【摘要】歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，引發(fā)了社會各界對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的廣泛關(guān)注?，F(xiàn)有研究主要從“財(cái)政體制論”、“債務(wù)管理機(jī)制論”和“土地財(cái)政依賴論”三個方面分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的原因，在此基礎(chǔ)上提出的解決措施只是從制度約束方面改善債務(wù)現(xiàn)狀，并沒有得出化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本措施。本文利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法對地方政府財(cái)政支出效率進(jìn)行評價(jià)，將其與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行相關(guān)分析，得出財(cái)政支出效率比較低下是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的一大根源，必須從提高地方政府財(cái)政支出效率的角度采取措施，以從根本上緩解地方政府債務(wù)壓力。
【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政支出效率；數(shù)據(jù)包絡(luò)分析
【中圖分類號】F812.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-0994（2016）02-0066-4一、引言
地方政府債務(wù)危機(jī)是一個世界性的問題。2008年美國次貸危機(jī)爆發(fā)以后，希臘、葡萄牙、意大利、西班牙及愛爾蘭等國因財(cái)政赤字和高額政府債務(wù)，主權(quán)信用等級被各大評級機(jī)構(gòu)下調(diào)，由此引發(fā)了大面積的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)。早在2011年4月，云南省政府設(shè)立的融資平臺公司——云南公路開發(fā)投資有限公司就發(fā)表了一份無法向其貸款銀行還款的聲明書。雖然隨著云南省政府的出面協(xié)調(diào)，云南公路“債務(wù)危機(jī)”已經(jīng)得到解除，但這一次事件引起社會各界更加重視我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。審計(jì)署2013年6月披露的《全國政府性負(fù)債審計(jì)報(bào)告》顯示，截至2012 年年底，我國政府性債務(wù)的總負(fù)債率（地方政府債務(wù)總量與地方GDP的比值）為39.43%，總債務(wù)率（地方政府債務(wù)總量與地方政府財(cái)政收入的比值）為113.41%。雖然我國地方政府債務(wù)總量仍處于警戒線（60%）范圍內(nèi)，但是我國地方政府債務(wù)管理仍然存在融資平臺公司缺乏有效管理、債務(wù)期限錯配和償債壓力日益增大等問題，地方政府的債務(wù)危機(jī)很可能一觸即發(fā)。地方政府債務(wù)危機(jī)一旦發(fā)生，將影響地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也會給百姓的生活造成巨大的影響。
二、文獻(xiàn)綜述
關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因，主要有“財(cái)政體制論”、“債務(wù)管理機(jī)制論”和“土地財(cái)政依賴論”。其中，“財(cái)政體制論”認(rèn)為我國現(xiàn)行分稅制體制導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府獲得的稅收收入不能完全滿足其發(fā)展需要，只能依靠大量舉債（Jianguo Xu和Xun Zhang，2014；Shiyu Li和Shuanglin Lin，2011）；“債務(wù)管理機(jī)制論”認(rèn)為非全面預(yù)算和融資平臺松散管理對于了解現(xiàn)有債務(wù)情況、管理資金使用都非常不利，潛藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)（王適達(dá)，2014）；“土地財(cái)政依賴論”認(rèn)為隨著可轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的減少，地方政府依靠土地財(cái)政獲取資金的能力會越來越弱，導(dǎo)致其償債能力下降（張平，2013）。另外，陳驍（2014）認(rèn)為，地方政府強(qiáng)大的發(fā)展沖動和激烈的相互競爭所形成的地方政府“投融資饑渴癥”是其危機(jī)形成的一大原因；王雪雁（2014）認(rèn)為，地方政府異化的投資行為導(dǎo)致其在某些領(lǐng)域投資過度、結(jié)構(gòu)性失衡以及效率遞減，最終累積了大量的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)基本財(cái)政理論可知，地方財(cái)政的職能是地區(qū)公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。有效的財(cái)政支出，一方面可以通過完善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高醫(yī)療教育水平、改善地區(qū)環(huán)境質(zhì)量等，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展奠定基礎(chǔ)，從而獲取償還債務(wù)的資金；另一方面，可以起到適度降低借債需求量的作用，進(jìn)而從根本上緩解地方政府的債務(wù)壓力。
