四項(xiàng)改革試點(diǎn)具體試些什么？彭華崗表示，開展四項(xiàng)改革試點(diǎn)，不是搞“盆景”，也不是搞政策“洼地”，目的主要有三個(gè)：一是通過試點(diǎn)和企業(yè)一起探索破解改革難題；二是通過試點(diǎn)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；三是通過試點(diǎn)以點(diǎn)帶面，有序推進(jìn)改革，即要試出新體制、新機(jī)制、新模式，試出一批可推廣、可復(fù)制的有效做法。
一、國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)
國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)主要探索國(guó)資委與國(guó)有資本投資公司的關(guān)系，厘清職責(zé)界面，研究國(guó)資委如何向以管資本為主轉(zhuǎn)變；探索授權(quán)投資公司經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本后，投資公司如何有效服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，調(diào)整優(yōu)化國(guó)有資本的投資方向和重點(diǎn)，提高國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率和效益。關(guān)鍵是國(guó)有資本的功能定位、國(guó)有資本的實(shí)現(xiàn)方式以及與實(shí)現(xiàn)方式相配套的管理體制改革。
國(guó)有資本有多種實(shí)現(xiàn)方式。從國(guó)外看，國(guó)有資本的實(shí)現(xiàn)一種是政府部門直接管，一種是通過基金的形式管。例如芬蘭的57家國(guó)有企業(yè)就分成兩大類，一類是由政策目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)，一類是純粹的商業(yè)性國(guó)有企業(yè)。后者即定位于收益性目標(biāo)的部分國(guó)有資本通過基金形式管理。2012年該基金大概持有27家企業(yè)的股權(quán)，除了最初劃歸該基金管理的存量國(guó)有資本外，基金持有哪個(gè)公司的股權(quán)，哪個(gè)公司就叫國(guó)有資本參股企業(yè)，持有多少企業(yè)、多大比例的股權(quán)，完全是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。而且，基金用腳投票。
我國(guó)國(guó)資管理在過去幾十年中主要以國(guó)有企業(yè)這種形式去實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。這種模式可以控制特定行業(yè)，甚至以特定企業(yè)為目標(biāo)。這種模式是官人、管事、管資產(chǎn)，雖然在特定階段發(fā)揮了積極作用，但現(xiàn)在看來管得過多、過細(xì)、過死，沒有效率，弊端越來越明顯。因此本輪改革重要的是探索不同國(guó)有資本的實(shí)現(xiàn)形式，以及相應(yīng)的管理體制。
已有研究文獻(xiàn)建議，全新的管理體制和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)體系由三個(gè)層次構(gòu)成（見表2），三個(gè)層次的國(guó)資管理及國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)體系以產(chǎn)權(quán)紐帶進(jìn)行連接。其中頂層是國(guó)家所有權(quán)政策機(jī)構(gòu)。國(guó)家所有權(quán)政策是OECD提出的，并且OECD國(guó)家國(guó)有企業(yè)的管理架構(gòu)也是這樣設(shè)計(jì)的。國(guó)家所有權(quán)政策就是從國(guó)家層面制定關(guān)于國(guó)有資本出資、退出、收益分配和管理的政策，不是部門層面的。我國(guó)沒有這個(gè)政策，國(guó)資委實(shí)際上執(zhí)行了這樣一個(gè)權(quán)力，但它又是一個(gè)部門，所以只能提出國(guó)有資產(chǎn)保值增值、國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)的兩個(gè)目標(biāo)，并導(dǎo)致了資本收益“體制內(nèi)循環(huán)”的現(xiàn)象。
第二層級(jí)是國(guó)有資本投資公司、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或者投資基金等。國(guó)有資本投資公司將來更多服務(wù)于老體制，管理國(guó)有獨(dú)資公司至少是國(guó)有控股公司，即以特定產(chǎn)業(yè)、特定企業(yè)為目標(biāo)；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，更多服務(wù)于新體制，就是收益性功能這塊，下面主要是國(guó)有資本參股公司，可以不斷地調(diào)整所參股的公司。
第三層級(jí)是實(shí)體企業(yè)。除了國(guó)有獨(dú)資公司逐步實(shí)現(xiàn)持股機(jī)構(gòu)多元化，剩下的都是混合所有制公司。第二層次與第三層次之間是控參股的關(guān)系，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有資本投資公司對(duì)國(guó)有企業(yè)或國(guó)有公司控股參股，主要涉及國(guó)資運(yùn)營(yíng)層面，將探索國(guó)有資本投資公司如何有效服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，調(diào)整優(yōu)化國(guó)有資本的投資方向和重點(diǎn)，提高國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率和效益。
