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工會學(xué)校內(nèi)部會計控制的現(xiàn)狀與對策

杭州市工人業(yè)余大學(xué)（杭州市總工會干部學(xué)校）　吳建玲

　　一、引言

　　在持續(xù)深化教育體制改革的背景下，隨著我國工會學(xué)校辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)自主權(quán)的擴大，內(nèi)部管理體制的改革不斷加大。內(nèi)部控制作為內(nèi)部管理體制的重要組成部分，是加強學(xué)校內(nèi)部管理的重要手段和方法。完善會計內(nèi)部控制體系，可以有效提高教育經(jīng)費的使用效益和管理水平，保障教學(xué)活動穩(wěn)定開展。

　　為了加強我國各單位的內(nèi)部會計監(jiān)督，促進內(nèi)部會計控制建設(shè)，財政部于2001年頒布了《內(nèi)部會計控制規(guī)范──基本規(guī)范》，為進一步改善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制和管理水平，強化廉政反腐機制的建設(shè)，財政部于2012年11月又頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，相關(guān)法律的完善可以看出政府對于內(nèi)部會計控制的重視，理論界的閻達五、宋建波（2000）、程新生（2003）、林萬祥、魏利娟（2009）等人對內(nèi)部控制影響因素和評價指標進行了大量的研究。但是與理論界形成鮮明對比的是，在實務(wù)界由于我國公共部門存在較強的內(nèi)生性問題，自我控制缺乏動力（唐大鵬、吉津海，2015），導(dǎo)致在實際管理中工會學(xué)校等行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建立和實施方面才剛剛起步，并且存在著諸多問題。

　　二、工會學(xué)校內(nèi)部會計控制的概念及要素

　?。ㄒ唬┕W(xué)校內(nèi)部控制的內(nèi)涵

　　工會學(xué)校內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理的必然產(chǎn)物，是指工會系統(tǒng)內(nèi)學(xué)校為確保教學(xué)、生產(chǎn)、生活等活動有序和有效運行，保證資產(chǎn)安全完整，提高會計信息的準確性和真實性，防止欺詐和舞弊行為，進一步控制風(fēng)險，確保學(xué)校教育管理目標的實現(xiàn)而采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱。

　　（二）工會學(xué)校內(nèi)部會計控制構(gòu)成要素

　　美國COSO委員會于1992年發(fā)布《內(nèi)部控制——整體框架》，該報告對內(nèi)部控制的概念進行了界定，并將內(nèi)部控制分為監(jiān)督、信息與溝通、控制活動、風(fēng)險評估和控制環(huán)境五個要素。為了適應(yīng)經(jīng)營和商業(yè)環(huán)境的變化，2013年5月COSO委員會又頒布了新版的《企業(yè)風(fēng)險管理——整體框架》，對內(nèi)部控制系統(tǒng)的五要素進行了細化和調(diào)整。分別為：控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)督活動，如圖1所示。

　　內(nèi)部控制包含內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制，因此內(nèi)部控制的框架對于內(nèi)部會計控制同樣適用，本文在借鑒COSO內(nèi)部控制框架的基礎(chǔ)上提出構(gòu)建工會內(nèi)部會計控制五要素。

　　1．內(nèi)部會計控制環(huán)境

　　內(nèi)部會計控制環(huán)境包括組織文化、工會學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任與分配的權(quán)限問題、學(xué)校高層、中層和基層員工的能力和倫理道德等方面。

　　2．風(fēng)險評估

　　工會學(xué)校的風(fēng)險評估來自于組織內(nèi)部和外部的風(fēng)險，這些風(fēng)險隨著經(jīng)濟、監(jiān)管和經(jīng)營條件的變化而變化，特別是自黨的十八大以來，對職工福利等進一步規(guī)范后，對組織的生存和發(fā)展產(chǎn)生影響，因此必須建立相應(yīng)的機制來識別和應(yīng)對運行中風(fēng)險。