在財(cái)政支出效率方面，近年來，應(yīng)用非參數(shù)方法評估政府效率的實(shí)證研究逐漸增多。Afonso、Schuknecht和Tanzi（2005）以國家為評價(jià)主體，比較了23個工業(yè)化國家的效率。2008年，Afonso和Fernandes又以地方政府作為研究對象，評價(jià)了葡萄牙各地方政府的效率。國內(nèi)研究中，傅道忠（2003）指出，財(cái)政支出效率包括財(cái)政支出的資源配置效率和財(cái)政支出的X—效率，我國財(cái)政支出效率低下的原因是多方面的，需要從多方面進(jìn)行改善。郭長林（2007）認(rèn)為財(cái)政支出效率應(yīng)該從財(cái)政職能的角度去理解，而人們平時(shí)僅從特定項(xiàng)目財(cái)政支出的效果去理解，進(jìn)而片面地基于財(cái)政資金使用情況測度財(cái)政支出效率是不合適的。實(shí)證研究方面，我國學(xué)者也開始對地方政府財(cái)政支出效率進(jìn)行衡量，劉振亞、唐滔、楊武（2009），陳仲常、張崢（2011）等采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法對地政府財(cái)政支出的效率進(jìn)行評價(jià)，分析了各目標(biāo)地區(qū)的財(cái)政支出效率現(xiàn)狀。但現(xiàn)有研究中，從財(cái)政支出效率的角度分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因的較少。鑒于此，本文運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析對全國各省（自治區(qū)、直轄市）的財(cái)政支出效率進(jìn)行評價(jià)，分析其與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的相關(guān)性，以期為地方政府提供化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的新思路，為相關(guān)部門增強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督提供數(shù)據(jù)支持。
三、基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的財(cái)政支出效率評價(jià)
1. 研究方法。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）是基于“相對效率”概念的一種評估方法，由Farrell開創(chuàng)，并由Charnes和Cooper推廣開來，豐富了微觀經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)函數(shù)理論及其應(yīng)用技術(shù)，同時(shí)在避免主觀因素、簡化算法、減少誤差等方面有著不可低估的優(yōu)越性?；镜臄?shù)據(jù)包絡(luò)模型是Charnes和Cooper提出的C2R模型，在此基礎(chǔ)上Banker、Charnes和Cooper共同提出了評價(jià)部門間技術(shù)有效性的BC2模型。效率值有產(chǎn)出型效率和投入型效率兩種類型：產(chǎn)出型效率表明在不增加投入的條件下可以按多大比例擴(kuò)大產(chǎn)出，而投入型效率是評估在維持當(dāng)前產(chǎn)出水平的前提下能夠按照多大比例減少投入量。
關(guān)于每個地方政府財(cái)政支出效率的一般關(guān)系，可用以下方程表示：
Yi=f （Xi） ?。╥=1，…，n）
其中：Yi表示產(chǎn)出；Xi表示某個地方政府的財(cái)政支出。具體而言，在BC2模型中，假定存在n個DMU（Decision Management Unit），每個DMU都有k種投入和m種產(chǎn)出。對于第i個DMU，xi表示投入向量，yi表示產(chǎn)出向量。將X定義為k×n的投入矩陣，而將Y定義為m×n的產(chǎn)出矩陣。在規(guī)模收益可變的假設(shè)下，第i個DMU的投入型效率值可以通過以下數(shù)學(xué)規(guī)劃問題求解：
minθ，λθ
s.t.-yi+Yλ≥0
θxi-Xλ≥0
eλ=1，λ>0
根據(jù)定義，前沿面是有效DMU的線性組合。式中，θ是一個標(biāo)量，滿足θ≤1，度量某地方政府與前沿面的距離。如果θ<1，表示該地方政府財(cái)政支出處于前沿面之內(nèi)，即處于無效率狀態(tài)；而θ=1則說明地方政府財(cái)政支出正好位于前沿面之上，處于有效率狀態(tài)，有效DMU是無效DMU的參考對象。
2. 指標(biāo)選取。由于地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)有限，本文僅對2011 ~ 2013年我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政支出效率的相關(guān)性進(jìn)行研究。本文將我國內(nèi)地28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）作為DMU（由于缺乏數(shù)據(jù)，不包含天津市、貴州省和西藏），借鑒Afonso構(gòu)建的基于政府公共治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方面基本職能的分析框架，以及劉振亞等建立的指標(biāo)體系，綜合考慮環(huán)境保護(hù)和社會保障方面的效果，選取了更加符合我國現(xiàn)狀的投入產(chǎn)出指標(biāo)。
在投入方面，由于我國的財(cái)政支出中包括了相當(dāng)比例的預(yù)算外部分，為了保證將各省履行全部政府職能所消費(fèi)的全部資源納入考慮，本文采用人均預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外總財(cái)政支出作為投入變量。在產(chǎn)出方面，根據(jù)財(cái)政支出應(yīng)該發(fā)揮的公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方面職能，分別選取了具有代表性的指標(biāo)（見表1）。
