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　　一、對產(chǎn)業(yè)類扶持專項(xiàng)資金的認(rèn)識

　?。ㄒ唬┊a(chǎn)業(yè)類扶持專項(xiàng)資金的屬性

　　專項(xiàng)資金是指財(cái)政部門或上級單位下?lián)艿?，具有專門指定用途或用于完成專項(xiàng)工作的資金。從資金來源看，主要為財(cái)政資金，因此具有公共性；從使用方向看，一般都有明確的使用范圍，有較強(qiáng)的針對性。

　　產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金屬于專項(xiàng)資金中的一類，主要是指各級政府為推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等目標(biāo)，圍繞黨委和政府中心工作，在一定時(shí)期內(nèi)設(shè)立的，由財(cái)政部門安排的專門用于扶持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金。除了具有專項(xiàng)資金的特點(diǎn)外，產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金又有自身的特點(diǎn)：一是政策性強(qiáng)，財(cái)政部門是產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金籌集、分配和管理的綜合部門，具體負(fù)責(zé)扶持政策的制定、扶持資金的下達(dá)及后續(xù)績效管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，因此除了資金管理外，還需要對相關(guān)產(chǎn)業(yè)有一定的研判。二是覆蓋面廣，產(chǎn)業(yè)扶持涉及各行各業(yè)，相關(guān)的企業(yè)更是成千上萬。三是時(shí)效性強(qiáng)，一方面每項(xiàng)政策都針對當(dāng)下產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段和外部環(huán)境的變化，需要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整完善；另一方面企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵階段和重點(diǎn)環(huán)節(jié)需要財(cái)政扶持資金及時(shí)到位，否則就可能錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)。四是效果表現(xiàn)出多樣性，產(chǎn)業(yè)扶持資金的效果有些表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效益，有些表現(xiàn)為社會(huì)效益，有些則表現(xiàn)為生態(tài)效益，因此資金使用的績效評價(jià)需要進(jìn)行綜合考慮。

　?。ǘ┱O(shè)立產(chǎn)業(yè)類扶持專項(xiàng)資金的必要性

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系國計(jì)民生，財(cái)政在任何時(shí)候都將扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長視為己任。在市場經(jīng)濟(jì)構(gòu)建過程中，地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重要目標(biāo)，“市場化政府”或“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”特征比較明顯，地方政府為提升政績、考核業(yè)績和強(qiáng)化政府間資源競爭能力，都會(huì)出臺刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政專項(xiàng)資金政策。地方政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實(shí)意義表現(xiàn)為：

　　1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展是保證就業(yè)的需要。研究表明，經(jīng)濟(jì)增長與促進(jìn)就業(yè)有著密切的聯(lián)系，GDP每增長一個(gè)百分點(diǎn)，帶動(dòng)就業(yè)人口約600萬。在當(dāng)前嚴(yán)峻的就業(yè)形勢下，無論出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮還是出于社會(huì)穩(wěn)定的考慮，經(jīng)濟(jì)增長都會(huì)是政府要追求的目標(biāo)之一。

　　2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方財(cái)政稅收的保證。經(jīng)濟(jì)增長是源，財(cái)政收入是流，經(jīng)濟(jì)增長才能帶動(dòng)財(cái)政收入增長。地方政府出臺各類扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，其目的之一就是為了通過對企業(yè)的幫扶達(dá)到帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)而涵養(yǎng)稅源財(cái)源的目的。以杭州市近年來著力發(fā)展的十大產(chǎn)業(yè)為例，其GDP占比超過全市的40%，地稅收入占比超過20%，對地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政貢獻(xiàn)有明顯的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

