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桐廬縣財政局課題組

　　社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，以及公共事務(wù)管理的PPP模式，若能較好地在縣一級政府性投資項目中應(yīng)用，則對深化企業(yè)改革，促進(jìn)當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型、控制地方政府債務(wù)規(guī)模有著深遠(yuǎn)的意義。正因為縣一級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資額相對較小，社會資本對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期而延伸的財政支撐能力信心偏弱，客觀上制約了縣域外特別是境外社會資本運(yùn)用PPP模式參與縣一級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，因而縣級政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H來客觀地認(rèn)識PPP模式而加以合理的運(yùn)用顯得尤為必要。本課題試圖立足于縣域經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的實際，以已經(jīng)廣泛應(yīng)用與開展的BOT項目為藍(lán)本，通過BOT模式在縣級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中的實踐，對縣一級在PPP模式在認(rèn)識上、實踐上的糾偏等問題進(jìn)行研究，以其對政府在建設(shè)模式的選用決策中起到一定的參謀作用。

　　一、桐廬縣在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目領(lǐng)域推行PPP模式的基本做法

　　關(guān)于為什么需要PPP模式，為什么需要推廣PPP模式，樓繼偉部長在《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機(jī)制變革》講話中，從PPP含義到運(yùn)作模式、特點、效果，從轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化資源配置到深化改革開放的高度作了闡述。BOT作為狹義的PPP模式，桐廬縣在垃圾滲漏液處理項目、城鎮(zhèn)污水處理項目中進(jìn)行有益的嘗試，從建設(shè)運(yùn)營的結(jié)果來看，已呈現(xiàn)出良好的效果。課題組以垃圾滲漏液處理BOT項目的建設(shè)運(yùn)營過程為藍(lán)本來闡述桐廬縣PPP模式的基本做法。

　　1．加強(qiáng)項目前期工作與政府部門內(nèi)部協(xié)作，確保項目開展的規(guī)范與效率。垃圾滲漏液處理項目列入政府投資項目儲備庫后，由項目建設(shè)主管部門對項目的建設(shè)與運(yùn)行進(jìn)行了前期調(diào)研，向政府提出了采用BOT模式進(jìn)行建設(shè)的意見，并由政府報縣人大常委會討論通過。縣政府據(jù)此成立了以主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在項目主管部門縣建設(shè)局，成員單位包括了縣發(fā)改局、國土局、財政局、招管辦、審計局、環(huán)保局等部門，指定了得力人員擔(dān)任招標(biāo)辦公室主任，并明確各部門的具體聯(lián)系人（無特殊情況不得更換）。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對涉及立項審批、用地指標(biāo)、財政與稅收政策、環(huán)境評價、滲滲漏液處理的成本等由有關(guān)主管部門對各自負(fù)責(zé)的與項目有關(guān)的行政事項進(jìn)行研究和審查，并出具書面意見，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)落實并做出決定，大大降低前期工作的復(fù)雜程度和難度，提高了項目的規(guī)范程度，加快了前期工作進(jìn)度。

　　2．嚴(yán)格項目投資人選擇的程序化管理，確保投資人選擇的公開與公平。由于垃圾滲漏液處理項目總投資不超過3000萬元，且投資回報率不高，因而難以吸引大量的潛在投資人參與項目競標(biāo)，與國內(nèi)的大多數(shù)項目一樣，該項目采用了與投資人競爭性談判的方法。為彌補(bǔ)談判過程中領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員單位經(jīng)驗與專業(yè)知識的不足，采用了對周邊地區(qū)相關(guān)項目建設(shè)與運(yùn)行實地調(diào)查、聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)相結(jié)合的方式。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員單位對專業(yè)機(jī)構(gòu)編制談判文件進(jìn)行審核，主要是對項目建設(shè)、項目的運(yùn)行與維護(hù)、項目移交、項目違約賠償?shù)染唧w條款進(jìn)行詳細(xì)分析研究，由于條款的制定與談判過程政府始終處于主動地位，促使了投資人在技術(shù)實施方面的要求提高與要價方面作出讓步，減輕了財政支出的壓力。又由于相關(guān)項目建設(shè)與運(yùn)行的調(diào)研以及多部門的全過程參與，延聘了中介專業(yè)機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)了因管理者水平有限，或?qū)椖?、投資人了解不夠，或采取不正當(dāng)手段讓利，而導(dǎo)致國家、人民利益受損的缺點，確保了競爭性談判的透明度，防止了暗箱操作的可能。