表2 全新的管理體制和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)體系
序 號(hào) 層 次 主 體 職 能
第一層次 行政層次 國(guó)家所有權(quán)政策機(jī)構(gòu) 履行國(guó)家所有權(quán)政策
第二層次 產(chǎn)權(quán)層次 國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、
國(guó)有資本投資公司、投資基金等 從事國(guó)有資本的專業(yè)運(yùn)營(yíng)
第三層次 經(jīng)營(yíng)層次 實(shí)體企業(yè)：要進(jìn)行混合所有制改革的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有公司 通過改革改制而更有效地增加利潤(rùn)與創(chuàng)造價(jià)值
二、混合所有制試點(diǎn)
十八屆三中全會(huì)將混合所有制經(jīng)濟(jì)定義為國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合。這是微觀層面上的混合所有制，強(qiáng)調(diào)不同所有制資本的融合。單純的國(guó)有資本與國(guó)有資本的混合，不算混合所有制經(jīng)濟(jì)；單純的非公有資本和非公有資本的混合，也不算混合所有制經(jīng)濟(jì)。如果只是所有制性質(zhì)相同的資本混合在一起，可以被稱為股權(quán)（主體）多元化，但不是混合所有制經(jīng)濟(jì)。在微觀層次上，我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)制度有多種實(shí)現(xiàn)形式，混合所有制企業(yè)是其中的一種重要的實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，不意味著所有企業(yè)都要發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。
對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，混合所有制并不是新鮮概念。截至2012年底，中央企業(yè)及其子企業(yè)控制的上市公司共是378家，上市公司中非國(guó)有股權(quán)的比例已經(jīng)超過53%。但是在中央企業(yè)及其子企業(yè)中，尚未引入非公資本形成混合所有制的仍占50%左右；即使引入非公資本形成混合所有制的，絕大多數(shù)依然是國(guó)有控股，一般參股的較少；引入非公資本的主要在子企業(yè)這一層，而中央企業(yè)母公司寥寥無(wú)幾。所以，國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制仍有巨大空間。本輪試點(diǎn)主要探索發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的有效路徑。目的有6個(gè)方面，一是探索建立混合所有制企業(yè)有效制衡、平等保護(hù)的治理結(jié)構(gòu)；二是探索職業(yè)經(jīng)理人制度和市場(chǎng)化勞動(dòng)用工制度；三是探索市場(chǎng)化激勵(lì)和約束機(jī)制；四是探索混合所有制企業(yè)員工持股；五是探索對(duì)混合所有制企業(yè)的有效監(jiān)管機(jī)制及防止國(guó)有資產(chǎn)流失的方法和途徑；六是探索在混合所有制企業(yè)開展黨建工作的有效機(jī)制。
綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)，國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的途徑，主要有以下四個(gè)方面：一是積極推動(dòng)企業(yè)上市，構(gòu)建規(guī)范透明的公眾公司是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先選項(xiàng)；二是按照一企一策、分類推進(jìn)的改革思路，大力推進(jìn)股權(quán)多元化；三是通過產(chǎn)權(quán)置換和優(yōu)化重組，實(shí)施低成本產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張；四是強(qiáng)化項(xiàng)目合作，這是混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。
從產(chǎn)權(quán)開放看，學(xué)者建議發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)應(yīng)實(shí)行“四線并進(jìn)”：一是立足于國(guó)有企業(yè)，吸引民營(yíng)資本、外資與國(guó)有資本融合。二是立足于民營(yíng)企業(yè)，讓國(guó)資、外資與民營(yíng)資本融合；三是立足于外資企業(yè)，讓國(guó)資、民資與外資融合；四是立足于企業(yè)員工，實(shí)行員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。在這四條線中，前兩條線是重點(diǎn)，而第一條線是重中之重。兩條重點(diǎn)線實(shí)際是兩個(gè)思路：一個(gè)是瞄準(zhǔn)國(guó)有企業(yè)的“國(guó)企改革式”；一個(gè)是立足于民營(yíng)企業(yè)的“民企發(fā)展式”。二者并不是矛盾和排斥的，而是平等競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的。