　　3．經(jīng)濟(jì)發(fā)展是提升城市核心競爭力的需要。產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢對一個(gè)城市的發(fā)展十分重要，唯有取得一定的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，才能在日益激烈的城市競爭中立足。因此，國內(nèi)主要城市均在其發(fā)展規(guī)劃中提出了重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)門類，并充分挖掘和利用自身發(fā)展的條件和資源，搶占產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)，集中力量在重點(diǎn)領(lǐng)域形成突破，建立在某些資源領(lǐng)域或不同技術(shù)方向上的競爭優(yōu)勢。

　　二、杭州市產(chǎn)業(yè)類扶持專項(xiàng)資金管理使用現(xiàn)狀

　　（一）專項(xiàng)資金的基本情況

　　杭州市的產(chǎn)業(yè)類扶持資金源于1998年設(shè)立的技術(shù)改造貼息資金，當(dāng)年的安排為4000萬元。隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，杭州市的產(chǎn)業(yè)扶持政策逐年增加，扶持資金的規(guī)模也逐年擴(kuò)大。

　　以企業(yè)處為例，2014年度安排的產(chǎn)業(yè)類扶持資金包含了工信、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、外向型經(jīng)濟(jì)等三大專項(xiàng)，資金總額超過了15億元。這些政策資金涉及的主管部門包括發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)委、金融辦、經(jīng)合辦、西博辦、安監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局、市場監(jiān)管局等9個(gè)委辦局，覆蓋的行業(yè)包括工業(yè)、服務(wù)業(yè)兩大支柱產(chǎn)業(yè)，涵蓋信息軟件、節(jié)能環(huán)保、電子商務(wù)、生物醫(yī)藥、先進(jìn)裝備制造、物聯(lián)網(wǎng)、新能源、海洋經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、商貿(mào)服務(wù)、市場管理、會(huì)展業(yè)、金融服務(wù)、外貿(mào)、服務(wù)外包、招商引資等等，具體的扶持政策達(dá)到100余項(xiàng)。

　　可以說杭州市已經(jīng)基本形成了具有一定規(guī)模、覆蓋各行各業(yè)、門類齊全的產(chǎn)業(yè)類扶持政策體系。

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　　根據(jù)杭州市產(chǎn)業(yè)類扶持資金的使用方向及分配形式，可以將扶持方式分為：

　　1．對全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境建設(shè)方面的投入。這類支出主要用于各主管部門開展產(chǎn)業(yè)專題活動(dòng)、主題宣傳、綜合調(diào)研、統(tǒng)計(jì)分析等，表現(xiàn)為主管部門開展相關(guān)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)，使用主體為各產(chǎn)業(yè)主管部門。

　　2．對企業(yè)項(xiàng)目投入的直接補(bǔ)助。這類支出主要是對符合扶持政策的企業(yè)給予專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，一般以企業(yè)申報(bào)項(xiàng)目、主管部門審核、財(cái)政下達(dá)資金給企業(yè)的形式發(fā)生，受益對象為承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)。這是目前產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金最主要的扶持方式。

　　3．對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)項(xiàng)目的間接支持。主要是通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、成立再擔(dān)保聯(lián)盟等，發(fā)揮財(cái)政資金的放大效應(yīng)，吸引社會(huì)資本參與支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這類資金一般采取市場化運(yùn)作模式，是目前財(cái)政探索建立的新的扶持模式。

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　　在產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金總量增長的同時(shí)，資金分配過度分散一直是制約財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“頑癥”，并由此帶來政出多門、扶持力度削弱、缺乏事后監(jiān)督、扶持方式單一等一系列問題，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的使用績效。主要表現(xiàn)為：

　　1．政策分散。以企業(yè)處分管資金為例，15億元的產(chǎn)業(yè)類扶持資金分散在上百項(xiàng)扶持政策中，表現(xiàn)出政策的“碎”。各個(gè)專項(xiàng)資金的規(guī)模也有著天壤之別，規(guī)模大的有上億元，小的只有幾百萬元，并且散落在不同的主管部門中，很難形成合力，表現(xiàn)出政策的“小”。另外，政策交叉重疊現(xiàn)象也很明顯，以我市近年來大力發(fā)展的信息軟件和電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)扶持政策為例，經(jīng)信委、商務(wù)委、發(fā)改委分管的專項(xiàng)資金中都有相關(guān)的扶持政策條款，有些內(nèi)容雷同，扶持對象也有重疊，人為的為企業(yè)重復(fù)申報(bào)、多頭資助提供可能，極大的影響了財(cái)政資金績效，突出體現(xiàn)了政策的“散”。

