幾經(jīng)磨合之后，國(guó)企改革的“1+N”方案于2014年底前后大致成型。其中國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃并出臺(tái)“1+N”整體規(guī)劃中的“1”，即深化國(guó)企改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，N則包括了國(guó)資委負(fù)責(zé)的國(guó)企功能的定位與分類(lèi)方案，財(cái)政部負(fù)責(zé)的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)方案，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)的混合所有制改革方案，以及人社部負(fù)責(zé)的薪酬制度改革方案等。2015年9月13日，中共中央國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），這個(gè)國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)方案中的“1”，終于千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。
一、改革基礎(chǔ)：國(guó)企分類(lèi)
國(guó)企分類(lèi)改革是長(zhǎng)期以來(lái)困擾國(guó)企改革的問(wèn)題，這是官方首次正式明確將國(guó)企分公益類(lèi)、商業(yè)類(lèi)進(jìn)行改革。這也意味著，新一輪國(guó)企改革將首先給國(guó)企分類(lèi)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)企分為“公益類(lèi)”和“商業(yè)類(lèi)”，并在分類(lèi)基礎(chǔ)上，對(duì)混合所有制改革、國(guó)企績(jī)效考核、國(guó)企薪酬改革等內(nèi)容作出分門(mén)別類(lèi)的規(guī)范。
新一輪國(guó)企“分類(lèi)改革”一覽表
商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)Ⅰ 商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)Ⅱ 公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)
領(lǐng)域 主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域 主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù) 以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)
方式 原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國(guó)有資本或各類(lèi)非國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股，并著力推進(jìn)整體上市 要保持國(guó)有資本控股地位，支持非國(guó)有資本參股 可以采取國(guó)有獨(dú)資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)
考核 重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力 在考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核 重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點(diǎn)有區(qū)別地考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會(huì)評(píng)價(jià)
二、最大亮點(diǎn)：“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”
《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。所謂由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本”，實(shí)際就是改革經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式，由實(shí)物形態(tài)的國(guó)有企業(yè)，轉(zhuǎn)向價(jià)值形態(tài)、有良好流動(dòng)性的國(guó)有資本。通過(guò)改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、布局和監(jiān)管效率的提升。
資本化的重要意義在于，它將從根本上理順政府、市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系。國(guó)有資本的預(yù)期效能主要通過(guò)市場(chǎng)、而不是行政力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。這就使國(guó)有資本具有“親市場(chǎng)性”，從而保障我國(guó)在保持較大份額國(guó)有經(jīng)濟(jì)的情況下，“使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”?！肮芷髽I(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，也因此而被外界視為本輪國(guó)企改革最大的亮點(diǎn)之一。
目前我國(guó)實(shí)際存在兩類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理形式。一類(lèi)是全國(guó)社?；穑胚_(dá)、華融等資產(chǎn)管理公司和中投、匯金投資控股公司等。它們的共同特點(diǎn)，一是都屬經(jīng)注冊(cè)的金融投資機(jī)構(gòu)，受到強(qiáng)財(cái)務(wù)約束。管理的對(duì)象是資本化和證券化的“國(guó)有資本”；二是之下的企業(yè)都是整體改制的股份制公司，與它們是股權(quán)關(guān)系，不是行政關(guān)系；三是持股機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)參與者，所持資本（股權(quán)）具有流動(dòng)性，可在市場(chǎng)中運(yùn)作。另一類(lèi)是國(guó)資委的管理形式。它的特點(diǎn)是，管理對(duì)象基本上是未經(jīng)改制的“國(guó)有企業(yè)”，缺乏政企分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的制度基礎(chǔ)；它自身是政府機(jī)構(gòu)，以管人、管事、管資產(chǎn)為主要管理工具，很難超越以行政的方式管理企業(yè)；國(guó)有產(chǎn)權(quán)與企業(yè)捆綁，基本不具有流動(dòng)性，有進(jìn)有退的調(diào)整很難實(shí)質(zhì)性進(jìn)行。因此，應(yīng)總結(jié)第一類(lèi)國(guó)資管理的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善體制機(jī)制，有效推進(jìn)從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)型。
三、混合所有制改革：沒(méi)有時(shí)間表
截至現(xiàn)在，我國(guó)很多國(guó)企都通過(guò)上市實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化，但新投資者的進(jìn)入未能使企業(yè)實(shí)質(zhì)性按公司法規(guī)范。大股東所有權(quán)侵犯公司經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府機(jī)構(gòu)干預(yù)公司事務(wù)呈現(xiàn)常態(tài)化，導(dǎo)致公司治理虛有其表。人們所期盼的混合所有制不是停留在股權(quán)結(jié)構(gòu)的混合，而是在“公司法”的基礎(chǔ)上建立起新的企業(yè)制度；是在股東權(quán)利和利益制衡的條件下，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化、治理機(jī)制的市場(chǎng)化。新一輪國(guó)企改革中再次提起“混合所有制”，引起企業(yè)和投資機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)“混合”的熱情并不太高，重要原因就是在現(xiàn)有體制弊端尚未消除的情況下，缺乏信心，望而卻步。
因此，如《指導(dǎo)意見(jiàn)》所言，發(fā)展混合所有制不能硬性設(shè)定時(shí)間表。推進(jìn)混改，需要在三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)新的突破：第一，進(jìn)一步改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，規(guī)范大股東行為，確實(shí)做到同股同權(quán)；第二，改革國(guó)資監(jiān)管體制，通過(guò)管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本，實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)，這是發(fā)展混合所有制的重要前提；第三，妥善處理國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)和歷史遺留問(wèn)題。
概而言之，發(fā)展混合所有制涉及國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)，而且流動(dòng)的規(guī)模將越來(lái)越大，頻次將越來(lái)越高。因此，發(fā)展混合所有制只能在建立起責(zé)權(quán)明晰的管資本的體制、國(guó)有資本運(yùn)作主體受到強(qiáng)財(cái)務(wù)約束的條件下進(jìn)行，這是重要的前提。否則，在所有權(quán)實(shí)質(zhì)性缺位的情況下，任何外部的審批、監(jiān)管都很難避免國(guó)有資產(chǎn)的流失。
四、薪酬分配：提供更好的激勵(lì)
國(guó)企高管薪酬的確定至關(guān)重要。特別是處于市場(chǎng)之中的商業(yè)類(lèi)國(guó)企，需應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的復(fù)雜市場(chǎng)，沒(méi)有合理的薪酬體系根本難以想象。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了差異化的薪酬分配辦法，對(duì)黨委、政府任命的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員，合理確定基本年薪、績(jī)效年薪和任期激勵(lì)收入，而對(duì)市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場(chǎng)化薪酬。這將解決國(guó)企高管既享受體制內(nèi)行政級(jí)別，又拿體制外高薪的問(wèn)題。通過(guò)打破“一刀切”，從而建立起比較好的激勵(lì)機(jī)制。
當(dāng)然，改革是否起效，關(guān)鍵是如何落實(shí)，才能讓激勵(lì)相容機(jī)制真正形成。這里仍需要解決兩大問(wèn)題：一是什么樣的人可以通過(guò)組織任命充當(dāng)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人，顯然專(zhuān)業(yè)因素和政治因素都不可或缺。對(duì)于商業(yè)類(lèi)國(guó)企來(lái)說(shuō)，缺少專(zhuān)業(yè)管理能力的人也是不適合的。二是年薪、收入的標(biāo)準(zhǔn)如何確定。即使是組織任命，也有一個(gè)收入與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)基本相稱(chēng)的問(wèn)題，否則，領(lǐng)導(dǎo)人的激勵(lì)無(wú)從談起。