在政府管理方面，管理規(guī)模指我國每萬人中國有單位就業(yè)人數(shù)，腐敗程度指平均每萬人國有單位就業(yè)職工中行政應(yīng)訴案件的數(shù)量；公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，運(yùn)輸線路密度指轄區(qū)內(nèi)運(yùn)輸線路長度與行政區(qū)域面積的比值；環(huán)境保護(hù)方面，空氣質(zhì)量指空氣質(zhì)量達(dá)二級以上天數(shù)占全年天數(shù)比重，工業(yè)“三廢”排放程度指工業(yè)“三廢”排放量占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例；經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面，經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)定性指地區(qū)生產(chǎn)總值的變異系數(shù)。其余指標(biāo)都直接來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。
應(yīng)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析做效率評價(jià)時(shí)，效率得分是根據(jù)產(chǎn)出與投入的對比關(guān)系計(jì)算而來的，所以，產(chǎn)出項(xiàng)應(yīng)該是越大越好。然而，本文中的腐敗程度、工業(yè)“三廢”排放程度、經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)定性、失業(yè)率等產(chǎn)出指標(biāo)本身的含義則應(yīng)該是越小越好。為了解決這一矛盾，本文對這些指標(biāo)取倒數(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換。另外，為了消除各項(xiàng)指標(biāo)單位不同的矛盾，對于地方政府的每一項(xiàng)次級指標(biāo)都除以各自的平均值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。然后，將每一個一級指標(biāo)的各項(xiàng)次級指標(biāo)求平均數(shù)后即分別得到個產(chǎn)出方面的指標(biāo)值。
3. 結(jié)果分析。由于政府職能的多樣性，本文采用了多個產(chǎn)出指標(biāo)，為了更加簡單直接地反映財(cái)政支出效率，同時(shí)避免諸如主成分分析等統(tǒng)計(jì)方法缺乏經(jīng)濟(jì)合理性解釋的問題，本文借鑒Afonso（2005）和劉振亞等（2009）的處理辦法，給某個DMU每一類一級指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值賦予同等權(quán)重進(jìn)行加總，即求出九個產(chǎn)出指標(biāo)值的平均值，從而構(gòu)建出一個綜合的地方政府產(chǎn)出指標(biāo)，作為對地方政府產(chǎn)出的單一度量。在規(guī)模收益可變的假定下，利用MAXDEA計(jì)算得出各省（自治區(qū)、直轄市）的產(chǎn)出型BCC-O效率，結(jié)果如表2所示。
由表2可以看出，2011 ~ 2013年，平均財(cái)政支出效率最高的是河南省和廣東省，相對效率值都為1；平均財(cái)政支出效率最低的是甘肅省，相對效率值為0.7271。根據(jù)經(jīng)濟(jì)帶的劃分，對表2中的數(shù)據(jù)進(jìn)一步分析得出，東部沿海、中部內(nèi)陸和西部邊遠(yuǎn)地區(qū)財(cái)政支出效率的平均值分別為0.8918、0.8742和0.7985，由東到西呈逐漸降低的趨勢。總體上，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政支出越有效；經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)，財(cái)政支出效率越低。但也存在個別省份經(jīng)濟(jì)總體不算發(fā)達(dá)，但財(cái)政支出效率卻很高的情況，如河南。對此，本文認(rèn)為一方面經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)對財(cái)政的管理越具有效率意識，這一意識可以引導(dǎo)其財(cái)政投向更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的領(lǐng)域；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)更能獲取中央政府的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助，更加有利于其發(fā)揮政府職能，提高財(cái)政支出效率。對于經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的地區(qū)，雖然其經(jīng)濟(jì)總量不高，如果具有較強(qiáng)的效率管理意識，也可以取得較高的財(cái)政支出效率。
四、財(cái)政支出效率與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)性分析
1. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的衡量。本文采用最能反映實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)債率作為衡量各地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)。2011 ~ 2013年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)債率如表3所示：