　　2．資金分散。政策分散必然導(dǎo)致資金分散，從扶持政策的扶持力度看，有些政策過度強(qiáng)調(diào)了普惠和覆蓋面，使得企業(yè)獲得的資助資金被稀釋，有的項(xiàng)目補(bǔ)貼甚至不過千元，扶持效果大打折扣。根據(jù)企業(yè)處對2012年度產(chǎn)業(yè)類扶持資金兌現(xiàn)情況的統(tǒng)計(jì)，全年共扶持項(xiàng)目10819個(gè)，安排扶持資金134865萬元，金額最小的一筆電子商務(wù)應(yīng)用補(bǔ)貼，金額只有6 0 0元。財(cái)政資金從企業(yè)申報(bào)到項(xiàng)目審核，再到資金下達(dá)到受助企業(yè)手中，這其中無論是政府部門還是企業(yè)都耗費(fèi)了大量的人力、物力，僅僅不過千元的補(bǔ)貼能對企業(yè)產(chǎn)生什么影響，實(shí)在值得懷疑。所以，資金的過度分散使得有限的財(cái)力難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，嚴(yán)重弱化了財(cái)政資源的分配和使用效率。

　　3．重分配、輕管理。層出不窮的政策不僅分散了資金，政策兌現(xiàn)還占用了主管部門和財(cái)政部門大量的時(shí)間和精力。從每年人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算開始，各個(gè)部門就忙于項(xiàng)目的申報(bào)、評審、審核、資金撥付，數(shù)百項(xiàng)政策細(xì)化到更多的補(bǔ)助條款，使得資金分配成為當(dāng)然的工作重心，而事后的監(jiān)督檢查、項(xiàng)目追蹤問效則無暇顧及。這種重分配、輕管理導(dǎo)致的直接后果就是使項(xiàng)目扶持成為“一錘子買賣”，不僅不利于對產(chǎn)業(yè)及重點(diǎn)項(xiàng)目的長期培育，還容易產(chǎn)生企業(yè)投機(jī)、官員貪腐等道德問題。

　　4．扶持方式創(chuàng)新難。盡管政府一直希望改變以直接補(bǔ)助為主的單一扶持方式，并試圖通過方式的創(chuàng)新帶動(dòng)政策的創(chuàng)新，但由于過多的扶持政策占用了大量的財(cái)政資金，同時(shí)又缺乏退出機(jī)制，使得財(cái)政資金不斷被固化在已有政策上，僅僅依靠新增財(cái)力進(jìn)行扶持方式的創(chuàng)新改革顯然難以為繼。

　　三、已進(jìn)行的理論探討和實(shí)踐及其局限性

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　　產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金分配和使用過度分散的現(xiàn)象已引起各級政府部門和學(xué)界的關(guān)注，主要的觀點(diǎn)包括：

　　1．原因方面，許多學(xué)者認(rèn)為，由于財(cái)政扶持資金多部門分散管理的體制，每個(gè)部門所掌管的扶持資金相對較少，加之產(chǎn)業(yè)類扶持項(xiàng)目多，所以造成單個(gè)項(xiàng)目的資金量較小，“撒胡椒面”問題突出，影響了財(cái)政產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金的使用效果。還有學(xué)者基于博弈論的視角指出，在現(xiàn)行財(cái)政體制和政府結(jié)構(gòu)體制下，基層個(gè)體決策者的理性選擇是爭取盡可能多的財(cái)政支持，這種個(gè)體決策者的理性選擇導(dǎo)致了集體選擇的非理性，即財(cái)政扶持資金投入分散，支持效果受到約束。

