一、引言
去年，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修改案在全國(guó)人大會(huì)議上全票通過(guò)，并于2015年1月1日起正式施行。這也吹響了我國(guó)高校預(yù)算改革的號(hào)角，部分東部地區(qū)的高校已經(jīng)著手進(jìn)行改革，以北大、清華、上交大為代表。但中西部的高校仍然在總結(jié)反思自己的問(wèn)題，這也是本文的重要出發(fā)點(diǎn)。
二、出現(xiàn)的若干問(wèn)題
事實(shí)上，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)高校的預(yù)算管理存在相差無(wú)幾的問(wèn)題，但民族地區(qū)由于整個(gè)地方政府的管理能力較為落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也相對(duì)較差，在這些問(wèn)題上就表現(xiàn)得更加突出。
（一）預(yù)算管理中行政化的作用比較明顯
民族地區(qū)多處于我國(guó)的邊疆地區(qū)，維護(hù)邊疆穩(wěn)定，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的工作顯得尤為重要，這就影響了民族地區(qū)從上至下更多的重視政治化的工作，這也波及了民族地區(qū)高校的組織結(jié)構(gòu)。筆者所處的高校，在國(guó)家沒(méi)有提出改革前，學(xué)院財(cái)務(wù)處的正職領(lǐng)導(dǎo)就相當(dāng)于正處級(jí)干部，而這些干部多出身于政治工作，在財(cái)務(wù)工作中的經(jīng)驗(yàn)比較有限，就可能影響財(cái)務(wù)中預(yù)算管理決策的失準(zhǔn)。再者，涉及到高校大量的科研經(jīng)費(fèi)管理，預(yù)算編制，都會(huì)考驗(yàn)預(yù)算管理所屬部門主管領(lǐng)導(dǎo)的政治素質(zhì)和職業(yè)道德，行政化的色彩可能會(huì)促使權(quán)力欲望的膨脹，進(jìn)而影響高校的預(yù)算管理，最終制約高校財(cái)務(wù)健康發(fā)展。
（二）“預(yù)算”一職有崗無(wú)室，作用局限
在我國(guó)，大多數(shù)學(xué)校依舊沒(méi)有足夠的重視預(yù)算管理職能，基本上認(rèn)為該職能就是向財(cái)政申請(qǐng)教育撥款等，民族地區(qū)的高校更是如此。筆者通過(guò)翻閱相關(guān)文獻(xiàn)，搜集部分民族高校的財(cái)務(wù)部門人員組織架構(gòu)，發(fā)現(xiàn)其中90%以上的高校未開(kāi)設(shè)單獨(dú)的預(yù)算科室，設(shè)置預(yù)算會(huì)計(jì)一職的高校也很少，也就是說(shuō)“預(yù)算”一職只是有崗位，而并沒(méi)有相應(yīng)的科室，即“有崗無(wú)室”。其中，多數(shù)民族地區(qū)高校多以財(cái)務(wù)部門中高層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行預(yù)算編制，而中高層領(lǐng)導(dǎo)又多是有行政審批權(quán)力的行政干部，工作較忙，沒(méi)有充足的時(shí)間對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析，無(wú)法全面了解編制預(yù)算的依據(jù)，最終限制了預(yù)算編制的可靠性，也很大程度上拘束了預(yù)算這一崗位的作用和職能。
（三）預(yù)算的編制方法略滯后，執(zhí)行效果較差
現(xiàn)在國(guó)際上通用的預(yù)算編制方法是零基預(yù)算法結(jié)合績(jī)效預(yù)算法，而我國(guó)大多是增量預(yù)算法，少部分高校的某些科研項(xiàng)目使用了零基預(yù)算法。民族地區(qū)的高校一般采用增量預(yù)算法，明年的預(yù)算編制以今年的預(yù)算執(zhí)行為基準(zhǔn)，這很大程度上造成了資源的浪費(fèi)，也可能促成職務(wù)犯罪。增量預(yù)算法帶來(lái)的逐年遞增高校財(cái)務(wù)預(yù)算，雖然一定程度上推動(dòng)了高校的發(fā)展，但更多的是反向的負(fù)面作用。采用這一預(yù)算編制方法，過(guò)量的資金涌入高校，高?？赡苊つ康倪M(jìn)行擴(kuò)建工程，上馬各種項(xiàng)目，務(wù)虛而忽視實(shí)在的效益，搞一些實(shí)際意義并不大的形象工程，機(jī)械的完成預(yù)算中羅列的任務(wù)。再者，很多高校并未編制中長(zhǎng)期預(yù)算，即使編制也是利用增量預(yù)算法的盲目疊加，很少與學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行結(jié)合考慮。種種跡象表明，相對(duì)落后的增量預(yù)算法，不僅造成了資源的大量浪費(fèi)，更影響了預(yù)算執(zhí)行的效果，無(wú)法掌控預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，安排預(yù)算的完整執(zhí)行，最終既損失了預(yù)算編制的科學(xué)性，又降低了預(yù)算執(zhí)行的合理性。
（四）尚未進(jìn)行有效的預(yù)算公開(kāi)，未引入績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系
