魏嘉辰
隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和我國(guó)改革的全面推進(jìn)，財(cái)政的公共性更加突出，民主化趨勢(shì)逐步顯現(xiàn)?！额A(yù)算法》拉開了深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的宏偉序幕，它順應(yīng)了改革進(jìn)步潮流，充分反映了民主財(cái)政趨勢(shì)。
一、民主財(cái)政是《憲法》的內(nèi)在要求
《憲法》第二條、第三條則對(duì)民主的基本內(nèi)涵和形式做了規(guī)定。
第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！钡诙l第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?br />
第二條第二款規(guī)定：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！钡谌龡l第二款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！?br />
第三條第三款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！?br />
財(cái)政權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的重要組成，財(cái)政事務(wù)是重要的國(guó)家事務(wù)，財(cái)政機(jī)關(guān)是重要的國(guó)家機(jī)關(guān)。按照《憲法》的應(yīng)有邏輯，可以推理出：我國(guó)的一切財(cái)政權(quán)力屬于人民；人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理財(cái)政事務(wù)；財(cái)政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。因此，建設(shè)民主財(cái)政，是《憲法》對(duì)財(cái)政工作的基本要求。所謂民主財(cái)政，簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是為人民服務(wù)的財(cái)政，就是掌握在人民手中、由人民當(dāng)家做主的財(cái)政。
二、新《預(yù)算法》對(duì)民主財(cái)政的反映
加強(qiáng)人大監(jiān)督、凸顯民生導(dǎo)向、推進(jìn)公開透明、促進(jìn)公眾參與，是新《預(yù)算法》的亮點(diǎn)，也是財(cái)政民主化趨勢(shì)的具體體現(xiàn)。下面，結(jié)合新《預(yù)算法》相關(guān)內(nèi)容作簡(jiǎn)要闡釋。
?。ㄒ唬┻M(jìn)一步強(qiáng)化了人大監(jiān)督權(quán)
財(cái)政對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，是民主政治在財(cái)政領(lǐng)域的本質(zhì)要求和基本體現(xiàn)，是對(duì)財(cái)政權(quán)力的根本制約，是防范財(cái)政權(quán)力濫用的重要途徑，是建設(shè)民主財(cái)政的基本保證。新《預(yù)算法》進(jìn)一步強(qiáng)化了這方面內(nèi)容，除了對(duì)原法關(guān)于各級(jí)人大的審查、批準(zhǔn)、改變或撤銷相關(guān)報(bào)告、方案等預(yù)算管理職權(quán)進(jìn)行完善外，新設(shè)了一些制度，新增了許多內(nèi)容，相關(guān)條款大幅增加，使人大財(cái)政監(jiān)督的范圍更加廣泛、措施更加有力、要求更加細(xì)致、時(shí)限更加嚴(yán)格。
1.明確了各級(jí)人大的初步審查權(quán)。涉及第二十二條、四十四條、六十九條、七十八條等四條的相關(guān)條款。（1）初步審查權(quán)總的規(guī)定。第二十二條明確了審查主體、審查內(nèi)容、審查結(jié)果及對(duì)財(cái)政部門的要求。（2）初步審查事項(xiàng)提交時(shí)限的規(guī)定。主要是第四十四條、第六十九條、第七十八條，分別對(duì)預(yù)算草案初步方案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案的提交時(shí)限做了要求。
2.對(duì)人大預(yù)算審查重點(diǎn)和審查結(jié)果報(bào)告的要求。第四十八條列舉了各級(jí)人大對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告應(yīng)重點(diǎn)審查的八項(xiàng)內(nèi)容。第四十九條列舉了人大專門委員會(huì)等具體審查機(jī)構(gòu)向大會(huì)主席團(tuán)的審查結(jié)果報(bào)告應(yīng)包括的四項(xiàng)內(nèi)容。
3.新增了財(cái)政部門將批復(fù)預(yù)算抄送人大的規(guī)定。第五十二條第六款規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將批復(fù)本級(jí)各部門的預(yù)算和批復(fù)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，抄送本級(jí)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、有關(guān)專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)?！?br />
4.新增了財(cái)政部門編報(bào)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的規(guī)定。第九十七條規(guī)定：“各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！?br />
5.賦予省級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督的立法權(quán)。第一百條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本法，可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)?！北緱l的實(shí)施，將有利于各地結(jié)合本地實(shí)際，采取更加有效的預(yù)算審查監(jiān)督措施。
?。ǘ┕矊?dǎo)向、民生導(dǎo)向更加突出
現(xiàn)代公共財(cái)政致力于滿足社會(huì)公共需要。關(guān)心民生需求、解決民生問(wèn)題、提升民生保障、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義民主財(cái)政的本質(zhì)要求。新《預(yù)算法》有八條從不同角度體現(xiàn)了公共導(dǎo)向、民生導(dǎo)向。
