為貫徹落實(shí)《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)，在系統(tǒng)搜集和梳理相關(guān)資料、多方聽(tīng)取意見(jiàn)、深入開(kāi)展調(diào)研、利用課題研究成果、多次修改完善等工作基礎(chǔ)上，我們起草了《管理會(huì)計(jì)基本指引（征求意見(jiàn)稿）》?，F(xiàn)將有關(guān)情況說(shuō)明如下：
一、起草背景
2014年10月27日，財(cái)政部制定印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），為管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)做好了頂層設(shè)計(jì)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確要求，要推進(jìn)管理會(huì)計(jì)指引體系建設(shè)，形成以管理會(huì)計(jì)基本指引為統(tǒng)領(lǐng)、以管理會(huì)計(jì)應(yīng)用指引為具體指導(dǎo)、以管理會(huì)計(jì)案例示范為補(bǔ)充的管理會(huì)計(jì)指引體系。可見(jiàn)，管理會(huì)計(jì)基本指引是指引體系的首要工作，也是制定應(yīng)用指引和案例庫(kù)的基礎(chǔ)，對(duì)應(yīng)用指引、案例庫(kù)起到統(tǒng)馭作用。
另一方面，基本指引是將管理會(huì)計(jì)普遍規(guī)律上升到標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)管理會(huì)計(jì)應(yīng)用的核心內(nèi)容的總結(jié)、提煉。在我國(guó)當(dāng)前管理會(huì)計(jì)實(shí)踐中，雖然對(duì)于基本指引中涉及的原則、目標(biāo)、要素等核心內(nèi)容，理論界和實(shí)務(wù)界已有很多論述，但是觀點(diǎn)不一，甚至對(duì)于一些問(wèn)題爭(zhēng)議較大。學(xué)術(shù)求異，管理求同，有必要形成管理會(huì)計(jì)基
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本指引，以統(tǒng)一大家的認(rèn)識(shí)，形成指導(dǎo)單位應(yīng)用管理會(huì)計(jì)的共同話語(yǔ)基礎(chǔ)。
因此，為貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，推進(jìn)管理會(huì)計(jì)指引體系建設(shè)，切實(shí)指導(dǎo)管理會(huì)計(jì)實(shí)踐，為管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)提供保障，我們立足國(guó)情，借鑒國(guó)際，起草了《管理會(huì)計(jì)基本指引（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿）。
二、起草過(guò)程
為提高征求意見(jiàn)稿起草工作的科學(xué)性、民主性，我們嚴(yán)格遵照會(huì)計(jì)司內(nèi)控操作規(guī)程，遵循了科學(xué)嚴(yán)密的起草流程。
一是對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)資料進(jìn)行系統(tǒng)梳理，利用前期研究成果，探索基本指引框架結(jié)構(gòu)，提煉基本指引核心內(nèi)容。二是組織來(lái)自理論界、實(shí)務(wù)界、咨詢(xún)界等的多位專(zhuān)家，進(jìn)行了多次座談，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。三是與我部管理會(huì)計(jì)發(fā)展規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)課題中的管理會(huì)計(jì)概念框架研究課題組進(jìn)行了全程協(xié)作，與中國(guó)企業(yè)管理會(huì)計(jì)指引體系研究、管理會(huì)計(jì)報(bào)告、中國(guó)特色的管理會(huì)計(jì)理論框架研究、以管理會(huì)計(jì)為核心的管理控制系統(tǒng)研究等課題組進(jìn)行了多次溝通，協(xié)調(diào)相關(guān)課題組研究方向，借鑒相關(guān)課題組研究成果。四是組織中財(cái)、上財(cái)、東財(cái)、江財(cái)、中南財(cái)經(jīng)政法等財(cái)政部共建院校的專(zhuān)家，進(jìn)行了管理會(huì)計(jì)基本指引專(zhuān)題座談。五是赴上海、浙江、廣東等地和華為等企業(yè)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，多方聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。六是組織英國(guó)特許公認(rèn)會(huì)計(jì)師公會(huì)（ACCA）、英國(guó)皇家特許管理會(huì)計(jì)師公會(huì)（CIMA）、美國(guó)管理會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(IMA)等國(guó)外管理會(huì)計(jì)