最后，發(fā)展混合所有制需要分類實(shí)施。目前已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的是將國(guó)有經(jīng)濟(jì)或國(guó)有資本分為公益類和商業(yè)類兩大類。公益保障型的是國(guó)企，商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)型的是國(guó)有經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)交叉持股、互相融合的混合制企業(yè)。在混改比例上，國(guó)企改革將進(jìn)一步加大向民資開放的力度，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身需要，或根據(jù)投資收益最大化決定引入戰(zhàn)略投資者，不要求絕對(duì)控股。
三、董事會(huì)授權(quán)試點(diǎn)
董事會(huì)是公司治理的中樞。截止到2014年6月30日，國(guó)資委試點(diǎn)董事會(huì)制度十年，央企面貌改變顯著，但完全按《公司法》建設(shè)董事會(huì)的央企尚未出現(xiàn)。此次董事會(huì)職權(quán)改革試點(diǎn)主要是探索完善法人治理結(jié)構(gòu)的工作機(jī)制。試點(diǎn)將明確國(guó)資委與董事會(huì)的職責(zé)權(quán)限，將國(guó)資委依法履行出資人職責(zé)和董事會(huì)自主決策有機(jī)結(jié)合起來，試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)將在國(guó)資委的指導(dǎo)下，完善各項(xiàng)制度，開展董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理權(quán)試點(diǎn)工作。
加大市場(chǎng)化選聘職業(yè)經(jīng)理人力度?？傮w來看，目前中央企業(yè)選人用人方式和渠道仍然比較單一，在董事會(huì)對(duì)高級(jí)管理人員的選聘方面，董事會(huì)行使副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師、董事會(huì)秘書的選聘權(quán)尚未充分落實(shí)，董事會(huì)及專門委員會(huì)在總經(jīng)理選聘中的參與度較為有限。各層級(jí)經(jīng)營(yíng)管理者仍然主要以行政任命或組織聘任為主，制度化、體系化的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)配置機(jī)制還沒有形成，市場(chǎng)配置人才資源的決定性作用難以充分發(fā)揮。因此，應(yīng)充分向董事會(huì)授權(quán)，加大企業(yè)高管層選聘的市場(chǎng)化步伐，使那些真正具有企業(yè)家精神才能的人脫穎而出。試點(diǎn)初期首先落實(shí)董事會(huì)行使副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師、董事會(huì)秘書的選聘權(quán)，增加董事會(huì)及專門委員會(huì)在總經(jīng)理選聘中的參與度。
制定科學(xué)合理的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。董事會(huì)在設(shè)計(jì)和構(gòu)建高管業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系時(shí)，要進(jìn)一步突出針對(duì)性和差異化，根據(jù)分管或下屬企業(yè)不同的行業(yè)特征，制定切實(shí)可行的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制，既落實(shí)國(guó)資委要求的共性目標(biāo)，又體現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和個(gè)人業(yè)務(wù)崗位實(shí)際的個(gè)性化指標(biāo)，對(duì)企業(yè)管理層進(jìn)行公平、合理、科學(xué)的評(píng)價(jià)并給予相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，充分調(diào)動(dòng)其積極性。每年根據(jù)國(guó)有企業(yè)完成的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)狀況，由相關(guān)專家組成評(píng)估委員會(huì)，進(jìn)行客觀公正的績(jī)效評(píng)估，科學(xué)衡量其實(shí)際貢獻(xiàn)。