　　3．內(nèi)部會計控制活動

　　內(nèi)部會計控制活動覆蓋了組織內(nèi)的各部門和各個層次，工會學(xué)校內(nèi)部會計控制活動包括會計信息管理、授權(quán)審批、資產(chǎn)保護和查證核對等。

　　4．信息與溝通

　　充分有效的信息反饋和溝通有助于組織成員明確自己在內(nèi)部會計控制中擔(dān)任的職責(zé)和角色，這種溝通即包含組織內(nèi)部自下而上信息的傳遞，如開會、制度發(fā)布等，也包含與主管部門、學(xué)生和監(jiān)管機構(gòu)的交流。

　　5．監(jiān)督活動

　　工會學(xué)校監(jiān)督活動有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指內(nèi)部風(fēng)險管理和控制、內(nèi)部審計等， 外部監(jiān)督包括監(jiān)督部門、審計和財政檢查及媒體監(jiān)督等。

　　三、基于內(nèi)部會計控制要素的工會學(xué)校管理現(xiàn)狀分析

　　（一）內(nèi)部會計控制環(huán)境方面存在的問題

　　工會學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，隸屬關(guān)系有主管部門總工會的領(lǐng)導(dǎo)，決策機構(gòu)有學(xué)校黨委會、校長辦公會等，及學(xué)術(shù)委員會擔(dān)當(dāng)決策機構(gòu)或咨詢機構(gòu)的定位，執(zhí)行機構(gòu)有職責(zé)部門和學(xué)院辦公會等，監(jiān)督機構(gòu)有學(xué)校紀委和內(nèi)審等。工會學(xué)校組織文化方面，更側(cè)重于人文關(guān)懷，看重資歷和關(guān)系。教職工素質(zhì)比起高校來說職稱相對不高，相比于機關(guān)干部又有更多的技術(shù)人員。

　　（二）風(fēng)險評估方面存在的問題

　　評估存在的主要風(fēng)險有政策風(fēng)險、資金來源風(fēng)險和資金安全風(fēng)險等。比如大量的工會干部進修培訓(xùn)，需要防范培訓(xùn)費超標的風(fēng)險，資金來源風(fēng)險要防范行政事業(yè)洗錢的風(fēng)險，也要防范培訓(xùn)人員“小金庫”體外循環(huán)等風(fēng)險。

　　（三）內(nèi)部會計控制活動方面存在的問題

　　首先是預(yù)算編制不完善，執(zhí)行不嚴格。預(yù)算編制只有財務(wù)部門和個別部門參與，學(xué)校的教學(xué)、管理等部門沒有參與其中，沒有把學(xué)校的發(fā)展和預(yù)算聯(lián)系起來，預(yù)算管理編制僅停留在依據(jù)上年國家預(yù)算撥款進行簡單的算術(shù)運算，缺乏嚴格的編制程序，沒有考慮長期發(fā)展目標，從而造成目標與年度預(yù)算脫節(jié)。此外，一些學(xué)校雖然制定了有關(guān)內(nèi)部會計控制的規(guī)章制度，卻常常不照章辦事，破壞既定的內(nèi)部控制程序，內(nèi)部會計控制制度沒能得到有效的執(zhí)行。

　?。ㄋ模┍O(jiān)督活動方面存在的問題

　　對已經(jīng)建立的制度，學(xué)校也很少安排相關(guān)人員對是否存在漏洞、運行是否有效等問題進行考核，因此內(nèi)部會計控制往往常年不變、很少調(diào)整。

　　四、完善和加強內(nèi)部會計控制的對策建議

　　（一）營造良好的內(nèi)部會計控制環(huán)境

　　控制環(huán)境好壞直接影響內(nèi)部會計控制的制定和實施，因此營造良好的控制環(huán)境是所有工作的基礎(chǔ)和前提。

　　1．重視和發(fā)揮“人”的作用。在內(nèi)部會計控制中，人即是內(nèi)部會計控制的主體，同時也是控制活動的客體，人員素質(zhì)的高低對工會學(xué)校內(nèi)部會計控制執(zhí)行效果有決定性的影響。堅持以人為本，制定科學(xué)合理的用人制度。加強員工的職業(yè)道德教育，形成以自我控制為主，自檢自律為主要手段的內(nèi)控制約機制。

