章 華 陳 東
去年，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了新《預算法》，并于2015年1月1日起頒布實施。而后國務院相繼發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），上述法律法規(guī)對政府債務管理提出了明確要求。瀘州市財政局為做好新形勢下政府籌融資工作，順利推進新型城鎮(zhèn)化綜合試點，加快區(qū)域中心城市建設，近期組成專題調(diào)研組，對江蘇省昆山市的新型城鎮(zhèn)化以及政府投融資模式進行實地考察學習，以期推動我市新型城鎮(zhèn)化和政府融資工作。
一、昆山市的主要經(jīng)驗做法
（一）嚴格的項目審批
昆山市政府成立了重點項目辦公室（簡稱“重點辦”）統(tǒng)籌各領域的項目建設工作。每年，由重點辦牽頭收集各行業(yè)的建設項目，并會同財政、發(fā)改和行業(yè)主管部門對項目建設的必要性、可行性和當年財力預算情況進行審核，審核項目后報市委市政府確定，待市委市政府確定當年實施項目后，市財政根據(jù)當年預算情況首先提出財政可供安排預算額，剩余的項目資金需求則通過市重點辦下達融資任務和建設任務的方式，由各領域的融資平臺自行融資解決。
（二）規(guī)范的籌融資體制
昆山市共有10家國有融資平臺公司，分別承擔城建、工業(yè)、交通、旅游、開發(fā)區(qū)等各個領域的融資任務。市財政局按照《預算法》的要求負責將融資還本和付息列入當年預算安排。這種模式一方面嚴控政府新增債務，有效防范了政府債務風險；另一方面通過給各領域融資平臺下達融資任務，進一步優(yōu)化政府融資項目安排，防止資金損失浪費和過度開發(fā)建設。
?。ㄈ﹦?chuàng)新的融資能力
1.以投引資，助推企業(yè)發(fā)展。昆山市將財政資金和國有資本向功能園區(qū)、基礎設施、服務業(yè)以及新興產(chǎn)業(yè)集中，以財政資金和國有資本為杠桿，引導國內(nèi)外資本投向相關(guān)產(chǎn)業(yè)，進而做大國有企業(yè)規(guī)模，同時增強企業(yè)融資能力。
2.發(fā)展科技金融，提升國有企業(yè)服務經(jīng)濟能力。通過增資國信典當、創(chuàng)業(yè)擔保、農(nóng)業(yè)擔保公司等國有非銀行金融機構(gòu)，成立政府控股的信用再擔保公司和科技小額貸款公司，設立各類基金，建立了支持企業(yè)發(fā)展的投資鏈，進一步推動中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展。
3.參與資本市場運作，集聚優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。通過參股投資、股權(quán)調(diào)整，昆山市國有企業(yè)掌握了東吳證券、神州數(shù)碼、四環(huán)生物、交通銀行等一批上市公司的股份。
4.創(chuàng)新融資手段，實現(xiàn)融資方式多元化。協(xié)助資產(chǎn)經(jīng)營公司成功發(fā)行企業(yè)債券，鼓勵企業(yè)利用BT、融資租賃等方式進行融資。通過多元化的融資手段，募集資金用于昆山市基礎設施建設和民生發(fā)展。
?。ㄋ模﹫詫嵉漠a(chǎn)業(yè)基礎
昆山市委市政府認識到，只有在產(chǎn)業(yè)上的突破發(fā)展才能最終帶動全市經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。因此，“產(chǎn)城一體，以產(chǎn)興城”成為該市發(fā)展戰(zhàn)略的核心。通過以工業(yè)經(jīng)濟為龍頭，不斷帶動發(fā)展實體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，不僅創(chuàng)造了就業(yè)崗位，解決了農(nóng)民進城后的生活保障和穩(wěn)定收入來源的問題，合理消化了城鎮(zhèn)化后農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移后的社會矛盾，同時也促進了財政收入水平的穩(wěn)定增長和結(jié)構(gòu)的合理化，進而安排用于建設和平臺公司融資還本付息的財政資金逐年上升，以此形成了產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入水平有效循環(huán)互動的良性發(fā)展態(tài)勢。