　　2．對策方面，無論政府部門還是理論界普遍認(rèn)為，必須加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金的整合。應(yīng)保證重點(diǎn)項(xiàng)目，壓縮一般項(xiàng)目，取消無效項(xiàng)目，集中財(cái)力辦大事，充分發(fā)揮財(cái)政資金的合力，徹底改變過去那種“撒胡椒面”、“抹萬金油”的做法。同時(shí)，應(yīng)該改革現(xiàn)行“九龍治水”的行政管理體制，變“部門分割”為“功能覆蓋”，同時(shí)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金的分配使用機(jī)制，如下放資金審批權(quán)限，改革和完善項(xiàng)目立項(xiàng)管理，普遍推行項(xiàng)目招投標(biāo)、公告公示、專家評審等制度。

　　（二）上述理論探討的局限性

　　理論界和決策層往往將產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金分配過度分散的現(xiàn)象歸咎于財(cái)政扶持資金的“多頭管理”體制。事實(shí)上，“多頭管理”的制度缺陷主要是導(dǎo)致了財(cái)政資金在部門之間的分散，同一部門內(nèi)部的財(cái)政資金分配也難以避免過度分散。

　　雖然改變傳統(tǒng)的“多頭管理”體制、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)類扶持資金的“歸一化”管理十分重要，但如果不進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金的管理使用和分配機(jī)制，即便實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金的“歸一化”管理，仍然難以避免財(cái)政資金的過度分散，而這一點(diǎn)尚未引起理論界和決策層的足夠重視。而且，理論界對于財(cái)政產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金分配和使用過度分散的形成機(jī)理缺乏一個(gè)系統(tǒng)的理論分析框架，一些學(xué)者對于產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金分配機(jī)制的設(shè)計(jì)僅僅是原則性的，缺乏具體的指導(dǎo)性和可操作性。

　　（三）已進(jìn)行的改革嘗試

　　以杭州市的實(shí)踐為例，2013年全市就工業(yè)和科技資金進(jìn)行了較大力度的整合，將原來由市經(jīng)信委和市科委分別管理的工業(yè)扶持資金和科技扶持資金整合為工業(yè)和科技統(tǒng)籌資金，并將原來分散的數(shù)十項(xiàng)扶持政策整合在一個(gè)專項(xiàng)資金管理辦法中，應(yīng)該說基本實(shí)現(xiàn)了資金的“歸一化”管理。但是由于管理體制和政策設(shè)計(jì)的局限，從效果來看，目前僅僅實(shí)現(xiàn)了政策的合并和資金的統(tǒng)籌使用，并未從根本上改變資金的分配方式和管理機(jī)制。

　　四、基于“公地悲劇”理論的分析及其化解方式的借鑒

　　（一）“公地悲劇”理論框架下的成因分析

　　1968年，英國學(xué)者哈丁在《公地的悲劇》中設(shè)置了這樣一個(gè)場景：一群牧民一同在一塊公共草場放牧。一個(gè)牧民想多養(yǎng)一只羊增加個(gè)人收益，雖然他明知草場上羊的數(shù)量已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場的質(zhì)量下降。牧民將如何取舍？如果每人都從自己私利出發(fā)，肯定會(huì)選擇多養(yǎng)羊獲取收益，因?yàn)椴輬鐾嘶拇鷥r(jià)由大家負(fù)擔(dān)。每一位牧民都如此思考時(shí)，“公地悲劇”就上演了——草場持續(xù)退化，直至無法養(yǎng)羊，最終導(dǎo)致所有牧民破產(chǎn)。