1.將保障和改善民生確定為一般公共預(yù)算的首要職能。第六條第一款規(guī)定：“一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算?！绷信e的四類保障職能中，將民生放在第一位、而國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)放在最后，體現(xiàn)了預(yù)算法的新導(dǎo)向。
2.將基金預(yù)算用途確定為特定公共事業(yè)。第九條第一款規(guī)定：“政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。”換言之，基金收入不能用于特定公共事業(yè)以外的支出。
3.將推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化確定為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)。第十六條第一款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。”可見，今后中央轉(zhuǎn)移支付將更加向“雪中送炭”方向傾斜。
4.一般公共預(yù)算支出功能分類以民生化的用語(yǔ)表述。第二十七條第二款規(guī)定：“一般公共預(yù)算支出按照其功能分類，包括一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國(guó)防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會(huì)保障及就業(yè)支出和其他支出?！?br />
5.明確了政府性債務(wù)支出的公益性要求。第三十五條第二款中規(guī)定：“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”
6.強(qiáng)化了預(yù)算支出編制貫徹勤儉節(jié)約的原則。第三十七條第二款規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)格控制各部門、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出?！憋@而易見，嚴(yán)格控制部門單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和基建支出，是為了節(jié)省更多的支出用于民生事業(yè)。
7.強(qiáng)調(diào)了一般公共預(yù)算支出安排應(yīng)保證基本公共服務(wù)合理需要的前提。第三十七條第三款規(guī)定：“各級(jí)一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國(guó)家確定的重點(diǎn)支出。”可見，在支出序列中，基本公共服務(wù)合理需要位居國(guó)家重點(diǎn)支出之前。
8.規(guī)定了對(duì)特殊地區(qū)的扶助。第三十九條規(guī)定：“中央預(yù)算和有關(guān)地方預(yù)算中應(yīng)當(dāng)安排必要的資金，用于扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)事業(yè)?！?br />
9.突出了對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件的關(guān)注。一是在預(yù)備費(fèi)用途中明確。第四十條規(guī)定：“各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支?！倍窃谵D(zhuǎn)移支付下達(dá)中強(qiáng)調(diào)及時(shí)和效率。第五十二條第五款中規(guī)定：“對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)及時(shí)下達(dá)預(yù)算?！?br />
?。ㄈ?duì)預(yù)算公開透明做了全面詳細(xì)規(guī)定
1.確立了建立健全公開透明預(yù)算管理制度的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)研究通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在“深化財(cái)稅體制改革”中有關(guān)于“改進(jìn)預(yù)算管理制度”的要求，指出要“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。新《預(yù)算法》將其通過(guò)立法確定為我國(guó)預(yù)算制度的目標(biāo)，第一條規(guī)定：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?br />
2.對(duì)“公開”做了具體規(guī)定。第十四條是新《預(yù)算法》最大的亮點(diǎn)之一，它明確了公開的內(nèi)容、時(shí)間、主體和需說(shuō)明事項(xiàng)（國(guó)家秘密除外），從而使預(yù)算公開成為我國(guó)一項(xiàng)完整的法律制度并具備了完善的規(guī)范體系，公眾的財(cái)政知情權(quán)得到有效保障。
?。?）第一款規(guī)定：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表（內(nèi)容），應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)（時(shí)限）由本級(jí)政府財(cái)政部門（主體）向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明?！?br />
（2）第二款規(guī)定：“經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開，并對(duì)部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。”
?。?）第三款規(guī)定：“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開?！?br />
3.對(duì)“透明”做了具體要求。如果只公開不透明，公開內(nèi)容艱澀難懂，公開自然就會(huì)流于形式，起不到監(jiān)督作用。因此，“透明”是“公開”的內(nèi)在要求，公開內(nèi)容要細(xì)化具體、清楚明白。涉及第三十二條、三十六條、三十七條、四十六條、七十五條等。
?。?）對(duì)部門、單位預(yù)算編制的要求。第三十二條第三、四款規(guī)定：“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績(jī)效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案。政府收支分類科目，收入分為類、款、項(xiàng)、目；支出按其功能分類分為類、款、項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款?！?br />
（2）對(duì)編制收入預(yù)算的要求。第三十六條規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接。各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列?！?br />
