推進(jìn)了預(yù)算法修正的進(jìn)程。十八大報(bào)告在談到推進(jìn)政治體制改革時(shí)，提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，把預(yù)算的作用從經(jīng)濟(jì)職能上升到政治體制改革的高度，并將其作為支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的一項(xiàng)重要內(nèi)容，這對(duì)預(yù)算法三審、四審提出了具體的明確的要求。2015 年1 月1 日施行的預(yù)算法修正案（簡(jiǎn)稱新預(yù)算法）規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，全口徑預(yù)算首次以法的形式予以確定，其作用和意義既現(xiàn)實(shí)又長(zhǎng)遠(yuǎn)。
一、預(yù)算口徑的演變
浙江省1954 年第一屆人代會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)的預(yù)算，其預(yù)算收入包括工商各稅（占61.11%）、農(nóng)業(yè)稅（占29.77%）、其他各稅（占3.03%）、企業(yè)事業(yè)收入（占6.09%）；其預(yù)算支出包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)（占20.99%）、社會(huì)文教衛(wèi)事業(yè)（占42.65% ）、行政管理費(fèi)（占32.33%）、其他支出（占4.03%）。自此以后，我省每年人代會(huì)審議的預(yù)算草案，除科目?jī)?nèi)容有所變化外，基本上沿襲下來(lái)。1994 年第八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)的《預(yù)算法》，對(duì)預(yù)算及收支范圍作出明確規(guī)定：預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。預(yù)算收入包括：稅收收入，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益，專項(xiàng)收入，其他收入。預(yù)算支出包括：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出，國(guó)家管理費(fèi)用支出，國(guó)防支出，各項(xiàng)補(bǔ)貼支出，其他支出。上述預(yù)算收入、預(yù)算支出構(gòu)成了一般預(yù)算的主要內(nèi)容，目前已稱之為一般公共預(yù)算。為加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，從1996年起，將養(yǎng)路費(fèi)、車輛購(gòu)置附加費(fèi)、農(nóng)村教育費(fèi)附加等13 項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金（以下統(tǒng)稱“基金”）納入財(cái)政預(yù)算管理。基金收入全額上繳國(guó)庫(kù)，先收后支，?？顚Ｓ?；在預(yù)算上各級(jí)財(cái)政部門單獨(dú)編列一張“政府性基金收支預(yù)算表”，將基金收入與基金支出按照一一對(duì)應(yīng)的原則排列，不計(jì)入一般預(yù)算收入總計(jì)和一般預(yù)算支出總計(jì)。自求平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。基金預(yù)算按規(guī)定的程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由財(cái)政部門及時(shí)向各部門批復(fù)。1997 年起，省財(cái)政開(kāi)始編制政府性基金收支計(jì)劃（草案），2012年編制全省和省級(jí)政府性基金預(yù)算（草案）。2007 年，為了增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，完善國(guó)有企業(yè)收入分配制度，促進(jìn)國(guó)有資本的合理配置，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展，全國(guó)試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。我省從2008 年起要求試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，2009 年先在省國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。2014 年正式向省人大報(bào)送全省和省級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算（草案）。2010 年，為加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理，規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金收支行為，明確政府責(zé)任，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，全國(guó)試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。我省從2010 年起編報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。2014 年正式向省人大報(bào)送全省和省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算（草案）。為了全面、客觀、準(zhǔn)確地了解和掌握各級(jí)地方政府債務(wù)情況，推進(jìn)政府債務(wù)科學(xué)管理，有效防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我省從2005 年開(kāi)始對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。2010年起，在編制財(cái)政收支預(yù)算的同時(shí)編制政府債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府舉債的項(xiàng)目、數(shù)額和償還本息計(jì)劃等，經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或人大審議批準(zhǔn)后執(zhí)行。
二、實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算的意義全口徑預(yù)算，就是把政府的全部收入和支出都納入預(yù)算。
全口徑預(yù)算體系包括縱橫兩個(gè)方面：縱向看，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，即設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算。橫向看，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。十八屆三中全會(huì)以及財(cái)稅體制改革總體方案的落實(shí)亟需法律依據(jù)。新預(yù)算法的實(shí)施，為政府高效運(yùn)行以及下一步財(cái)稅體制改革的深化奠定了良好的基礎(chǔ)，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了法律保障。
（一）全口徑預(yù)算是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建設(shè)公平統(tǒng)一市場(chǎng)、有利于基本公貫徹新預(yù)算法完善全口徑預(yù)算體系陰陳志光DIYISHICHUANG 第一視窗浙江財(cái)稅與會(huì)計(jì)13共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)稅體制機(jī)制的前提是全口徑預(yù)算。要逐步將所有政府收支納入預(yù)算管理，使預(yù)算能全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。要建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府資產(chǎn)和負(fù)債情況。