　　“公地悲劇”是博弈論中闡釋個(gè)體理性導(dǎo)致集體非理性的經(jīng)典理論。財(cái)政專項(xiàng)資金就其屬性而言也是一種公共財(cái)產(chǎn)，理論上每個(gè)部門和企業(yè)都有爭取財(cái)政資金的權(quán)利和自由。從部門的角度分析，爭取設(shè)立專項(xiàng)資金、滿足工作需要，是理性的；從企業(yè)的角度分析，獲得財(cái)政扶持、增加企業(yè)收入，也是理性的。但是，財(cái)政資金是有限的、稀缺的，各個(gè)部門都想方設(shè)法增設(shè)專項(xiàng)資金，每個(gè)企業(yè)都絞盡腦汁申報(bào)項(xiàng)目，這種對財(cái)政資源的過度攫取，最終導(dǎo)致的卻是有限的資金被分散、劣質(zhì)項(xiàng)目擠占優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、資金績效嚴(yán)重弱化的不理性，“公地悲劇”由此產(chǎn)生。

　　如果專項(xiàng)資金的分配主體是理性的，并以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置效率最大化為己任，則他們可以通過限制政策數(shù)量或項(xiàng)目數(shù)量來避免資金的過度分散。但傳統(tǒng)的財(cái)政資金分配機(jī)制為“公地悲劇”的產(chǎn)生創(chuàng)造了可乘之機(jī)。要求設(shè)立專項(xiàng)資金的主管部門和申請扶持資金的企業(yè)都站在自己的立場，想方設(shè)法強(qiáng)調(diào)甚至夸大其工作和項(xiàng)目的重要性和價(jià)值，由于信息不對稱，決策者很難準(zhǔn)確、全面的把握各項(xiàng)政策或項(xiàng)目的真正價(jià)值，再加上傳統(tǒng)的分配機(jī)制往往滲透著“不患寡而患不均”的“平均主義”思想，使得部分缺乏充分科學(xué)合理性的專項(xiàng)扶持資金得以設(shè)立、部分外表華麗而無實(shí)際價(jià)值的項(xiàng)目得以保留，資金分散的結(jié)果也就在所難免。

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　　社會(huì)化生產(chǎn)中資源配置方式主要有兩種：一是計(jì)劃，二是市場。兩種配置方式具有各自的運(yùn)行特點(diǎn)和特殊功能，前者的運(yùn)用狀況體現(xiàn)了政府對資源配置的干預(yù)程度，后者的運(yùn)用狀況則體現(xiàn)出市場機(jī)制對資源配置的調(diào)節(jié)水平。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐表明，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，一方面應(yīng)當(dāng)重視市場機(jī)制對資源配置的基礎(chǔ)性作用，另一方面也要注意發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)功能，彼此之間形成良性互動(dòng)。如何實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合、相得益彰是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金配置的關(guān)鍵所在。

　　面對產(chǎn)業(yè)扶持的巨大需求，產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金始終是一種稀缺資源，容易陷入“公地悲劇”的困境。其成因可以歸結(jié)為：“有限理性”的政府對產(chǎn)業(yè)扶持專項(xiàng)資金的分配權(quán)的壟斷導(dǎo)致市場機(jī)制有效配置資源的潛力沒有得到應(yīng)有的釋放，即市場化不足，這也正是產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金陷入“公地悲劇”的癥結(jié)所在。那么，如何才能更好地發(fā)揮市場機(jī)制在產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金配置中的作用？經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，競爭是市場機(jī)制的內(nèi)在要求，它賦予市場主體外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力，激發(fā)他們的潛能，促使其在競爭中脫穎而出。在產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金供給有限而需求過旺的前提下，通過引入競爭機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)競爭性市場，借助各方主體的有序競爭就可以實(shí)現(xiàn)“多中選好、好中選優(yōu)”，這種“優(yōu)勝劣汰”的制度安排有利于產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金“適得其所”，提升使用績效。因此，破解“公地悲劇”的關(guān)鍵在于充分發(fā)掘競爭機(jī)制在產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金分配中的巨大潛力。競爭性分配機(jī)制的運(yùn)作需要具備公開、公正、公平的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制與環(huán)境，而這種機(jī)制與環(huán)境的塑造需要政府“有所為有所不為”。為此，應(yīng)當(dāng)按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、規(guī)范管理、統(tǒng)一監(jiān)管”的思路建立健全產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金的競爭性分配制度。