　　3．嚴(yán)肅特許經(jīng)營權(quán)BOT協(xié)議的簽訂，防范各類潛在風(fēng)險的產(chǎn)生。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在確定項目投資人后，對BOT項目建設(shè)、運(yùn)行、移交過程中有可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險在BOT協(xié)議中盡可能一一予以明確，協(xié)議中從政府的角度著重考慮了以下風(fēng)險：一是建設(shè)運(yùn)行期間的政治風(fēng)險問題。協(xié)議中雖然明確了項目的建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)過程政府采取不干預(yù)政策，但同時也明確在履行BOT協(xié)議過程中如果出現(xiàn)危害公眾健康和公共安全以及政府履行其法定職責(zé)的需要，政府依然可以采取干預(yù)政策。同時協(xié)議中明確在運(yùn)營與維護(hù)期，甲方有權(quán)在任何時候進(jìn)入本項目廠區(qū)，以及查閱乙方本項目相關(guān)材料，以監(jiān)督本項目的運(yùn)營與維護(hù)。二是建設(shè)運(yùn)行期間的法律風(fēng)險與技術(shù)風(fēng)險問題，BOT項目是在國家現(xiàn)行的法律法規(guī)環(huán)境下進(jìn)行的，在項目建設(shè)和特許經(jīng)營期內(nèi)，法律法規(guī)的變更將可能導(dǎo)致建設(shè)運(yùn)營的成本大大提高，收益減少，比如由于建設(shè)期本身存在的技術(shù)風(fēng)險，或運(yùn)行過程中污水排放標(biāo)準(zhǔn)的提高而產(chǎn)生的提升改造投資費(fèi)用由投資方承擔(dān)，明確在爭議、分歧或索賠提交訴訟以后，至法院做出最終裁決之前，雙方應(yīng)繼續(xù)履行其協(xié)議項下的其他所有義務(wù)，但作為補(bǔ)救措施政府可以在調(diào)查論證后調(diào)整財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。三是移交過程中的風(fēng)險。主要涉及到資產(chǎn)的質(zhì)量與保全，人員的培訓(xùn)，債權(quán)債務(wù)的清償?shù)蕊L(fēng)險問題。

　　二、縣級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目推行PPP模式存在的問題

　　從上述狹義的PPP模式即BOT模式實施中我們不難看出，雖然該模式的推行對緩解地方政府投資壓力、調(diào)整地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化管理和有效地提供公共產(chǎn)品起到了積極的推進(jìn)作用，黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營的方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營”的決定開啟了PPP模式的大門，但具體到縣一級而言，制度的頂層設(shè)計與基層實施的結(jié)合仍存在一個過程，認(rèn)識上的差異、投資規(guī)模偏小、專業(yè)人員缺乏，客觀上延緩了PPP模式的進(jìn)程。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1．縣一級層面對PPP模式的認(rèn)知程度較低。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快，建設(shè)范圍不斷擴(kuò)大，投資強(qiáng)度不斷增強(qiáng)，巨大的資金需求促進(jìn)了地方政府積極探索新型的融資、建設(shè)和運(yùn)營模式，狹義的PPP模式即BOT模式已得到廣泛運(yùn)用，但對比BOT模式更加強(qiáng)調(diào)公私部門全過程合作的PPP模式的認(rèn)知程度則較低，造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的。從客觀方面探尋，PPP模式在國際范圍內(nèi)探索與實踐時間起始于上世紀(jì)90年代，在我國研究和實踐的時間則更短，鳥巢、北京地鐵4號線、武廣高鐵以及杭州地鐵1號線PPP模式的實施并沒有對PPP模式的運(yùn)作模式、特點，特別是運(yùn)作效果起到廣泛的宣傳作用。黨的十八屆三中全會以后，財政部門對PPP模式的宣傳也僅局限于本系統(tǒng)，且對現(xiàn)有的宣傳、推進(jìn)的組織架構(gòu)有待于進(jìn)一步優(yōu)化；從主觀方面探尋，縣一級層面更加注重實效，包括模式操作的簡便性和時效性，上級政府特別是財政在資金上的補(bǔ)助力度，而這些優(yōu)勢在PPP模式中并沒有得到很好的體現(xiàn)。