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是指地方政府不適當(dāng)?shù)呢?fù)債行為在未來一系列不確定事件發(fā)生的條件下，政府出現(xiàn)嚴(yán)重支付危機(jī)，給政府本身以及社會經(jīng)濟(jì)帶來各種潛在危害和損失的可能性。對于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的衡量，國外政府的通常做法是計(jì)算債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)（負(fù)債率、債務(wù)率和償債率），將其與預(yù)先設(shè)定好的警戒線相對比。因此，本文為了研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否與財(cái)政支出效率具有相關(guān)性，將2011 ~ 2013年我國28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府的負(fù)債率與其財(cái)政支出效率進(jìn)行了相關(guān)性分析。需要說明的是，負(fù)債率的計(jì)算中，對于政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)分別采用19.13%和14.64%比例折算。
2. 相關(guān)性分析及結(jié)果。對于要素x和y，如果它們的樣本值分別為xi和yi（i=1，2…，n），則它們之間的相關(guān)系數(shù)為：
公式中：x和y分別表示兩個要素樣本值的平均值。
運(yùn)用該公式對2011 ~ 2013年地方政府負(fù)債率和財(cái)政支出效率指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性分析，具體結(jié)果如表4所示。由表4可以看出，地方政府負(fù)債率和其財(cái)政支出效率是呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系的，即財(cái)政支出效率越低時(shí)，地方政府負(fù)債率越高；反之，地方政府負(fù)債率越低。同時(shí)，相關(guān)系數(shù)絕對值較高，說明兩者之間的相關(guān)性較強(qiáng)。由此，可以得出結(jié)論：地方政府財(cái)政支出效率越低，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高；反之，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越低。
五、結(jié)論與建議
本文采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析對我國2011 ~ 2013年28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的財(cái)政支出效率評價(jià)后，繼而對財(cái)政支出效率與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了相關(guān)性分析，得出二者呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系。要化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就要提高地方政府財(cái)政支出效率，讓一定量的財(cái)政支出發(fā)揮其應(yīng)有的社會價(jià)值，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展發(fā)揮重大作用。據(jù)此，本文建議可采用以下措施提高地方政府財(cái)政支出效率：
1. 提高對財(cái)政支出效率的重視度。政府職能部門及其他公共部門缺乏效率觀念，總認(rèn)為財(cái)政的錢不用白不用，在指導(dǎo)思想上總是想方設(shè)法對財(cái)政資金多占多用，以維護(hù)本部門的利益為出發(fā)點(diǎn)。為了提高地方政府財(cái)政支出效率，首先必須強(qiáng)化地方政府的財(cái)政支出效率觀念，要讓財(cái)政支出的決策者、執(zhí)行者把效率放在重要位置，對所有支出項(xiàng)目都選擇采用“成本—效益”分析法、“最低費(fèi)用選擇法”或“公共勞務(wù)收費(fèi)法”等先進(jìn)的項(xiàng)目管理方法，以提高財(cái)政支出效率。
2. 加強(qiáng)對財(cái)政支出的監(jiān)管。政府利用財(cái)政資金進(jìn)行投資建設(shè)，常常出現(xiàn)“三超”工程、“釣魚”工程、“胡子”工程、重復(fù)工程等，嚴(yán)重降低了財(cái)政資金應(yīng)該發(fā)揮的效率，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)政府缺乏資金又浪費(fèi)資金的怪異現(xiàn)象。因此，提高財(cái)政支出的透明度，加強(qiáng)對財(cái)政支出的監(jiān)管是非常有必要的。監(jiān)管應(yīng)從財(cái)政支出項(xiàng)目的測評階段開始，對財(cái)政資金的投入、增資和最終的項(xiàng)目結(jié)果進(jìn)行綜合評價(jià)。在監(jiān)管的同時(shí)，一旦出現(xiàn)浪費(fèi)財(cái)政資金的現(xiàn)象，要采取嚴(yán)格的措施進(jìn)行處罰。
3. 完善官員績效評價(jià)制度，打破地區(qū)間惡性競爭怪圈。由于我國地方政府官員的績效考評和晉升制度都與其地區(qū)生產(chǎn)總值有很大的關(guān)系，因此，政績工程也成了降低地方財(cái)政支出效率的一大原因。為了從中央政府獲取更多的資金，各地方政府之間形成了錦標(biāo)賽競爭，在不考慮投資項(xiàng)目效益的情況下，肆意增加投資。為此，唯有設(shè)定更加合理的地方政府官員考評標(biāo)準(zhǔn)，才能將官員的決策行為導(dǎo)向?qū)Φ貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為有利的方向。各地方政府之間才不會進(jìn)行盲目的投資競賽，從而更好地發(fā)揮地方政府應(yīng)有的提供公共服務(wù)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能。
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作者單位：四川大學(xué)商學(xué)院，成都610064