　　五、兄弟省市的一些做法

　?。ㄒ唬V東省

　　2008年，廣東省率先出臺了《廣東省關(guān)于省級財(cái)政專項(xiàng)資金試行競爭性分配改革的意見》，并決定從2008年到2012年，設(shè)立廣東省財(cái)政產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競爭性扶持資金，采用招投標(biāo)的競爭性方式，擇優(yōu)扶持。

　　該意見的基本原則包括：（1）分類處理，突出重點(diǎn)。在分析現(xiàn)有省級財(cái)政專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分試行競爭性分配改革的專項(xiàng)資金類別，并區(qū)分類別實(shí)行不同方式的競爭性分配改革：對于分配對象主要為企業(yè)、市場化程度較高的專項(xiàng)資金，改革的重點(diǎn)是深入推廣招投標(biāo)方式，由市場競爭決定資金分配歸屬；對于分配對象主要為政府部門或下級財(cái)政的專項(xiàng)資金，改革的重點(diǎn)是由部門和單位申報(bào)績效目標(biāo)，引入專家評審、集體研究等競爭性決策機(jī)制；對于國家立項(xiàng)、省級配套的項(xiàng)目，在國家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上推行競爭性分配改革。（2）總體規(guī)劃，分步實(shí)施。按照循序漸進(jìn)、試點(diǎn)先行的思路，針對省級財(cái)政專項(xiàng)資金管理實(shí)際，首先選取部分省級財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行改革試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)情況不斷調(diào)整完善，并逐步擴(kuò)大改革范圍和向全省市縣財(cái)政推廣。（3）兩權(quán)不變，穩(wěn)中求進(jìn)。對省級財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行競爭性分配改革，不改變現(xiàn)行專項(xiàng)資金的分配格局，不改變省級主管部門對財(cái)政專項(xiàng)資金的分配權(quán)、管理權(quán)，不影響省級主管部門的行政管理職能和管理責(zé)任，確保改革平穩(wěn)順利推進(jìn)。（4）績效優(yōu)先，提高效益。將績效目標(biāo)作為財(cái)政專項(xiàng)資金分配和項(xiàng)目遴選的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，把績效管理要求貫穿于財(cái)政專項(xiàng)資金分配和使用的全過程。

　　該省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競爭性扶持資金競爭性分配工作按要件準(zhǔn)入、專家評審、政府批準(zhǔn)等三個(gè)階段分步實(shí)施。每次競標(biāo)首先通過投票產(chǎn)生候選項(xiàng)目，再通過隨機(jī)抽取的專家組成專家組，以評審會(huì)的形式進(jìn)行評審，最后根據(jù)得分情況確定中標(biāo)結(jié)果，項(xiàng)目評審過程中有一套完整的評價(jià)指標(biāo)體系，中標(biāo)結(jié)果當(dāng)場公布，充分體現(xiàn)公開、公平。從上述操作流程可以發(fā)現(xiàn)，競爭性分配機(jī)制的引入使得“公地悲劇”發(fā)生的前提條件得到了有效校正。首先，嚴(yán)格的初審條件提高了進(jìn)入壁壘，入圍的申報(bào)單位數(shù)量得到了有效控制。其次，專家評審會(huì)上項(xiàng)目信息的充分介紹使得信息對稱程度顯著提高，而且專家組成員來自不同領(lǐng)域，能夠嚴(yán)格把握“質(zhì)量關(guān)”。再次，通過這種公開競爭的方式，財(cái)政專項(xiàng)資金分配的決策權(quán)不再集中于少數(shù)部門或個(gè)人，這種“一對多”的評審模式大大增加了尋租的難度。最后，通過將財(cái)政專項(xiàng)資金打包整體分配，避免了多頭管理的負(fù)面效應(yīng)，有利于整合財(cái)力。