　　2．企業(yè)以PPP模式參與縣級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目意念不強(qiáng)。其原因有以下幾個方面：一是縣一級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資額相對較小，難以吸引縣域外特別是境外資本參與PPP模式建設(shè)。從各地實踐來看，不是所有的項目都可以采用PPP模式，只有規(guī)模比較大、需求比較穩(wěn)定、長期合同關(guān)系比較清楚、行業(yè)競爭性相對較小的項目，如供水、交通、污水處理、垃圾處理等，才適合采用政府和社會資本合作模式，而這一些項目在縣一級的投資規(guī)模一般在2000萬元至1億元之間，個別項目如日處理6萬元以上污水、日供水10萬元以上自來水、日處理500噸以上垃圾并發(fā)電的項目其投資額才會突破1億元，因而很難吸引縣域外社會資本的積極參與。二是社會資本對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期而延伸的財政支撐能力信心偏弱，對政府的契約意識抱有一定的懷疑態(tài)度。這主要體現(xiàn)在一些“四自收費(fèi)公路”的建設(shè)上，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展超過了政府的預(yù)期，政府放棄了在相同線型上不再建設(shè)其他競爭性公路的條款，而選擇了建設(shè)更高等級的公路與鐵路，因此收益預(yù)期（包括財政補(bǔ)償部分）與契約的執(zhí)行在一定程度上阻礙了社會資本的進(jìn)入。浙江省財政廳要求報送PPP試點項目，桐廬縣初步篩選PPP項目21個，但并沒有實質(zhì)性的進(jìn)展從中可以反映出企業(yè)的擔(dān)憂。三是PPP模式的制度設(shè)計使企業(yè)更傾向于BOT、BT模式。在PPP模式下，公共部門和民營部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢為公共項目提供服務(wù)，共同承擔(dān)責(zé)任、分擔(dān)風(fēng)險和分享收益，這就將政府部門的一系列項目建設(shè)程序、經(jīng)營管理方式引入PPP項目之中，客觀上造成企業(yè)對項目運(yùn)營管理行政化的擔(dān)憂，使熱衷于參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的社會資本更傾向于相關(guān)法律、法規(guī)較為成熟的BOT模式，更傾向于回報期短、收益明顯、風(fēng)險較低的BT項目建設(shè)模式。

　　3．不科學(xué)地運(yùn)用PPP模式有可能影響實體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。自2008年第四季度以來，地方政府的投資在寬松的財政政策與貨幣政策背景下實現(xiàn)了幾何級數(shù)的增長，各種政府投融資平臺應(yīng)運(yùn)而生，政府項目投資、全社會基本建設(shè)投資規(guī)模與政府負(fù)債皆在高位運(yùn)行，審計署2013年對全國性債務(wù)審計結(jié)果得出了“政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險隱患”的結(jié)論，在一定程度上反映出地方政府一方面要確保投資增長，而另一方面需要化解地方債務(wù)的二難境地，引入社會資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域為地方政府減輕財政支出與債務(wù)負(fù)擔(dān)提供了一條新的途徑。但不難看出，在經(jīng)濟(jì)高速增長期間已有大量的實體經(jīng)濟(jì)資金從生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向到房地產(chǎn)領(lǐng)域、樓宇經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如果政府以特許經(jīng)營權(quán)為企業(yè)提供更高更大的盈利空間，則有可能引起新一輪的實體經(jīng)濟(jì)資金搬家，國家的稅基就有可能發(fā)生動搖，而地方政府的負(fù)債也只不過從顯性負(fù)債變?yōu)殡[性負(fù)債，從短期負(fù)債轉(zhuǎn)化為長期負(fù)債，有可能影響經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　三、縣級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目推行PPP模式的意見與建議

