呂水旺
麗水市蓮都區(qū)中小學校于2014年1月起全面實行國庫集中支付制，把預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，預(yù)算部門、支出單位、國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機體，有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理，是教育財務(wù)管理體制改革的一項重要內(nèi)容。這一制度的推行有利于強化學校財政預(yù)算執(zhí)行，有效地防止擠占、挪用和截留財政資金，健全財政監(jiān)督機制，從源頭上預(yù)防和遏制腐敗等方面具有重要的現(xiàn)實意義。同時，我們應(yīng)該看到，國庫集中支付制度的實行對內(nèi)部審計帶來了一定的影響，面對新的改革制度，財務(wù)管理過程中發(fā)現(xiàn)新問題和新情況，對教育內(nèi)部審計提出了新要求，如何搞好全區(qū)學校實施國庫集中支付制度后的內(nèi)部審計工作，已成為教育內(nèi)部審計機構(gòu)面對的一個新課題。
一、蓮都區(qū)學校國庫集中支付制度的基本模式
蓮都區(qū)學校國庫集中支付制度的基本模式是區(qū)財政局在人民銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，所有財政性資金都通過國庫單一賬戶體系進行撥付、結(jié)算；財政資金不再撥付給各學校分散保存；各學?？筛鶕?jù)自己履行職能的需要，在批準的預(yù)算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，但支付款項要由區(qū)財政審核中心審核后進行；它實現(xiàn)了從預(yù)算分配、資金撥付、資金使用、銀行清算直至資金到達商品和勞務(wù)者賬戶的全過程監(jiān)控。
二、學校實施國庫集中支付制度對教育內(nèi)部審計工作的影響
學校實行國庫集中支付制度，雖然不改變學校的支出權(quán)限，但它的作用在于建立起了一套完整的預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機制，對增強政府的宏觀調(diào)控能力，加強財政性資金管理和監(jiān)督，提高財政資金使用效益等產(chǎn)生了積極影響，但該制度的執(zhí)行在某些方面存在一定的不足，對教育內(nèi)部審計工作的主要影響在于：
(一)區(qū)財政加大了對學校資金收付活動的監(jiān)管，但對實物資產(chǎn)的監(jiān)督不到位，加大了賬實審計難度。
實行國庫集中支付制度以后，所有的支出業(yè)務(wù)在財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，由區(qū)財政國庫集中支付中心對票據(jù)的合理性、合法性和手續(xù)的完備性等進行全面審核才得以支付。而固定資產(chǎn)是否按規(guī)定程序入賬，庫存材料是否進行出入庫管理，入賬后能否對實物進行規(guī)范有效管理，就需要我區(qū)教育內(nèi)部審計加以監(jiān)督。從目前我區(qū)學校國有資產(chǎn)的管理審計來看，針對辦公材料、用品及固定資產(chǎn)購買后的后續(xù)管理問題各個學校做法不盡相同，個別學校狀況堪憂，存在庫存材料出入庫管理不到位、固定資產(chǎn)購入沒有及時入賬、報廢清理不及時和不合規(guī)，每學期結(jié)束不進行實物盤點等問題。
?。ǘ┰紤{證不真實，造成會計核算的不準確，加大了會計報表真實性審計的難度。
國庫集中支付審核人員和區(qū)教育核算中心代理記賬人員往往不參與各學校財務(wù)收支活動，對各學校具體工作和開支項目并不十分清楚，在支付審核中往往只是注重審核其票據(jù)要素完整性，報銷手續(xù)齊全性，無法對其提供的原始憑證所反映的經(jīng)濟事項真實性及合法性進行有效的監(jiān)督，容易造成會計核算不準確，會計信息失真，因此增加了對會計報表真實性的審計難度。