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　　深圳市于2011年出臺了《深圳市關(guān)于清理整合和加強(qiáng)市財(cái)政專項(xiàng)資金管理的意見》，通過對原有專項(xiàng)資金進(jìn)行歸類甄別、清理整合，進(jìn)而提出了重新統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金布局，按照客觀公正的原則加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理的工作舉措。

　　主要包括：（1）制定評審規(guī)則，規(guī)范專家評審。維持現(xiàn)有專項(xiàng)資金管理職責(zé)分工，即在業(yè)務(wù)主管部門受理申請，分配、監(jiān)管項(xiàng)目資金，財(cái)政部門“管兩頭”的現(xiàn)有機(jī)制下，實(shí)施專家評審分層次管理。由市財(cái)政部門牽頭制定統(tǒng)一的評審程序、評審規(guī)則及違規(guī)處罰條款，形成責(zé)權(quán)利對等機(jī)制。各業(yè)務(wù)主管部門結(jié)合每項(xiàng)專項(xiàng)資金實(shí)際制定專家評審操作細(xì)則，細(xì)化工作程序和評審標(biāo)準(zhǔn)。（2）探索新的財(cái)政資金配置方式。充分發(fā)揮市場專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，利用銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)，在其各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，幫助財(cái)政配置一部分扶持資金，大力發(fā)展擔(dān)保、再擔(dān)保、貼息等形式，通過契約方式規(guī)范專業(yè)機(jī)構(gòu)行為，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。探索委托創(chuàng)投機(jī)構(gòu)分類挑選科技中小企業(yè)，政府資金分梯次予以扶持的方式方法。（3）建立項(xiàng)目責(zé)任制，加強(qiáng)資金項(xiàng)目管理。業(yè)務(wù)主管部門是具體資助項(xiàng)目的日常管理監(jiān)督責(zé)任主體，要加快培育獨(dú)立的項(xiàng)目驗(yàn)收和審計(jì)機(jī)構(gòu)，在規(guī)范管理下，可由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立項(xiàng)目驗(yàn)收與項(xiàng)目績效評估。（4）加強(qiáng)資金使用績效評價(jià)。在安排專項(xiàng)資金預(yù)算時(shí)，業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)提交專項(xiàng)資金支出績效分析報(bào)告，財(cái)政部門在一定周期內(nèi)可委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果作為專項(xiàng)資金續(xù)存及規(guī)模調(diào)整的重要依據(jù)，提高財(cái)政資源配置效果。

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　　南京市于2012年印發(fā)了《南京市市級財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》，主要從加強(qiáng)管理的角度對專項(xiàng)資金進(jìn)行了規(guī)范，更側(cè)重于制度建設(shè)。主要內(nèi)容包括：（1）專項(xiàng)資金管理遵循按章設(shè)立、公開透明、績效評估的原則，堅(jiān)持聚焦重點(diǎn)、注重效益、避免重復(fù)，充分發(fā)揮杠桿和導(dǎo)向作用。（2）明確財(cái)政部門和各主管部門的管理職責(zé)。（3）規(guī)范專項(xiàng)資金設(shè)立、變更和撤銷的程序。（4）明確預(yù)算編制、審批、資金撥付及使用管理的要求。（5）建立績效管理體系和監(jiān)督檢查、責(zé)任追究制度。

　　六、相關(guān)建議

　　通過上述理論及實(shí)踐分析可以發(fā)現(xiàn)，建立產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金管理使用新機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，就杭州市目前的專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀，要有專項(xiàng)資金清理整合作鋪墊，有規(guī)范的制度作保障，有創(chuàng)新的分配方式作試點(diǎn)，并需要后續(xù)不斷的調(diào)整完善，循序漸進(jìn)、分步實(shí)施，逐步建立以“分類管理”為核心的多層次的產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金管理使用機(jī)制。