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專(zhuān)業(yè)團(tuán)體，就管理會(huì)計(jì)基本指引展開(kāi)專(zhuān)題討論，并與國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（IFAC）就管理會(huì)計(jì)基本指引的主要問(wèn)題交換了意見(jiàn)，集思廣益，提高對(duì)相關(guān)內(nèi)容的全球共識(shí)。七是在北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院進(jìn)行了集中辦公，組織專(zhuān)家對(duì)征求意見(jiàn)稿進(jìn)行了全面討論和逐條修改。八是征求全體管理會(huì)計(jì)咨詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)，根據(jù)反饋意見(jiàn)進(jìn)行了進(jìn)一步完善。九是在財(cái)政部會(huì)計(jì)司司內(nèi)征求了意見(jiàn)。在上述工作的基礎(chǔ)上，我們草擬完成了本稿。
三、總體框架和主要內(nèi)容
（一）關(guān)于總體框架。
目前，國(guó)際國(guó)內(nèi)尚無(wú)成形的管理會(huì)計(jì)基本指引可供參考。在基本指引框架結(jié)構(gòu)及其核心內(nèi)容的確定方面，我們對(duì)我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則基本準(zhǔn)則、COSO《內(nèi)部控制——整合框架》、我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范、國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（IFAC）發(fā)布的《管理會(huì)計(jì)概念公告》、英國(guó)皇家特許管理會(huì)計(jì)師公會(huì)（CIMA）和美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(AICPA)聯(lián)合發(fā)布的《全球管理會(huì)計(jì)原則》、美國(guó)管理會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(IMA)發(fā)布的管理會(huì)計(jì)公告和領(lǐng)導(dǎo)力體系、美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)管理會(huì)計(jì)委員會(huì)發(fā)布的《管理會(huì)計(jì)理論結(jié)構(gòu)》、加拿大管理會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)布的《管理會(huì)計(jì)具體指引》，國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則概念框架、國(guó)內(nèi)外管理會(huì)計(jì)相關(guān)著作等國(guó)內(nèi)外資料的框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容做了系統(tǒng)比較和梳理。在此基礎(chǔ)上，我們于年初初步提出了基本指引框架，包含總則、基本假設(shè)、目標(biāo)、原則、信息、活動(dòng)、基本概念、附則等部分，并進(jìn)行了多次專(zhuān)題座談，向各方
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專(zhuān)家尋求意見(jiàn)和建議。
各方普遍認(rèn)為，遵從中國(guó)習(xí)慣做法，基本指引應(yīng)包含目標(biāo)、原則、要素等核心內(nèi)容，應(yīng)系統(tǒng)梳理和總結(jié)提煉管理會(huì)計(jì)應(yīng)用的要素，將其作為基本指引的主體內(nèi)容，并按照要素展開(kāi)框架結(jié)構(gòu)。同時(shí)，多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為：目標(biāo)、原則體現(xiàn)在總則部分即可，不必單獨(dú)作為一部分；基本概念在出現(xiàn)時(shí)解釋即可，也不必單獨(dú)作為一部分。
根據(jù)上述意見(jiàn)，我們修改了原稿，將目標(biāo)、原則、要素等作為基本指引核心內(nèi)容，將目標(biāo)和原則納入總則，并取消了基本概念這一單獨(dú)部分，同時(shí)，以要素為主線，展開(kāi)形成基本指引框架。具體包括總則、管理會(huì)計(jì)應(yīng)用各要素、附則共六章。
此框架形成后，我們繼續(xù)通過(guò)座談、調(diào)研、郵件等形式，廣泛聽(tīng)取了高校、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)、部分地方財(cái)政部門(mén)、事業(yè)單位、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、國(guó)外管理會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)團(tuán)體、管理會(huì)計(jì)咨詢(xún)專(zhuān)家、財(cái)政部管理會(huì)計(jì)發(fā)展規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)課題和部校共建課題課題組等各方意見(jiàn)，目前，此框架得到了大家的普遍認(rèn)可。
（二）關(guān)于基本指引的適用范圍。