　　2．完善工會學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行的教育體制決定了工會學(xué)校很難像國外高校那樣設(shè)置董事會等內(nèi)部治理機構(gòu)，國內(nèi)的公辦高校往往是按照國家出臺的相關(guān)法律法規(guī)設(shè)立自身的組織架構(gòu)，這種組織結(jié)構(gòu)并沒有針對學(xué)校的特殊性進行調(diào)整，導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)存在很多問題。

　　筆者認為工會學(xué)校可以效仿高校設(shè)立教職工代表大會、學(xué)術(shù)委員會等決策機構(gòu)，充分調(diào)動和發(fā)揮教職工的積極性和客觀性。

　　（二）構(gòu)建和完善內(nèi)部會計控制活動

　　建立內(nèi)部會計控制的一般程序是，首先要對工會學(xué)校內(nèi)部管理流程和外部經(jīng)營環(huán)境進行了解，分析學(xué)校的重點業(yè)務(wù)和控制的關(guān)鍵點，其次要明確控制所遵循的原則、控制的目標，最后是對各控制關(guān)鍵點提出相應(yīng)的控制手段，并按照一定的次序進行排列組合，形成內(nèi)部會計控制方案。

　　1．確定工會學(xué)校重點業(yè)務(wù)和控制關(guān)鍵點。隨著工會學(xué)校經(jīng)營活動日趨多元化和復(fù)雜化，其經(jīng)營范圍涵蓋了預(yù)算、采購、貨幣資金、籌資、投資、成本費用工程項目等，但重點業(yè)務(wù)是預(yù)算、貨幣資金、實物資產(chǎn)、籌資與投資。

　　工會學(xué)校四個重點業(yè)務(wù)控制的關(guān)鍵點分別為：預(yù)算控制中預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整與考核；貨幣資金業(yè)務(wù)中審批與復(fù)核、會計信息的錄入與對賬、會計信息保管、票據(jù)印章的管理、資金的收付與盤點；實物資產(chǎn)業(yè)務(wù)中實物資產(chǎn)取得、使用、更新改造、維護、清查與處置；籌資與投資業(yè)務(wù)中籌資與投資項目計劃的制訂、評估、審批與項目實施。

　　2．構(gòu)建工會學(xué)校內(nèi)部會計控制的方法。所謂內(nèi)部會計控制方法是指為了達到內(nèi)部會計控制的各項目標而制定的多種不同形式的控制手段和方式。理論上內(nèi)部會計控制往往存在多種不同形式和方法，例如預(yù)算控制、授權(quán)批準控制、信息技術(shù)控制、文件記錄控制、財產(chǎn)保全控制、報告控制、風(fēng)險控制等。筆者根據(jù)工會學(xué)校管理過程中的實際需求，提出下述內(nèi)部會計控制方法：

　?。?）預(yù)算控制

　　預(yù)算控制是會計控制的重要方面，預(yù)算控制涉及收支計劃、經(jīng)營、采購?fù)顿Y和控制籌資等方面，預(yù)算控制有助于控制收支并實現(xiàn)組織的高效管理。

　　實施預(yù)算控制的重要途徑是：①構(gòu)建預(yù)算體系，包含預(yù)算的標準、項目和程序；②對預(yù)算執(zhí)行過程進行監(jiān)控；③預(yù)算授權(quán)管理；④制定預(yù)算后各部門要及時具體的落實；⑤對預(yù)算業(yè)績要進行考核；⑥對預(yù)算進行定期的分析與調(diào)整。

