一、財政支出績效評價工作的成本效益分析
財政支出績效評價作為一種政府管理行為，為達到管理目標，需要付出管理成本，通過成本與效益的對比分析，可以衡量財政支出績效評價工作的成敗得失。
1、財政支出績效評價發(fā)生的管理成本
政府行為成本分為顯性成本和隱性成本兩類，顯性成本一般是指政府行為所發(fā)生的財政支出，包括為工作人員支付的人員經(jīng)費和發(fā)生的相關公務經(jīng)費。在績效評價工作開展比較早的經(jīng)濟發(fā)達省份，各級財政部門都成立了專職的績效評價處，配備專職的工作人員，還有財政補助的國有企事業(yè)單位為配合績效評價工作也需要付出大量人力物力，雖然企事業(yè)單位一般沒有專職的績效評價工作人員，但該項工作涉及面廣，包括財務部門、項目負責部門、單位各級領導等都需要參與，付出的管理成本甚至比財政部門更多。此外，績效評價工作還會產(chǎn)生機會成本、社會成本和失敗成本等難以量化的隱性成本。
2、財政支出績效評價產(chǎn)生的效益
財政支出績效評價的主要作用在于優(yōu)化財政資源配置，提高財政資金使用效率。為便于分析，我們選取科技經(jīng)費投入產(chǎn)出作為樣本，選取績效評價工作全面推廣的2006—2013年間的數(shù)據(jù)進行比較，如表1所示。
表1數(shù)據(jù)顯示，2006—2013年間，隨著科技投入的加大，科技產(chǎn)出各項指標呈現(xiàn)不同程度的增長，但投入產(chǎn)出比例的增長并不顯著，另外，從更深層次的產(chǎn)出質量上分析，目前我國每年有省部級以上的科技成果能大面積推廣產(chǎn)生規(guī)模效益的僅占10%～15%，專利實施率僅為10%左右。
3、成本效益綜合分析
綜上所述，財政支出績效評價工作開展以來，各級財政部門和國有企事業(yè)投入大量的人力物力，付出了巨大的管理成本。績效評價工作也取得了一些成效，在完善公共財政管理體制改革、提高財政資金使用的透明度、規(guī)范財政資金的分配和使用等方面發(fā)揮了一定的作用，但績效評價工作并沒有給公共財政管理帶來深刻的變化，財政投入產(chǎn)出質量沒有明顯提高，績效評價沒有充分發(fā)揮對財政資源配置的導向作用和對財政資金使用單位的激勵、約束作用。
二、財政項目支出績效評價存在的問題
1、制度設計不盡合理
財政項目支出績效評價工作從績效目標申報、項目實施到績效評價，貫穿了公共財政管理的整個過程；而且，財政項目支出績效評價是一項由上而下的工作，從各級財政部門到基層預算管理單位，涉及面非常廣。因此，財政項目支出績效評價作為公共財政管理重要的環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動全身，制度設計是否合理不僅決定績效評價工作的實效，而且影響整個公共財政管理質量和水平。從現(xiàn)行財政支出績效評價制度來看，制度設計雖然比較全面，但出現(xiàn)了僵化低效、重形式輕實效等問題。主要表現(xiàn)在：第一，分類管理不清晰。分類管理原則是財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》中規(guī)定的基本原則之一，但在制度設計上，沒有根據(jù)項目性質特征進行分類，制定不同的評價方法、程序等，制度設計針對性不強。第二，工作流程僵化。在現(xiàn)行的財政績效評價工作中，對所有的項目績效評價實行統(tǒng)一的流程，執(zhí)行統(tǒng)一的評價時間，填寫統(tǒng)一格式的表格，撰寫自評報告，并逐級上報，使得整個工作流程繁瑣，有些流程或格式對于一些簡單的項目顯得多余。第三，時間安排不合理。從工作布置到資料上報，一般都只有幾天時間，除了內部資料整理、審核、審批占用的時間外，真正留給績效評價的時間就非常有限，很難真正深入開展績效評價與分析。
由于制度設計上的問題，使得績效評價工作效率低，各級具體負責人員疲于應付，績效評價工作浮于表面，項目支出的績效沒有得到深入、科學的挖掘和分析，嚴重影響了績效評價工作的質量。
2、評價體系有待完善
經(jīng)過十多年的研究和實踐，我國已初步建立了完整的財政項目支出績效評價體系，明確了績效評價的目標、內容、指標、方法和工作程序等。但在實際工作中，我們發(fā)現(xiàn)評價體系還有待繼續(xù)完善。主要表現(xiàn)在：第一，尚未制定規(guī)范的指標體系。財政部頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》和各地方出臺的相關配套制度都只是將績效評價指標體系分為共性指標和個性指標兩類，但沒有制定科學可行的具體指標體系，導致績效評價指標的使用沒有統(tǒng)一選擇標準和范圍，績效評價指標缺乏可比性和規(guī)范性。第二，績效評價標準還沒有制定和公布。績效評價標準是衡量績效目標完成進度和質量的尺度，但目前，我們還沒有制定各類項目指標的行業(yè)標準、歷史標準，導致量化評價缺乏參照標準。第三，績效評價信息平臺功能不強。目前，各省都逐步建立了財政支出績效評價信息平臺，有些省份（比如：廣東省）還將財政支出績效評價與部門預算、財務決算等環(huán)節(jié)整合在同一個信息平臺，但財政支出績效評價信息平臺的功能僅是資料申報，信息平臺對日常數(shù)據(jù)的收集、信息整合、智能分析等功能還沒有建立健全，績效評價信息化水平有待加強。
3、評價結果應用機制不健全