?。ㄈ嫳O(jiān)督的全面性不足，加大了審計人員查處違規(guī)違紀行為的難度。
實行國庫集中支付后，學校預(yù)算外資金全部納入財政專戶，資金的使用有一定的限制性。造成一些學校為逃避監(jiān)督，采取各種方式和手段，進行一些違紀違規(guī)行為。具體表現(xiàn)有：（1）將學校租金收入、保育費或其他途徑取得的收入不及時足額繳入國庫，另設(shè)賬外賬或私設(shè)“小金庫”；（2）利用學校工會、食堂的合法賬戶進行不合法財務(wù)收支，轉(zhuǎn)移資金等；（3）以假發(fā)票報賬，使會計記錄無法反映學校經(jīng)濟活動，從而使違紀行為更隱蔽等等。這些違紀違規(guī)行為僅僅靠對票據(jù)的審計是難以發(fā)現(xiàn)的，因而增加了審計人員查處違規(guī)違紀行為的難度。
?。ㄋ模嫼怂悴灰?guī)范和不準確、會計核算信息化提高，加大了審計的難度。
學校執(zhí)行國庫集中支付系統(tǒng)，區(qū)財政國庫支付中心只對學校支付票據(jù)的合理性、完整性、合法性進行了嚴格的審核。但學校支付后需由區(qū)教育核算中心對票據(jù)的賬務(wù)處理是否規(guī)范，會計核算是否正確，反映的會計信息是否真實等方面進行審查，這些得由教育系統(tǒng)內(nèi)審機構(gòu)加強審計才能促進規(guī)范化。同時電算化會計核算的普及，從技術(shù)上對我們傳統(tǒng)的手工審計方式帶來了極大壓力，實施計算機輔助審計，加快審計信息化建設(shè)，要求審計人員不但要懂財務(wù)法規(guī)和財務(wù)管理，還要具備熟練使用電腦和運用會計軟件的基本技能，這些都增加了審計人員的工作難度。
三、學校實施國庫集中支付制后內(nèi)部審計應(yīng)采取的對策
面對學校實施國庫集中支付制后給審計工作帶來的影響，區(qū)教育局內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)當針對實際情況，及時采取有效措施應(yīng)對，調(diào)整審計重點、審計方法。
（一）建立健全的獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，努力提高審計人員素質(zhì)。
?。?）建立健全的，獨立的，隸屬關(guān)系清楚的審計機構(gòu)。內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置是否獨立，決定了內(nèi)審人員能否公正的去判斷，目前，許多地區(qū)的內(nèi)審機構(gòu)跟教育會計核算中心是兩塊牌子，一套人馬，既做審計，又做會計。要改變這種狀況，只有建立獨立于核算部門，與其沒有經(jīng)濟利益的、人員健全的內(nèi)審機構(gòu)，才能保證內(nèi)審工作公正、有效的進行。
（2）培養(yǎng)和提高審計人員的綜合素質(zhì)，關(guān)鍵在于抓好審計人員的上崗和后續(xù)教育。區(qū)教育局內(nèi)審人員積極參加省、市、區(qū)各級內(nèi)審協(xié)會舉辦的上崗培訓(xùn)、后續(xù)教育、專業(yè)技術(shù)資格考試，自主參與專業(yè)學習等方式，切實提高新形勢下教育系統(tǒng)內(nèi)審專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，有利于加強內(nèi)部審計工作質(zhì)量的提高。為此，區(qū)教育局今年還派出專職和兼職內(nèi)審人員去外地專門的審計培訓(xùn)基地，學習國庫支付制度相關(guān)的法律，法規(guī)，學習新形勢下內(nèi)審的特點及方法。同時內(nèi)部審計人員嚴格執(zhí)行《浙江省教育審計工作廉政規(guī)定》的內(nèi)容，保持嚴謹細致的工作作風，做到依法審計、規(guī)范審計、精細化審計，確保審計工作的客觀公正和審計人員的廉潔從審。