（二）全口徑預(yù)算管理體系是全面規(guī)范透明預(yù)算的基礎(chǔ)?！邦A(yù)算公開(kāi)”是深化預(yù)算管理制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各級(jí)政府部門，所有使用財(cái)政資金的部門，除涉密信息外，全部都要公開(kāi)預(yù)算。全口徑預(yù)算管理體系有利于預(yù)算公開(kāi)的操作，是全面規(guī)范透明預(yù)算的基礎(chǔ)。
（三）全口徑預(yù)算管理是財(cái)政管理和財(cái)政監(jiān)督的一場(chǎng)革命。包括全口徑預(yù)算管理改革在內(nèi)的預(yù)算管理制度改革是一項(xiàng)自我革命的財(cái)稅制度改革，首先觸動(dòng)的政府各部門的利益。這場(chǎng)改革不僅僅規(guī)范了財(cái)政資金，還涉及地方政府事權(quán)的規(guī)范，要進(jìn)一步明晰政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的情況并高度匹配，保證財(cái)政資金安全、提高資金使用效率的同時(shí)，提升政府公信力、推進(jìn)“制度反腐”并有效防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。全口徑預(yù)算管理，不僅僅將現(xiàn)有未能全部納入預(yù)算的部分進(jìn)行了規(guī)范，而且對(duì)能夠納入預(yù)算的收支進(jìn)行剛性管理，這對(duì)財(cái)政管理是一場(chǎng)革命外，對(duì)財(cái)政監(jiān)督也是一場(chǎng)革命。全口徑預(yù)算實(shí)際上建立了綜合的政府收支問(wèn)責(zé)機(jī)制，并由人大、媒體等機(jī)構(gòu)和老百姓對(duì)政府行為進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，是財(cái)政收支管理向政府依法理財(cái)觀念轉(zhuǎn)變的深刻變革，是執(zhí)政者自己對(duì)自己的改革。
三、完善全口徑預(yù)算體系的舉措目前，浙江省的全口徑預(yù)算體系已經(jīng)基本建立，但各地之間存在不平衡的問(wèn)題，就省本級(jí)和匯總?cè)☆A(yù)算看，2014 年已實(shí)現(xiàn)四本預(yù)算由省人大審查、批準(zhǔn)。為進(jìn)一步做好全口徑預(yù)算體系建設(shè)，要做好以下幾方面的工作：
（一）認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹好新預(yù)算法貫徹好新預(yù)算法，首先要了解為什么要修正原預(yù)算法。自1995 年施行以來(lái)，對(duì)于規(guī)范預(yù)算管理，推進(jìn)依法理財(cái)，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的逐步建立，原預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，主要是對(duì)預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動(dòng)的公開(kāi)性等重大問(wèn)題缺乏明確而嚴(yán)格的規(guī)定。其次，要把握新預(yù)算法的法律精神。新預(yù)算法是為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展的經(jīng)濟(jì)憲法。第三，要把握新預(yù)算法的幾大突破。主要包括完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度；改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束等方面。
（二）做好新預(yù)算法實(shí)施與全口徑預(yù)算改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。在貫徹實(shí)施新預(yù)算法的同時(shí)，要做好各項(xiàng)財(cái)稅改革具體方案與新預(yù)算法的銜接工作，特別是全口徑預(yù)算工作，從我省來(lái)看，四本預(yù)算工作的推進(jìn)走在全國(guó)的前面，但按新預(yù)算法的要求，還需要做好新預(yù)算法配套制度建設(shè)與財(cái)稅改革具體方案的銜接工作，如地方政府債務(wù)，哪些是一般性債務(wù)，哪些是專項(xiàng)性債務(wù)，都要有一個(gè)明確的界定，然后分別編入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。因此，本著從實(shí)際出發(fā)、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則，中央和地方都將出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章和制度，增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，
（三）依法編制好部門預(yù)算。完善全口徑預(yù)算體系的關(guān)鍵是編制好部門預(yù)算，各部門預(yù)算包括本部門一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排的所有預(yù)算資金。各部門預(yù)算收入為本級(jí)財(cái)政安排給本部門及所屬各單位的預(yù)算撥款。各部門預(yù)算收入和本部門及其所屬各單位合法取得的其他各項(xiàng)收入納入部門綜合預(yù)算。部門預(yù)算和部門綜合預(yù)算編制的具體辦法，待新預(yù)算法實(shí)施條例及配套規(guī)定出臺(tái)后依法依規(guī)編制。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)在自身精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行。
（四）全口徑預(yù)算體系還需要政府會(huì)計(jì)制度改革的配合。全口徑預(yù)算體系的完善，要求加快政府會(huì)計(jì)制度改革。新預(yù)算法規(guī)定，各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算收支的管理，建立健全財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)核算體系，提高資金使用效益。各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，對(duì)特定事項(xiàng)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制。各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。上述法律規(guī)定，必須加快與會(huì)計(jì)法相適應(yīng)的政府會(huì)計(jì)制度改革。通過(guò)改革，在全口徑預(yù)算體系下構(gòu)建一套政府預(yù)算會(huì)計(jì)為主、政府成本會(huì)計(jì)以及政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)為輔的有機(jī)統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)體系，科學(xué)編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，全面反映政府所擁有的資產(chǎn)、承擔(dān)的債務(wù)、提供公共服務(wù)的成本，以及財(cái)政資金運(yùn)行和政府財(cái)務(wù)狀況等情況，反映政府受托責(zé)任履行情況，體現(xiàn)政府“家底”，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，便于財(cái)政中期規(guī)劃的編制和促進(jìn)預(yù)算績(jī)效考核。作者單位浙江省財(cái)政廳