?。ㄎ澹┙y(tǒng)籌的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式
昆山市的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中也出現(xiàn)過陣痛，由于推進城鎮(zhèn)化過快，進而帶來了諸多社會矛盾：以融資方式建設了大量安置房，但較高的融資成本導致政府負債額迅速上升；井噴式增長的安置房也沖擊了市區(qū)的商品房，造成短時間內(nèi)房地產(chǎn)市場萎靡不振；享受安置政策的群眾的對政策的實際執(zhí)行也不盡滿意。為此，昆山市通過一系列的政策措施發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，并建立健全城鎮(zhèn)化市民的社會保障體系，積極創(chuàng)造就業(yè)崗位，使農(nóng)民進城后有穩(wěn)定的收入來源，以此逐步消化城鎮(zhèn)化建設過激造成的社會矛盾。
二、對我市新型城鎮(zhèn)化以及政府投融資模式工作的啟示
?。ㄒ唬┊a(chǎn)業(yè)發(fā)展：以投引資，培植優(yōu)質(zhì)稅源，促進園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展
1.完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能，提升其引資能力。樹立“筑巢引鳳”的理念，針對園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，制定和完善園區(qū)準入標準，做好相關(guān)配套服務，優(yōu)化投資環(huán)境，吸引企業(yè)入駐。
2.以投引資，培植后續(xù)優(yōu)質(zhì)稅源。圍繞園區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃和主導產(chǎn)業(yè)，通過參與股權(quán)投資和提供增值服務的方式進行產(chǎn)業(yè)投資，吸引有長期穩(wěn)定稅源的實體企業(yè)入駐，培植后續(xù)稅源，實現(xiàn)收益分享、風險共擔。
3.設立產(chǎn)業(yè)基金，助推產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。集中園區(qū)財政收入增量部分，設立產(chǎn)業(yè)基金，以政府投入為基礎，撬動社會資本，做大產(chǎn)業(yè)基金。改變以往主要通過土地出讓優(yōu)惠、稅收返還或變相返還的招商引資方式，不再通過稅收或非稅收入直接安排補助、獎勵，而是通過產(chǎn)業(yè)基金對確需扶持的重點項目、重點企業(yè)，采取信用擔保、融資貼息、投資入股等方式給予扶持，探索采取園區(qū)或平臺公司承擔土地整理、廠房等基礎設施和公共配套設施建設、固定資產(chǎn)購置等間接投入，以低租金或零租金方式提供企業(yè)使用，減輕企業(yè)投資壓力，兌現(xiàn)招商優(yōu)惠政策，規(guī)避政策風險，促進園區(qū)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
?。ǘ╉椖抗芾恚簢栏耥椖繙嗜?，科學合理地推動項目建設
加強城市基礎設施建設是加快推進新型城鎮(zhèn)化的主要抓手。在當前融資較為困難的前提下，有效管理好基礎設施建設項目，不僅是節(jié)約財政資金、防止財政資金損失浪費的有效手段，還是充分利用“杠桿效應”，發(fā)揮財政資金帶動作用的有力途徑。