實(shí)行差異化的薪酬管理方式。在現(xiàn)有體制下，國(guó)有企業(yè)高管人員的中長(zhǎng)期激勵(lì)是一個(gè)復(fù)雜、敏感且需要認(rèn)真探討的問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要合理確定并且嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有企業(yè)管理人員的薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)以及業(yè)務(wù)消費(fèi)，為下一步的改革指明了方向。改革完善國(guó)有企業(yè)管理人員薪酬制度，要以分類管理為前提，以制度建設(shè)為重點(diǎn)，勇于破除既得利益的藩籬，構(gòu)建貢獻(xiàn)與收益相對(duì)稱、公平與效率相協(xié)調(diào)、激勵(lì)與約束相匹配的薪酬結(jié)構(gòu)，促使國(guó)有企業(yè)管理人員行為去短期化、職務(wù)消費(fèi)規(guī)范化、職務(wù)待遇陽(yáng)光化，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)管，防止腐敗滋生，真正實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)升、薪酬升，業(yè)績(jī)降、薪酬降的科學(xué)合理的薪酬體系。
四、派駐紀(jì)檢組試點(diǎn)
目前我國(guó)有兩種不同性質(zhì)的紀(jì)檢組，分別是派駐紀(jì)檢組和內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組。前者系由中紀(jì)委派出，接受中紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)；后者則是有關(guān)組織自己內(nèi)設(shè)，在該組織黨組領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)督本組織內(nèi)部的工作人員，同時(shí)也要接受中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)。二者最大區(qū)別是授權(quán)來源、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不同，因此威力也不同。派駐紀(jì)檢組授權(quán)來自中紀(jì)委，更具權(quán)威，對(duì)所駐組織的所有工作人員包括最高領(lǐng)導(dǎo)都可監(jiān)督。而內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組是由各組織自己設(shè)立，不能監(jiān)督同級(jí)黨委，監(jiān)督職能受到限制，特別是對(duì)組織最高領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督乏力。有專家分析稱，央企派駐紀(jì)檢組是要嚴(yán)肅查處國(guó)資國(guó)企改革中發(fā)生在企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)交易、投資決策、物資采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)等關(guān)鍵領(lǐng)域的腐敗問題，一定程度上能解決央企內(nèi)部人控制的問題。因此，本次試點(diǎn)主要是探索對(duì)國(guó)企負(fù)責(zé)人重點(diǎn)監(jiān)督的紀(jì)檢監(jiān)察方式。通過試點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性，推動(dòng)中央企業(yè)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新。
值得一提的是，上述改革實(shí)際上不是獨(dú)立的。比如有部門提出的改革方案，認(rèn)為現(xiàn)有管理體制不變，只是在企業(yè)層面搞混合所有制。實(shí)際上，如果國(guó)資管理體制和國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)方式?jīng)]有形成一個(gè)目標(biāo)，混合所有制改革只能是“雷聲大、雨點(diǎn)小”。所以國(guó)有資本的功能定位和國(guó)有資本的實(shí)現(xiàn)方式，以及與實(shí)現(xiàn)方式配套的管理體制改革，是混合所有制改革的基礎(chǔ)。本次國(guó)企改革明確了“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”的原則。無(wú)論是組建國(guó)有資本投資公司還是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，首先必須建立并完善董事會(huì)。這就要求國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須授權(quán)董事會(huì)行使國(guó)有資本代表者職權(quán)，這是國(guó)資監(jiān)管的“最后一公里”，沒有這樣的授權(quán)，國(guó)有企業(yè)依然不能真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主體。建立完善的董事會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)多元股東代表有效運(yùn)轉(zhuǎn)的董事會(huì)，探索并加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察方式，是國(guó)有企業(yè)混合所有制經(jīng)濟(jì)改革成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