(二)規(guī)范審計程序，確保審計質(zhì)量。
為了適應(yīng)學校財務(wù)管理內(nèi)外部環(huán)境的變化，使學校會計工作能更好更有效的得以開展，我區(qū)教育局專門成立教育系統(tǒng)內(nèi)部審計小組，由教育局、區(qū)教育核算中心、學校的財務(wù)骨干19名組成，專門負責全區(qū)學校內(nèi)部審計。蓮都區(qū)教育局審計室為了保證每次內(nèi)審的質(zhì)量，按照《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計準則》制定了一系列規(guī)范化的程序和措施，以保證內(nèi)審工作在不同環(huán)境下得以高質(zhì)量高效率的運行。教育局內(nèi)審組對每個項目實施，先根據(jù)審前調(diào)查情況制定審計方案；為體現(xiàn)每次審計的嚴肅性，審計前先向被審單位發(fā)出審計通知書；現(xiàn)場審計時，由學校負責人簽署審計承諾書；然后審計人員對學校所有的賬目進行審計，書寫審計報告征求意見稿下發(fā)學校，并根據(jù)學校意見及審計小組會決定出具審計報告，同時下達審計整改通知書，最后學校根據(jù)審計報告的內(nèi)容落實整改；審計組成員于一個月后實地查看學校對本次審計的整改落實情況。注重審計整改的后續(xù)工作，通過完善內(nèi)審反饋報告、后續(xù)跟蹤審計問責、教育系統(tǒng)內(nèi)部審計通報和內(nèi)審工作聯(lián)席會等一系列配套制度，從而建立起上下左右多層面聯(lián)動的監(jiān)督整改機制，最大限度地擴大內(nèi)部審計價值效能，切實提高學校資金的使用效益，規(guī)范教育內(nèi)部審計程序，確保教育內(nèi)部審計質(zhì)量。
?。ㄈ┻m時調(diào)整審計重點，深化審計內(nèi)容。
（1）重點審查學校年初預(yù)算的編制和執(zhí)行情況，國庫集中支付制度的成功推行要依賴完善的部門預(yù)算體系，因此應(yīng)加強對預(yù)算編制的審計，審查納入部門預(yù)算編制的收支內(nèi)容是否真實；是否存在隨意編制虛假預(yù)算、擴大開支范圍、搞“人情”預(yù)算的行為，是否及時編制用款計劃，提出資金使用申請和提供有關(guān)申請憑據(jù)，并保證憑證的真實性、合法性等問題；審查預(yù)算中收入及支出的執(zhí)行情況；審查年初預(yù)算的招待費等“三公經(jīng)費”年內(nèi)有無超支，擠占公用經(jīng)費現(xiàn)象；審查專項資金有無按特定用途開支等等。
（2）重點審查學校非稅收入的繳庫情況，除了要注重審查學校非稅收入的真實完整性、支出的合規(guī)效益性、債權(quán)債務(wù)的真實性、財產(chǎn)物資管理的安全性等方面外，還應(yīng)側(cè)重對區(qū)財政審核支付中心監(jiān)督未涉及和不能到位部分資金的審計，如各學校未納入集中核算的工會或食堂等賬戶往往會成為一些學校違紀違規(guī)行為的“避風港”，要重點審計被審學校有無通過這些賬戶轉(zhuǎn)移收入、虛列費用、違規(guī)開支等問題。另外，需要內(nèi)審人員，通過實地查看，個別詢問，抽查賬簿等方式把違規(guī)收費現(xiàn)象查出，以進一步規(guī)范預(yù)算外收入集中上繳國庫的行為。