1.建立政府重點項目備選庫。在每年第四季度，由住建、發(fā)改、交通、國土等部門提出下一年度政府重點建設項目，報市政府篩選后進入項目備選庫。市財政會同相關(guān)部門根據(jù)城市建設需要、項目輕重緩急程度、當年財力情況和政府償還能力，按照總量控制、綜合平衡、適度負債的原則，從備選庫中選取項目制定年度政府項目建設計劃與籌資計劃，報市政府審議后執(zhí)行。當年政府項目建設計劃與籌資計劃一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整突破。如確需調(diào)整的，報市政府批準。重大調(diào)整還應報送市人大常委會和市委常委會審批。
2.分步實施，注重效益。除搶險救災外，制定年度政府項目建設計劃應遵循“先續(xù)建后新建”的原則，優(yōu)先開工有資金來源保障的項目。同時，應注重整體區(qū)域效益，集中資金投入到規(guī)劃發(fā)展的重點區(qū)域，通過完善基礎配套設施，提升土地價值，將實現(xiàn)的土地出讓收益用于滾動開發(fā)，力爭做到“開發(fā)一片、引資一片、建設一片、見效一片”。
3.強化管理，建立項目績效評價機制。所有入庫項目應做好項前期規(guī)劃設計，堅決杜絕“邊設計、邊施工、邊修改”的現(xiàn)象。嚴格項目預算約束，項目計劃一經(jīng)批準應嚴格執(zhí)行，不得隨意調(diào)增預算，確需調(diào)整，應按程序報市委、市政府批準。項目竣工驗收后，若決算超過概算，項目主管部門應責成建設單位及時向市政府上交責任報告，并實行責任追究。
?。ㄈ┤谫Y能力建設：做大做強融資平臺，提升其造血功能
提升融資能力，是推進城鎮(zhèn)化進程的重要保障。我市應充分結(jié)合自身特點，聚力打造優(yōu)勢融資平臺，通過平臺公司籌集更多的項目建設資金，推動城市建設和城鎮(zhèn)化進程。
1.整合資源，打造“航母級”的平臺公司。市級要通過合并整合規(guī)模較小、難以盡快發(fā)揮籌資效能的多個市級平臺公司，采用“1+N”模式，將工投、高投、交投等公司整體并入到興瀘集團旗下，全力打造“航母級”的平臺公司。并引導興瀘集團做好信用評級工作，爭取早日提升為AA+平臺，以進一步增強興瀘集團的整體實力，緩解市級融資壓力。
2.增強區(qū)縣及園區(qū)自身籌資能力。區(qū)縣及園區(qū)要加大對自身平臺的注資力度，通過現(xiàn)金注資、股權(quán)劃轉(zhuǎn)、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入等政府注資增信方式，做大平臺資產(chǎn)規(guī)模，增強區(qū)縣平臺公司實力。2015年七個區(qū)縣及三個園區(qū)至少要有一家不低于A級的平臺公司，增強區(qū)縣及園區(qū)后續(xù)投融資力度。
3.多措并舉，提升平臺造血功能。市級、區(qū)縣及園區(qū)要積極采取賦予平臺公司特許經(jīng)營權(quán)、對公益性項目予以投資回報或政府補貼等方式讓其擁有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，提升平臺公司造血功能，確保良性循環(huán)，最終實現(xiàn)平臺公司可持續(xù)發(fā)展。
?。ㄋ模┤谫Y方式：改革創(chuàng)新，積極推行多種渠道的投融資模式
在當前新《預算法》頒布實施的政策環(huán)境下，地方政府已不能像原來那樣大面積的通過政府融資搞建設，這就需要我們認真研究政策，積極轉(zhuǎn)變方式，主動適應并抓住新政策環(huán)境下的新型融資和建設模式。
1.積極爭取發(fā)行地方政府債券。建立健全政府債券發(fā)行制度，深入開展權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告編制工作，提高政府資產(chǎn)負債透明度。按照控總量、可持續(xù)的原則，合理控制地方債務規(guī)模，將政府性債務納入全口徑預算管理，設立政府償債基金。充分利用我市處于長江經(jīng)濟開發(fā)帶、新型城鎮(zhèn)化試點城市、節(jié)能減排試點城市的優(yōu)勢，在全國將發(fā)現(xiàn)一萬億債券的大環(huán)境下積極爭取中央、省調(diào)增我市債券發(fā)行額度，推動地方政府債券順利發(fā)行，為公益性基礎設施籌集資金。