　　1．要充分認(rèn)識到PPP模式作用的局限性。PPP模式雖然能有效地增加公共產(chǎn)品的供給，控制和壓縮地方政府性債務(wù)風(fēng)險，在不增加政府性債務(wù)的前提下，保證了地方政府的投資規(guī)模。我們有理由認(rèn)為，PPP模式在我國目前GDP增速放緩的大背景下，緩解地方建設(shè)資金，保持社會及經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展起到一定的作用，可能會為阻止我國經(jīng)濟(jì)下滑贏得幾年的時間，便于政府對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，實現(xiàn)科學(xué)的發(fā)展（如下圖中實施了PPP模式后的“經(jīng)濟(jì)增長1”，而未實施PPP模式后可能出現(xiàn)的“經(jīng)濟(jì)增長2”）。如果我們沒有從經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的目光來看待問題，僅僅是把PPP模式作為一種融資模式或者是化解地方債務(wù)的手段，則PPP模式有可能成為繼房地產(chǎn)后的又一次掏空實體經(jīng)濟(jì)的罪魁禍?zhǔn)?，不得不引起各級政府的高度重視。見圖1。

　　為此，課題組假設(shè)了今年杭州車輛限牌政策后政府采取的不同的后續(xù)對策對道路擁堵形成的模式來解釋PPP模式對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。據(jù)新聞報道，截至2014年2月底杭州市機(jī)動車保有量達(dá)到259.8萬輛。為明晰起見，圖表中假設(shè)目前杭州地區(qū)保有車輛為100萬輛，如果達(dá)到200萬輛時則道路癱瘓。下表圖示中“擁擠1”表示限牌后每年以8萬輛的速度定比增長，則10年后道路癱瘓，圖示中“擁擠2”表示采取不限牌政策，而每年以16萬輛的速度環(huán)比增長，則在不到5年的時間內(nèi)道路癱瘓。換言之，限牌政策給政府治堵、發(fā)展公共交通贏得了5年有時間，如果是為限牌而限牌，道路癱瘓只不過是時間問題。同樣，PPP模式也如限牌存在其局限性，政府必須充分利用PPP模式贏得的時間和空間，積極調(diào)整產(chǎn)生結(jié)構(gòu)，才能使PPP模式在實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的作用。見圖2。

　　2．要進(jìn)一步加強(qiáng)對PPP模式的宣傳。從垃圾滲漏液處理BOT模式項目建設(shè)中已明確反映，一種新型的項目建設(shè)模式要為基層政府接受并付之于實施，政府的牽頭，各部門的聯(lián)合協(xié)作是PPP模式推行和成功的前提，因此加強(qiáng)宣傳提高社會的廣泛認(rèn)識不可缺少。一是提高宣傳的組織機(jī)構(gòu)層面有利于提高社會對PPP模式的認(rèn)知。自2013年底以來，財政部門為了應(yīng)對企業(yè)“走出去”融資難、地方債務(wù)“ 高企” 而大力宣傳、積極推行PPP模式，但是相對于地方政府以及其他相關(guān)部門對于推行政府和社會資本合作的PPP模式的積極性并不是很高。最近，財政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》， 要求充分認(rèn)識推廣運(yùn)用PPP模式的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項目示范工作，切實有效履行財政管理職能，加強(qiáng)組織和能力建設(shè)，盡快形成有利于促進(jìn)PPP發(fā)展的制度體系，但文件僅限于部門，有必要對PPP模式的宣傳與推廣上升到政府層面，如目前我省推行的“五水共治”、“三江兩岸”整治；二是積極落實與完善PPP模式財政扶持政策，助推PPP模式的宣傳與實施。至目前為止，各級政府及其財政部門并沒有出臺相關(guān)明確及可操作PPP模式的財政轉(zhuǎn)移支付及財政扶持政策，雖然浙江省發(fā)改委、省財政廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)浙江省政府性投資項目融資建設(shè)管理指導(dǎo)意見》，也只是明確將積極鼓勵運(yùn)用PPP模式，嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)用BT等融資模式，對地方政府關(guān)注的資金扶持并沒有實質(zhì)性的進(jìn)展。財政扶持政策的出臺固然有財政狀況、財政負(fù)擔(dān)、項目風(fēng)險等諸多因素，但仍應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、轉(zhuǎn)變政府職能、深化財政體制改革的高度綜合考慮；三是通過強(qiáng)化對各級政府考核來助推PPP模式的宣傳與執(zhí)行。結(jié)合地方投資規(guī)模、地方債務(wù)風(fēng)險的化解等實行綜合考評。