關(guān)于基本指引的適用范圍，即，應(yīng)僅包括企業(yè)，還是應(yīng)同時(shí)包括企業(yè)和行政事業(yè)單位，我們通過(guò)座談、調(diào)研等形式，征求了多方意見(jiàn)，尤其是重點(diǎn)聽(tīng)取了實(shí)務(wù)界意見(jiàn)。各方一致認(rèn)為，管理會(huì)計(jì)的原則、要素、工具方法和信息報(bào)告等在企業(yè)和行政事業(yè)單位應(yīng)用并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，僅在目標(biāo)方面可能有些差異，就此，我
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們?cè)诜磸?fù)征求意見(jiàn)過(guò)程中，特別強(qiáng)調(diào)了這一問(wèn)題，并認(rèn)真聽(tīng)取了大家意見(jiàn)。各方普遍認(rèn)為，沒(méi)有必要單獨(dú)制定行政事業(yè)單位基本指引，目標(biāo)上的差異可通過(guò)提煉形成既適合企業(yè)又適合行政事業(yè)單位的即可，并經(jīng)多次討論，初步達(dá)成一致。
（三）關(guān)于目標(biāo)。
明確管理會(huì)計(jì)目標(biāo)，是設(shè)計(jì)管理會(huì)計(jì)應(yīng)用方案，衡量管理會(huì)計(jì)應(yīng)用效果的基本依據(jù)。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)資料等基礎(chǔ)上，我們初步提出了管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)，即，管理會(huì)計(jì)應(yīng)通過(guò)系統(tǒng)應(yīng)用管理會(huì)計(jì)工具方法，促進(jìn)單位科學(xué)制定戰(zhàn)略規(guī)劃，提高決策水平，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管控，有效進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)等，以提升單位價(jià)值創(chuàng)造能力，支持單位可持續(xù)發(fā)展。
在調(diào)研和座談過(guò)程中，有意見(jiàn)認(rèn)為，提供信息是管理會(huì)計(jì)發(fā)揮作用的基本形式，應(yīng)在目標(biāo)中體現(xiàn)。也有意見(jiàn)認(rèn)為，“價(jià)值創(chuàng)造”主要適用于企業(yè)，不宜作為企業(yè)和行政事業(yè)單位通用的目標(biāo)。還有意見(jiàn)認(rèn)為，“支持單位可持續(xù)發(fā)展”較為抽象，建議具體到落實(shí)單位戰(zhàn)略上來(lái)，以加強(qiáng)基本指引的實(shí)踐指導(dǎo)性。
我們吸收了相關(guān)意見(jiàn)，將管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)修改為“通過(guò)提供有用信息，運(yùn)用管理會(huì)計(jì)工具方法，充分發(fā)揮管理會(huì)計(jì)解析過(guò)去、控制現(xiàn)在和籌劃未來(lái)的職能，支撐相關(guān)決策，強(qiáng)化和完善管理控制，促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同，以實(shí)現(xiàn)單位戰(zhàn)略”。該目標(biāo)立足于有效提供信息這一管理會(huì)計(jì)基本特點(diǎn)，涵蓋了決策支持、管理控制、業(yè)務(wù)協(xié)同等管理會(huì)計(jì)主要工作和解析過(guò)去、控制現(xiàn)在和籌劃未來(lái)等管
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理會(huì)計(jì)的主要職能。
（四）關(guān)于要素。
目前，國(guó)內(nèi)外尚無(wú)普遍認(rèn)可的管理會(huì)計(jì)要素。在起草過(guò)程中，我們就梳理要素的角度進(jìn)行了反復(fù)斟酌，總結(jié)出以下幾個(gè)角度：一是管理會(huì)計(jì)理論；二是管理會(huì)計(jì)應(yīng)用；三是管理會(huì)計(jì)活動(dòng)；四是管理會(huì)計(jì)報(bào)告。就此，我們多次組織專(zhuān)題座談，征求理論界和實(shí)務(wù)界意見(jiàn)。大家普遍認(rèn)為，管理會(huì)計(jì)重在應(yīng)用，管理會(huì)計(jì)基本指引應(yīng)當(dāng)以指導(dǎo)實(shí)踐，統(tǒng)馭應(yīng)用指引和案例庫(kù)建設(shè)為目的，因此，應(yīng)當(dāng)從管理會(huì)計(jì)應(yīng)用角度，歸納、提煉相應(yīng)要素，而不是拘泥于純理論研究，討論管理會(huì)計(jì)本身的要素；也有個(gè)別意見(jiàn)認(rèn)為，基本指引應(yīng)從理論角度出發(fā)，梳理管理會(huì)計(jì)要素。
從管理會(huì)計(jì)應(yīng)用角度，我們結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)資料和相關(guān)課題成果，初步提煉出了應(yīng)用環(huán)境、資源、活動(dòng)、信息、工具方法、報(bào)告等要素。