2.積極開展與大型央企、省企、知名民企的項目合作。通過以土地收益為擔保，與企業(yè)事先約定項目收益，吸引大型企業(yè)參與基礎設施建設，緩解政府籌資壓力。項目單位以指定的土地收益作為項目建設資金還款來源，約定先由企業(yè)籌集不低于50%的項目資金推動基礎設施建設，待周邊土地出讓條件具備后，通過土地拍賣收入支付企業(yè)投資本金及收益。若土地拍賣價格高于項目約定收益，政府支付企業(yè)投資本金及利息后的剩余溢價部分歸政府所有；若拍賣價格低于約定收益，則由企業(yè)通過摘牌方式取得土地，政府以摘牌收入支付企業(yè)本金及收益。
3.加快推廣運用PPP模式。按照“合法合規(guī)、非禁即準、一視同仁、競爭擇優(yōu)、合理回報”的原則,引導社會資金參與項目建設，進一步緩解政府籌資壓力。通過完善PPP相關(guān)政策，采取核定經(jīng)營收費價格、政府購買服務、改善邊界條件等運營模式，吸引社會資本。建立動態(tài)調(diào)整的收費定價和政府補貼機制，做到既避免社會資本利潤超出合理區(qū)間，又保障社會資本長期合理回報，實現(xiàn)利益共享，風險分擔。
4.爭取政策性銀行貸款。充分利用政策性銀行貸款期限長、利率低等優(yōu)勢，緊跟國開行、農(nóng)發(fā)行等貸款資金投向,結(jié)合我市建設需求開展相關(guān)項目合作，確保項目資金?？顚Ｓ?，全面爭取國開行、農(nóng)發(fā)行貸款支持。
5.加大平臺公司直接融資力度。通過注入資源、注入股權(quán)、賦予特許經(jīng)營權(quán)等方式讓平臺公司擁有充沛的現(xiàn)金流，充實資本實力，全面提升融資能力，通過發(fā)行中期票據(jù)、企業(yè)債、私募債、專項收益?zhèn)戎苯尤谫Y方式為城市大型基礎設施項目籌集資金。
6.積極探索企業(yè)股權(quán)融資模式。充分利用資本市場進行資產(chǎn)和股權(quán)重組，以股權(quán)融資、投資基金、增資擴股等方式籌集項目資金。支持興瀘污水、自來水公司等城市公用企業(yè)打捆上市，通過股票市場募集資金進行投資建設。探索設立城市基礎設施或公用事業(yè)類的產(chǎn)業(yè)投資基金，推進基礎設施領域的市場化、產(chǎn)業(yè)化運作，擴大社會事業(yè)多渠道投入。
7.探索資產(chǎn)證券化籌資模式。積極盤活地方政府性資產(chǎn)，開展政府資產(chǎn)清查，在摸清家底的基礎上，加強資產(chǎn)管理，在現(xiàn)有公開租賃、拍賣出售等方式的基礎上，針對部分能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的公共服務設施（如修建商業(yè)體育館、影劇院、公園等）項目，可與專門從事資產(chǎn)證券化業(yè)務的金融機構(gòu)合作，將項目進行商業(yè)化包裝，并以未來經(jīng)營收入、基礎設施建設項目政府回購款等為支撐在金融市場上公開發(fā)行證券籌集資金。
8.創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務。加大與金融、證券、保險機構(gòu)的合作力度，創(chuàng)新開發(fā)適合城鎮(zhèn)化項目建設需求的金融產(chǎn)品和服務，如：債貸組合、金融租賃、典當融資、風險投資等，形成多元化融資體系，全力籌措城鎮(zhèn)建設資金。
（五）經(jīng)營城市：加強規(guī)劃引領，盤活土地資源
1.完善土地收儲和開發(fā)制度，盡快建立城市規(guī)劃與土地儲備相結(jié)合的聯(lián)動機制。實行“以路做地、以地養(yǎng)路、路地結(jié)合、整體開發(fā)”的辦法，使重大城市基礎設施項目兩側(cè)或周邊區(qū)域的土地資源能夠統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲，統(tǒng)一開發(fā)，取得土地資源的最大效益，由此帶來的土地增值收益專項用于城市基礎設施建設。
2.推行儲地融資，熟地開發(fā)。由土地儲備中心以生地作抵押貸款用于征地拆遷，由生地變成熟地、由熟地變成熱地，提升土地價值。生地變熟地后，給予投融資平臺優(yōu)先收購、競拍、房地產(chǎn)開發(fā)等權(quán)力，實行招拍掛到投融資平臺名下，增強融資平臺實力。鼓勵投融資平臺以地融資，滾動開發(fā)，通過項目合資、合作等多種方式，引進社會資本，參與經(jīng)營性項目建設，推進城市建設。
（作者單位：瀘州市財政局）