財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》中規(guī)定：“對績效評價結果較好的，財政部門和預算部門可予以表揚或繼續(xù)支持。對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、達不到績效目標或評價結果較差的，財政部門和預算部門可予以通報批評，并責令其限期整改。不進行整改或整改不到位的，應當根據(jù)情況調整項目或相應調減項目預算，直至取消該項財政支出。”各地方也出臺了一些具體的獎懲措施，如浙江、廣東等開展績效評價較早的省份都探索和建立了一套與部門預算相結合的機制，并將績效目標申報引入財政專項資金分配環(huán)節(jié)。但與預算申報和財政專項資金申請掛鉤的是績效目標，績效評價結果沒有在財政資金分配上起到激勵和約束的作用，沒有引導財政資源更加合理、高效的配置。
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此外，在實際應用中，由于績效評價工作難以深入，大部分績效評價都是根據(jù)基層單位上報的書面材料判斷，缺乏實地核查和深度分析，績效優(yōu)劣劃分不夠科學、清晰，因此，績效評價結果的獎懲規(guī)定很難落到實處。
三、財政項目支出績效評價優(yōu)化策略
1、優(yōu)化制度設計，提升績效評價效率
現(xiàn)行財政支出績效評價制度在設計上追求大而全，評價工作方法、程序、形式等呈現(xiàn)同一化而缺乏針對性，工作重點不突出，導致績效評價管理成本高、工作效率低。因此，應對現(xiàn)行財政支出績效評價制度進行進一步的優(yōu)化，形成更為科學可行的績效評價制度。首先，根據(jù)績效評價對象的特征，對績效評價項目進行重新梳理，實行分類管理。其次，在績效評價的方法和程序設計上，要做到繁簡有別，增加績效評價工作的靈活性。比如：對合同約定的還本付息支出項目、標準和對象比較明確的國家獎助學金等項目，應設計更為簡便的工作方法，減少不必要的工作程序，簡化多余的形式。再次，引入第三方評價機制，通過委托獨立第三方機構開展績效評價工作，提供績效評價工作的權威性和可靠性，避免績效評價走過場。最后，夯實現(xiàn)場核查制度，改變目前過分依賴材料評價的局面，使得績效評價工作更加深入和準確。
2、完善評價體系，提高績效評價的質量
建立國家和地方政府財政支出績效評價信息系統(tǒng)，將目前各地方政府的信息系統(tǒng)進行整合和集成，并進一步完善系統(tǒng)功能，形成一體化信息平臺，為數(shù)據(jù)收集、上報、審核、分析、公開等提供技術支持。同時，建立績效評價數(shù)據(jù)采集制度，實現(xiàn)中央和地方政府之間、政府各部門之間及其與經(jīng)費使用單位之間的信息資源共享。
針對不同對象建立評價指標庫，統(tǒng)一和規(guī)范績效評價指標，提高評價指標體系的靈活性。在組織財政支出績效評價時，從評價指標庫中選擇或添加反映被評價對象特點的指標，建立具體的評價指標體系。逐步建立績效評價標準，包括歷史標準、行業(yè)標準等，提高績效評價的科學性。
開發(fā)財政支出績效評價工具，使得績效評價工作更為簡單、易操作，提高評價方法的便捷性，改善績效評價工作的效率和效果。
3、創(chuàng)新應用機制，強化績效評價效果
績效評價作為公共財政管理的一種手段，目的在于通過績效評價考核，提高財政資金使用效益，促進財政資源的優(yōu)化配置。因此，應充分發(fā)揮績效評價以評促管的作用，探索和建立一套與預算管理相結合、多渠道應用評價結果的有效機制。
（1）建立績效評價公開和記錄制度。對績效評價結果，應在一定范圍內通報、公開，讓財政支出績效接受公眾監(jiān)督，績效評價結果公開有利于激勵先進、鞭策后進，增強績效評價的約束力。同時，建立各單位、各部門的財政支出績效記錄檔案，讓績效評價記錄檔案像個人信用檔案一樣成為單位、各部門的身份信息，使得績效評價結果能夠持續(xù)、長遠地影響各單位、各部門的行為。
（2）形成績效評價結果與財政資源配置的反饋機制。一方面，把績效評價結果作為制定財政資金投入決策、計劃的重要參考，根據(jù)績效評價結果引導財政資金投入方向和領域；另一方面，將財政資金分配與績效評價結果直接掛鉤，改革現(xiàn)行財政撥款分配制度，實行差異性分配，經(jīng)常性財政項目可以將前一年或幾年的績效評價結果作為下一年度財政預算分配的依據(jù)之一，專項財政撥款項目可以將部分款項留在項目驗收后，根據(jù)績效優(yōu)劣進行分配，在財政投入上形成績效激勵機制。
（3）完善績效評價獎懲制度。綜合運用經(jīng)濟、行政等多種手段，建立更加科學、有效的績效評價獎懲制度。改革現(xiàn)行績效目標申報與財政資源配置掛鉤的辦法，強化績效評價結果在財政資源配置中的導向作用，在財政資源分配上要體現(xiàn)“優(yōu)效優(yōu)投”的原則，適當向績效優(yōu)良的單位傾斜，使績效評價結果與單位利益相關聯(lián)；將績效評價結果與單位、單位領導和相關責任人的工作考核、業(yè)績評價直接掛鉤，讓績效評價結果成為單位評優(yōu)、個人職務晉升考核的重要指標之一，強化績效評價的威懾力；規(guī)范績效評價結果的整改和跟蹤，對績效不達標的單位責令限時整改，并跟蹤落實，鞏固和深化績效評價結果的效能。
（注：廣東省自然科學基金項目：基于雙向反饋互動的科技投入績效評價體系研究（S2013010011523）。）
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