　　“分類管理”的思路主要包括項(xiàng)目層面、資金層面、方式層面、績效層面：1．對于整個(gè)產(chǎn)業(yè)有重大影響的基礎(chǔ)性研究項(xiàng)目，應(yīng)以財(cái)政“點(diǎn)對點(diǎn)”式的扶持為主，采用直接補(bǔ)助或政府投資的方式，綜合考察項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至國家層面的績效；2．對于產(chǎn)業(yè)環(huán)境建設(shè)類項(xiàng)目，應(yīng)以財(cái)政投入為主、社會(huì)資本參與為輔，重點(diǎn)考察項(xiàng)目的社會(huì)效益；3．對于提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的項(xiàng)目，采取市場化運(yùn)作的投資基金方式擇優(yōu)扶持，重點(diǎn)考核項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。通過在不同層面的“分類管理”，實(shí)現(xiàn)對不同產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、企業(yè)、發(fā)展階段扶持的量身定制，提高專項(xiàng)資金分配的精準(zhǔn)度和有效性。

　　具體措施建議如下：

　?。ㄒ唬┳龊矛F(xiàn)有專項(xiàng)資金的清理整合，盤活存量資金。雖然資金政策的清理整合并不能解決財(cái)政資金分散這一根本問題，但卻是不可或缺的基礎(chǔ)性工作，只有通過清理整合才能真正“摸清家底”，并集聚形成具有一定規(guī)模的大類扶持資金，為后續(xù)實(shí)施資金分配方式改革提供條件。

　?。ǘ┮?guī)范專項(xiàng)資金管理，完善制度建設(shè)。這是從外部條件上為資金分配改革做好鋪墊。可參照南京市專項(xiàng)資金管理辦法的規(guī)范設(shè)置，將每一個(gè)專項(xiàng)資金從設(shè)立到撤銷進(jìn)行全過程的規(guī)范，盡可能從制度設(shè)計(jì)上杜絕以往專項(xiàng)資金設(shè)立隨意性大、無章可循的現(xiàn)象。

　?。ㄈ┙⒍鄻踊馁Y金分配方式，打好“組合拳”。逐步減少申報(bào)審批確定項(xiàng)目的扶持方式，增加間接扶持比例，引入競爭機(jī)制和市場化運(yùn)作。競爭性分配可以有效緩解財(cái)政專項(xiàng)資金的“公地悲劇”困境，還能最大限度地減少權(quán)力腐敗的空間，為相關(guān)參與主體提供均等的競爭機(jī)會(huì)，有利于打造“廉潔財(cái)政”，提高政府公信力。對于部分市場化程度較高的項(xiàng)目，可以引入競爭性分配機(jī)制，建立健全評價(jià)指標(biāo)體系，優(yōu)化專家隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金分配中的專家決策機(jī)制，將專業(yè)的事交給專業(yè)的人做。同時(shí)繼續(xù)建立完善政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作的投資基金，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和放大作用，撬動(dòng)金融資本和社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　?。ㄋ模?qiáng)化資金使用的后續(xù)監(jiān)督，實(shí)行全過程績效管理。改變財(cái)政專項(xiàng)資金“重分配、輕管理”的工作方式，強(qiáng)化對資金使用的后續(xù)監(jiān)督管理，建立監(jiān)督檢查和跟蹤問效制度，確保資金使用規(guī)范、政策落實(shí)到位。同時(shí)加強(qiáng)對績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將績效評價(jià)結(jié)果與下一年的資金分配直接掛鉤，實(shí)行從預(yù)算編制到資金執(zhí)行的全過程績效管理。

　　組　長：王　希

　　成　員：郭順華、盧　昕、邱　楊（執(zhí)筆