?。?）重點審查學校庫存材料及固定資產(chǎn)的管理情況。首先從材料審計來講，審計人員應(yīng)實地到倉庫抽查材料物資的管理情況，抽查材料的實存數(shù)與賬面數(shù)是否相等，管理是否到位。學校在領(lǐng)用材料物資時，是否有學校相關(guān)部門負責人的審批手續(xù)，倉庫保管員是否月末出具材料物資盤存表與總賬進行核對。其次從固定資產(chǎn)審計來講，有個別學校對固定資產(chǎn)管理不到位；有的學校購入的固定資產(chǎn)不及時入賬，資產(chǎn)游離于賬外；有的學校對價值大的資產(chǎn)沒有保管責任人；還有的學校對雖貴重資產(chǎn)專門設(shè)了保管員，但對財產(chǎn)的借用與歸還沒有任何的手續(xù)。所以內(nèi)審人員首先應(yīng)檢查購進的每筆固定資產(chǎn)是否已記入明細賬，是否有保管責任人，然后以賬面為依據(jù)，實地抽查部分價值比較大的設(shè)備，看賬實是否相符資產(chǎn)有無流失現(xiàn)象。另外還要通過調(diào)查，了解等方式摸清學校有無受贈資產(chǎn)，該資產(chǎn)有無入賬。
?。?）重點審查支付制度實行后的相關(guān)會計賬務(wù)處理及方法。學校對每一筆業(yè)務(wù)處理的正確與否還取決于學校報賬會計和區(qū)教育核算中心會計人員業(yè)務(wù)水平的高低，這就需要內(nèi)審人員重點審查學校報賬會計和區(qū)教育核算中心會計人員在賬務(wù)處理中會計科目應(yīng)用是否正確，原始憑證和記賬憑證編制是否完整，記賬是否及時和準確，以保證會計信息的準確性。
?。ㄋ模└倪M審計方法和手段，提高審計效率。
學校實行國庫集中支付后，隨著審計重點調(diào)整，審計方法也應(yīng)有所改進和創(chuàng)新。一是在審計方法上，針對實行國庫集中支付制度后，單位違紀違規(guī)行為更具有隱蔽性、欺騙性的特點，審計人員應(yīng)轉(zhuǎn)變工作思路，在對被審計單位要在對內(nèi)控制度、收入真實完整性、支出合規(guī)效益性、債權(quán)債務(wù)真實性、財產(chǎn)物資管理安全性等方面進行審計的基礎(chǔ)上，重點對區(qū)財政審核中心可能監(jiān)督不到位或監(jiān)督不力的事項進行審計。如收入來源是否合理、合規(guī)，是否全部入帳等；根據(jù)支出結(jié)構(gòu)和效益情況，分析公用經(jīng)費使用的合理性；對專項資金情況進行跟蹤審計，查明有無擠占、挪用、浪費現(xiàn)象，以促進財政資金的使用效果、效益的提高。從單純的事后審計轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ρ粚徲媽ο蟮摹叭^程、全方位、全要素”的“事前”、“事中”、“事后”立體化審計監(jiān)控和風險預(yù)警，將審計控制和審計評價相結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)各個環(huán)節(jié)存在的問題。二是在審計手段上，其一從傳統(tǒng)手工審計逐步向計算機輔助的信息化審計轉(zhuǎn)變，教育行政管理部門加大力度，采取有效措施，加強教育信息化內(nèi)部審計人才隊伍建設(shè)，全面提高教育信息化內(nèi)部審計人員素質(zhì)。其二加大延伸審計力度，實行國庫集中支付后，各學校雖然不再擁有真正貨幣資金，但是部分學校仍然控制著一些?？畹姆峙錂?quán)。在專款分配尚未規(guī)范的情況下，極易為下沉的經(jīng)費尋求場所。因此，審計時應(yīng)加大對關(guān)聯(lián)單位、商品及勞務(wù)的提供方和下屬單位的延伸，通過延伸審計來核實預(yù)算單位財政收支是否真實、合法。
總之，國庫集中支付制度的建立，在規(guī)范財政資金管理、提高財政資金使用效益、推進善公共財政管理等方面發(fā)揮了積極作用。我們應(yīng)當充分認識到它對內(nèi)部審計的正反兩方面的影響，通過內(nèi)部審計督促區(qū)財政審核支付中心重視資金的活動審核、區(qū)教育核算中心準確財務(wù)核算、學校完善內(nèi)部控制制度，為審計工作提供了有利的工作環(huán)境。只有提高審計質(zhì)量和效率、使國庫集中支付制度走上良性、健康發(fā)展的軌道，才能減小內(nèi)部審計的風險，使內(nèi)部審計真正起到監(jiān)督的作用。
（作者單位：麗水市蓮都區(qū)教育局）