?。?）對(duì)編制支出預(yù)算的要求。第三十七條第一款規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制?！钡谒氖鶙l規(guī)定：“報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級(jí)一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級(jí)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)?！?br />
?。?）對(duì)編制決算的要求。第七十五條規(guī)定：“編制決算草案，必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支真實(shí)、數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)。決算草案應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對(duì)應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出。一般公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按其功能分類編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款?！?br />
4.明確了財(cái)政審計(jì)報(bào)告向社會(huì)公開。舊《預(yù)算法》在第七十二條規(guī)定：“各級(jí)政府審計(jì)部門對(duì)本級(jí)各部門、各單位和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督?！钡疵鞔_公開要求。新《預(yù)算法》第八十九條進(jìn)行了完善，并對(duì)公開作出要求，該條規(guī)定：“縣級(jí)以上政府審計(jì)部門依法對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。”
?。ㄋ模?duì)公眾的財(cái)政參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)給予明確和保障
該內(nèi)容主要是第四十五條和第九十一條，為新增內(nèi)容。
1.選民和社會(huì)各界參與權(quán)。第四十五條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽取選民和社會(huì)各界的意見?！?br />
2.社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)利。第九一十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告。接受檢舉、控告的國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處理，并為檢舉人、控告人保密。任何單位或者個(gè)人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)檢舉人、控告人?！笨梢姡翱钍琴x予監(jiān)督權(quán)，后款是對(duì)監(jiān)督權(quán)的保障。
三、應(yīng)對(duì)措施
隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，全面規(guī)范、公開透明將成為預(yù)算管理的新常態(tài)，各級(jí)各部門必須主動(dòng)適應(yīng)預(yù)算管理的新形勢(shì)、新要求，努力推動(dòng)民主財(cái)政更加健全、更加完善。
?。ㄒ唬┰鰪?qiáng)各級(jí)人大的監(jiān)督能力
能否貫徹執(zhí)行好《預(yù)算法》，財(cái)政部門是基礎(chǔ)，人大監(jiān)督是關(guān)鍵。各級(jí)人大應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算法和財(cái)政知識(shí)的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化履職監(jiān)督意識(shí)、提高監(jiān)督專業(yè)素質(zhì)、增強(qiáng)依法監(jiān)督膽識(shí)，真正將預(yù)算管理權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，代表人民監(jiān)督好財(cái)政權(quán)力。
?。ǘ┩晟曝?cái)政部門自我約束機(jī)制
新《預(yù)算法》的實(shí)施，對(duì)財(cái)政部門來(lái)講，責(zé)任更重，要求更嚴(yán)，壓力更大。各級(jí)財(cái)政部門和財(cái)政干部職工要牢固樹立民主財(cái)政理念和為民理財(cái)、依法理財(cái)?shù)呢?zé)任意識(shí)，摒棄管錢部門的特權(quán)思想和傲慢意識(shí)。要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，規(guī)范財(cái)政權(quán)力運(yùn)行，提升財(cái)政法治水平，使各項(xiàng)工作的開展符合預(yù)算法的要求。
?。ㄈ┘訌?qiáng)部門單位的財(cái)務(wù)管理
今后，各部門單位的預(yù)算、決算及報(bào)表將向社會(huì)公開，同時(shí)要對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等作出說(shuō)明。部門單位的財(cái)務(wù)情況，將全面曬到“陽(yáng)光”下，這對(duì)部門單位的財(cái)政財(cái)務(wù)管理提出了更高要求。各部門單位要認(rèn)真貫徹財(cái)經(jīng)法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，完善內(nèi)控制度，加強(qiáng)資產(chǎn)、資金管理，規(guī)范收支行為，進(jìn)一步夯實(shí)財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員專業(yè)化培訓(xùn)，切實(shí)提高單位的財(cái)務(wù)管理水平。
?。ㄋ模┨嵘鐣?huì)公眾的財(cái)政參與水平
預(yù)算的公開透明，就是為了促進(jìn)公眾參與，為公眾的監(jiān)督提供方便。如果公眾對(duì)公開事項(xiàng)漠不關(guān)心，就難以起到對(duì)財(cái)政權(quán)力的監(jiān)督制約作用。要加強(qiáng)《預(yù)算法》宣傳，加強(qiáng)財(cái)政知識(shí)、財(cái)稅政策普及，創(chuàng)造讓人民群眾更積極、更便捷、更有效的參與方式，形成財(cái)政部門與社會(huì)公眾的良性互動(dòng)，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。
（作者單位：內(nèi)江市財(cái)政局）