預(yù)算公開(kāi)一直是我國(guó)預(yù)算的難題。有效的預(yù)算公開(kāi)，既能體現(xiàn)預(yù)算編制執(zhí)行的科學(xué)性，又能加強(qiáng)外部監(jiān)督的作用。由于多數(shù)預(yù)算中的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)涉及到高校的機(jī)密問(wèn)題，所以高校預(yù)算公開(kāi)一直沒(méi)能全面普及。民族地區(qū)的高校，因?yàn)榉N種外部和內(nèi)部的原因，預(yù)算公開(kāi)更是相當(dāng)滯后。筆者登錄部分高校財(cái)務(wù)部門主頁(yè)，大多看不到預(yù)算公開(kāi)的信息，也有學(xué)者研究過(guò)這方面的現(xiàn)狀，“211”工程院校的110多所學(xué)校在“是否公開(kāi)學(xué)校預(yù)算編制和執(zhí)行”調(diào)查中，打分零分的超過(guò)95%，剩下的不到5%也只是公布一些皮毛的信息。還有，絕大多數(shù)高校也沒(méi)有引入績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，這一般基于績(jī)效預(yù)算法的使用，但也可以單獨(dú)使用。我國(guó)高校目前還是以對(duì)預(yù)算的投入作為績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，而正規(guī)的應(yīng)該是以預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果為績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。就這樣基本的考核標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)高校采用的也是少之又少。
（五）預(yù)算編制與執(zhí)行問(wèn)責(zé)較難
我國(guó)的政府預(yù)算和企業(yè)預(yù)算，都逐步開(kāi)始加入關(guān)于預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)責(zé)處罰方式，而高校中更是沒(méi)有涉及。近年來(lái)，隨著反腐倡廉工作的逐步推進(jìn)，部分高校也揪出了一批不法官員，簡(jiǎn)單分析一下，落馬的多為后勤崗位或是與財(cái)務(wù)部門相關(guān)的崗位，這也為高校的改革敲響了警鐘。筆者翻閱大量的現(xiàn)有資料，幾乎沒(méi)有看到針對(duì)高校預(yù)算編制與執(zhí)行問(wèn)責(zé)的條款，這無(wú)疑是一個(gè)巨大的制度漏洞。盡管部分高校進(jìn)行了初步改革，但對(duì)于這樣出現(xiàn)的責(zé)任，多采用簡(jiǎn)單的行政處分進(jìn)行處理，既沒(méi)有形成明顯的震懾力，也不利于健全和完善整個(gè)財(cái)務(wù)制度體系。
當(dāng)然，民族地區(qū)高校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，上述羅列的是其中最典型的一部分，而且這幾個(gè)問(wèn)題之間也相互有關(guān)聯(lián)。沒(méi)有開(kāi)設(shè)相應(yīng)的預(yù)算科室，影響了對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督和執(zhí)行，造成了相對(duì)混亂的預(yù)算管理體系，導(dǎo)致預(yù)算信息無(wú)法全面有效的公開(kāi)，外部監(jiān)督者不能有效地行使監(jiān)督權(quán)利，對(duì)預(yù)算編制者無(wú)法形成有效的震懾，這樣的環(huán)環(huán)相扣，彼此影響，最終使得部分民族地區(qū)高校的預(yù)算管理問(wèn)題可能陷入惡性循環(huán)陷阱。
三、結(jié)束語(yǔ)
本文通過(guò)對(duì)民族地區(qū)高校預(yù)算管理存在問(wèn)題的羅列和分析，旨在推動(dòng)各方面學(xué)者增加多該問(wèn)題的關(guān)注與探討。民族地區(qū)高校作為帶動(dòng)民族地區(qū)發(fā)展的核心動(dòng)力源，必須積極進(jìn)行科學(xué)有效的改革，而高校中的預(yù)算管理工作作為高校發(fā)展最為重要的一環(huán)，更成為了改革的重中之重。針對(duì)上述存在的問(wèn)題，查閱相關(guān)資料，也結(jié)合一些成功的改革經(jīng)驗(yàn)，建議民族地區(qū)高校緊跟全國(guó)高校改革步伐，采取合適的方式方法，建立健全相應(yīng)的制度，推動(dòng)預(yù)算管理問(wèn)題的解決。大致可在以下幾方面進(jìn)行嘗試：一是成立專門的預(yù)算編制委員會(huì)，挑選二級(jí)學(xué)院、校財(cái)務(wù)部門、校領(lǐng)導(dǎo)辦公室的人員組成，保證預(yù)算編制的全面性；二是嘗試引入新的預(yù)算編制方法，先在一些相對(duì)獨(dú)立的科研項(xiàng)目和課題上進(jìn)行實(shí)踐，保證使用的持續(xù)性和完整性，并對(duì)使用過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行探討，不斷修正，以便后期的推廣；三是逐步推動(dòng)預(yù)算規(guī)劃的中長(zhǎng)期發(fā)展，嘗試編制中長(zhǎng)期預(yù)算，結(jié)合高校的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，提高預(yù)算的科學(xué)性，同時(shí)引入人事考核的績(jī)效評(píng)價(jià)，激發(fā)預(yù)算人員的工作積極性，完善預(yù)算執(zhí)行的考核與評(píng)價(jià)；四是積極響應(yīng)國(guó)家改革的號(hào)召，逐步嘗試公開(kāi)預(yù)算的執(zhí)行情況信息，保證外部監(jiān)督的有效性。總而言之，不斷的嘗試從外部和自身兩個(gè)方面進(jìn)行改革，保持方法的科學(xué)性，保證預(yù)算人員的專業(yè)性，保障制度的健全完整，民族地區(qū)的預(yù)算管理問(wèn)題終將得到妥善解決。（作者單位：西藏民族大學(xué)）
參考文獻(xiàn)：
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