　?。?）授權(quán)批準控制

　　授權(quán)批準控制是指在經(jīng)過授權(quán)審批后個人和部門才能進行經(jīng)濟業(yè)務(wù)的處理，沒有授權(quán)則無法進行經(jīng)濟業(yè)務(wù)。授權(quán)批準控制方式有利于實現(xiàn)各項業(yè)務(wù)正常有序的運行，降低濫用職權(quán)發(fā)生的可能性。工會學(xué)校的管理部門應(yīng)該將權(quán)利進行分解并授予不同職能部門（例如財務(wù)部門）。部門對下屬工作人員進行二次授權(quán)，即中間級別工作人員在接受上級授權(quán)的同時又對其下屬職員進行授權(quán)。一般而言，工會學(xué)校的授權(quán)體系包括授權(quán)批準范圍和程序、授權(quán)層次和責(zé)任等內(nèi)容。

　?。?）文件記錄控制

　　建立并完善文件記錄是提高組織工作的效率和質(zhì)量的重要手段。文件控制包括界定內(nèi)部各部門和單位及工作人員所要承擔(dān)的職責(zé)、制度、紀律、規(guī)范等以及形成的會議紀要等。

　?。?）財產(chǎn)保全控制

　　組織內(nèi)的固定資產(chǎn)、貨幣等各種資產(chǎn)常常存在浪費和不正當(dāng)使用的情況。為了避免不必要的損失，需要對財產(chǎn)的使用進行管理，只有得到授權(quán)的才能對財產(chǎn)進行使用和處置。財產(chǎn)控制包括對固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)等的控制和保護，對采購、驗收、入庫、計量、盤點、領(lǐng)用等權(quán)限和手續(xù)進行規(guī)定。

　?。?）信息技術(shù)控制

　　運用電子信息技術(shù)手段建立內(nèi)部控制系統(tǒng)，實現(xiàn)內(nèi)部控制手段的信息化盡可能減少和削除人為操作的因素；確保內(nèi)部控制的有效實施。

　?。ㄈ┘訌妼?nèi)部會計控制的監(jiān)督活動

　　工會學(xué)校的內(nèi)部會計控制制度在構(gòu)建之初難免存在一定的問題和局限性，因此對內(nèi)部會計控制執(zhí)行效果的監(jiān)督和檢查就顯得十分必要，既要評估學(xué)校內(nèi)部會計控制執(zhí)行的情況，也要對執(zhí)行過程中反映出的問題進行仔細分析和研究，提出問題的解決措施，按照監(jiān)督的主體可以將監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

　　1．加強內(nèi)部審計。內(nèi)部會計控制與內(nèi)部審計在目標和職能等方面存在著相似性，內(nèi)部審計是實現(xiàn)內(nèi)部會計控制的重要手段，因此內(nèi)部會計控制要想取得好的效果，離不開內(nèi)部審計的監(jiān)督和控制。內(nèi)部審計部門作為學(xué)校內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)，要持續(xù)對經(jīng)營過程和結(jié)果的效率性、效果性和合規(guī)性實施監(jiān)督，并將發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

　　2．聘請外部審計。由于工會學(xué)校內(nèi)部審計人員在人事任免和薪酬等方面與管理層存在利益關(guān)系，因此獨立性會受到一定的削弱。因此 《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》中明確指出單位可以選聘外部中介機構(gòu)或?qū)I(yè)人員對自身內(nèi)部會計控制的有效性進行鑒證和評價。鑒于外部審計機構(gòu)較高的獨立性，學(xué)校應(yīng)該聘請會計師事務(wù)所對自身內(nèi)部會計控制制度設(shè)計和運行的有效性進行客觀的鑒證和評價。

　　為了充分發(fā)揮監(jiān)督在內(nèi)部會計控制中的作用，應(yīng)該利用內(nèi)外部各種監(jiān)督的力量，提高檢查效率和力度。

　　五、總結(jié)

　　工會學(xué)校在內(nèi)部會計控制中存在的問題是我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀的縮影，關(guān)于內(nèi)部會計控制的構(gòu)建和完善不僅需要法律的完善和理論的研究，也需要單位領(lǐng)導(dǎo)的重視和社會的關(guān)注和監(jiān)督。希望本文的研究能夠為工會學(xué)校內(nèi)部會計控制的改善提供一些建議.