在多次調(diào)研、座談中，各方普遍認(rèn)為，管理會(huì)計(jì)應(yīng)用要素包括應(yīng)用環(huán)境、活動(dòng)、工具方法和信息報(bào)告，并認(rèn)為信息和報(bào)告都是涵蓋信息的，可以合在一起；資源屬于應(yīng)用環(huán)境的一部分，沒(méi)有必要單獨(dú)作為一項(xiàng)要素。但是，在人力資源方面，大家有一些分歧，一種意見(jiàn)認(rèn)為，人力資源是資源的一個(gè)方面，既然資源納入應(yīng)用環(huán)境，人力資源就沒(méi)有必要單獨(dú)作為一項(xiàng)要素；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，人力資源是管理會(huì)計(jì)應(yīng)用中發(fā)揮主觀能動(dòng)性的體現(xiàn)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也單獨(dú)提出要培養(yǎng)一批管理會(huì)計(jì)人才，因此，為突出強(qiáng)
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調(diào)人力資源在管理會(huì)計(jì)應(yīng)用中的重大作用，應(yīng)將其單獨(dú)作為一項(xiàng)要素予以體現(xiàn)。目前，征求意見(jiàn)稿吸收了第一種觀點(diǎn)，沒(méi)有將人力資源單獨(dú)作為一項(xiàng)要素，而是在應(yīng)用環(huán)境這一要素中予以體現(xiàn)。
（五）關(guān)于應(yīng)用領(lǐng)域。
應(yīng)用領(lǐng)域在英國(guó)皇家特許管理會(huì)計(jì)師公會(huì)（CIMA）和美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(AICPA)聯(lián)合發(fā)布的《全球管理會(huì)計(jì)原則》、美國(guó)管理會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(IMA)發(fā)布的管理會(huì)計(jì)公告和領(lǐng)導(dǎo)力體系等資料中均有相關(guān)內(nèi)容，也是管理會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制等邊界的體現(xiàn)。但理論界對(duì)這一邊界認(rèn)識(shí)不一，本著重在服務(wù)于實(shí)務(wù)的原則，基本指引沒(méi)有糾結(jié)于邊界的劃分，而是從實(shí)務(wù)的角度，經(jīng)多次征求實(shí)務(wù)界意見(jiàn)，列舉了管理會(huì)計(jì)應(yīng)用常見(jiàn)的領(lǐng)域，包括戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理、成本管理、經(jīng)營(yíng)管理、投融資管理、績(jī)效管理等，并且因企業(yè)和行政事業(yè)單位應(yīng)用管理會(huì)計(jì)的重點(diǎn)不同而予以分別列示。
四、征求意見(jiàn)的主要問(wèn)題
（一）關(guān)于管理會(huì)計(jì)目標(biāo)。
問(wèn)題1：您認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿中關(guān)于管理會(huì)計(jì)目標(biāo)的界定是否恰當(dāng)?如不恰當(dāng)，請(qǐng)?zhí)岢鲂薷慕ㄗh及理由。
（二）關(guān)于管理會(huì)計(jì)應(yīng)用的原則。
問(wèn)題2：您認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿中總結(jié)的戰(zhàn)略導(dǎo)向、業(yè)財(cái)融合、適應(yīng)性、成本效益這四項(xiàng)管理會(huì)計(jì)應(yīng)用原則是否充分、恰當(dāng)?如不充分、恰當(dāng)，請(qǐng)?zhí)岢鲂薷慕ㄗh及理由。
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（三）關(guān)于管理會(huì)計(jì)應(yīng)用的要素構(gòu)成。
問(wèn)題3：您認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿中總結(jié)的應(yīng)用環(huán)境、管理會(huì)計(jì)活動(dòng)、工具方法、信息報(bào)告這四項(xiàng)管理會(huì)計(jì)應(yīng)用的要素是否充分、恰當(dāng)?如不充分、恰當(dāng)，請(qǐng)?zhí)岢鲂薷慕ㄗh及理由。
（四）關(guān)于管理會(huì)計(jì)應(yīng)用的具體要素內(nèi)容。
問(wèn)題4：您對(duì)應(yīng)用環(huán)境這一管理會(huì)計(jì)應(yīng)用要素的具體內(nèi)容有何意見(jiàn)建議，請(qǐng)說(shuō)明理由。
問(wèn)題5：您對(duì)管理會(huì)計(jì)活動(dòng)這一管理會(huì)計(jì)應(yīng)用要素的具體內(nèi)容有何意見(jiàn)建議，請(qǐng)說(shuō)明理由。
問(wèn)題6：您對(duì)工具方法這一管理會(huì)計(jì)應(yīng)用要素的具體內(nèi)容有何意見(jiàn)建議，請(qǐng)說(shuō)明理由。
問(wèn)題7：您對(duì)信息報(bào)告這一管理會(huì)計(jì)應(yīng)用要素的具體內(nèi)容有何意見(jiàn)建議，請(qǐng)說(shuō)明理由。
(五)其他意見(jiàn)和建議。
