食生產方面，要爭取通過幾年努力，使保額達到糧食生產收入的70%~80%，使種糧農民不因災害而遭受太大經濟損失，以調動種糧農戶的種糧積極性。
?。ㄎ澹┘哟髮Φ胤教厣r業(yè)保險的支持力度
地方特色農產品在縣域經濟中具有其獨特優(yōu)勢，其經濟效益高于其他常規(guī)農產品，對農民增收具有很好的促進作用，拓展和完善特色農業(yè)保險意義重大。近年來，我市開展了高梁、烤煙、蔬菜、林下雞等特色農業(yè)險種。當前政策是省財政對特色農業(yè)保費的補助占地方財政財政補助保費的35%。由于各地縣級財政可支配資金很少，不可能有更多的財力用于當?shù)靥厣r產品保險。上級財政適當加大支持力度，將會帶動縣級財政更加重視特色農業(yè)保險，對農民增收起到更大的作用。建議中央、省級財政對地方特色農業(yè)保險的補助份額提高到占地方特色農業(yè)保險財政補助保費的50%以上。
【作者單位：孔祥華(執(zhí)筆人)，瀘州市老科協(xié)農學專委會
黃國平，瀘州市老科協(xié)農學專委會
佘志堅，瀘州市農業(yè)保險領導小組辦公室】