　　3．要理性地在縣級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中推廣PPP模式建設(shè)。這種理性包括以下幾方面：一是要理性地選擇社會資本參與PPP模式建設(shè)。即選擇的社會資本必須與企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、與經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級相聯(lián)系，重點吸引高能耗、高污染等行業(yè)的社會資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域，防止因財政扶持力度、高回報等因素而吸引成長型社會資本涌入。二是要理性選擇PPP模式的項目個體。如前所述存在預(yù)期不確定性的收費(fèi)公路建設(shè)，在項目的存續(xù)期仍會給財政帶來巨大的壓力。從垃圾滲漏液處理BOT模式項目來看，其實施在一定程度上只是調(diào)整了地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，財政的支出總量并沒有發(fā)生改變。因而從長遠(yuǎn)來看，PPP項目選擇應(yīng)考慮有多渠道的市場競爭、有穩(wěn)定的現(xiàn)金流、行業(yè)發(fā)展緩慢的項目為先，如城市軌道交通、學(xué)校、醫(yī)院、老年公寓等社會福利項目，而對一些明顯壟斷性的、關(guān)乎民生的項目次之。三是要理性把握PPP項目實施的每一階段?？h級以上政府部門應(yīng)建立專門機(jī)構(gòu)，履行政府和社會資本合作政策制訂、項目儲備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項目評估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，重點指導(dǎo)縣級政府PPP項目建設(shè)， 解決縣專業(yè)人員缺乏問題；細(xì)化項目的前期工作，積極推行公開的招投標(biāo)程序確定項目合作人；規(guī)范特許經(jīng)營權(quán)PPP協(xié)議的簽訂，實現(xiàn)政府與社會資本的雙贏。

　　4．要積極探尋新型的資本運(yùn)作模式助推PPP模式的發(fā)展。如前所述，社會資本對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期而延伸的財政支撐能力信心偏弱，對政府的契約意識抱有一定的懷疑態(tài)度，社會資本一方面希望運(yùn)用政府的特許經(jīng)營權(quán)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并取得穩(wěn)定的投資收益，另一方面也希望最大限度地規(guī)避投資風(fēng)險，這就為新型的資本運(yùn)作模式助推PPP模式的發(fā)展贏得了空間。社會資本在取得PPP模式建設(shè)項目后，可以與規(guī)范的資本運(yùn)作公司合作，以其資產(chǎn)與穩(wěn)定的現(xiàn)金流收益?zhèn)鶛?quán)作抵押，向社會公開募集資金，既降低了社會資本的投資壓力與風(fēng)險，又為社會閑置資金創(chuàng)造了新的投資渠道，實現(xiàn)了另一個雙贏的格局。當(dāng)然這種新型的助推PPP模式發(fā)展的資本運(yùn)作方式，還應(yīng)從制度層面、操作層面、特別是從公共產(chǎn)品的有效供給與風(fēng)險控制上進(jìn)行深入的研究和探討。

　　組　長：申屠逸清

　　成　員：鄭　赟　吳中華　吳俊華　張根興（執(zhí)筆）