攀枝花市財(cái)政局課題組
政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式是對現(xiàn)階段公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，在公共服務(wù)提供領(lǐng)域存在客觀優(yōu)勢，從十八屆三中全會召開后，由中央部委牽頭自上而下掀起了新一輪的PPP模式建設(shè)大潮，各地政府紛紛結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，大力推進(jìn)PPP模式試點(diǎn)工作，以發(fā)揮民資優(yōu)勢推動政府投資，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，本課題在歸納國內(nèi)其他地區(qū)PPP模式推進(jìn)情況的基礎(chǔ)上，對攀枝花市前階段PPP模式試點(diǎn)工作進(jìn)行了總結(jié)，并就下一步工作開展提出了建議，為今后實(shí)施PPP模式提供決策參考。
一、攀枝花市政府和社會資本合作模式試點(diǎn)工作開展情況
自2014年中央開展PPP模式試點(diǎn)工作以來，攀枝花市在認(rèn)真研究PPP模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際情況，相繼啟動了一系列前期籌備工作，確保了我市PPP模式的后續(xù)引入，有力地支持了地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展。
在制度方面，攀枝花市政府于2014年印發(fā)了《攀枝花市政府和社會資金合作（PPP）試點(diǎn)工作推進(jìn)方案》，成立了由常務(wù)副市長任組長，市級相關(guān)部門參與的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進(jìn)有關(guān)引進(jìn)社會資本推動市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)的工作,為推進(jìn)PPP工作提供了組織保障。
在宣傳方面，通過專題報(bào)告等多種渠道途徑宣傳PPP模式，引導(dǎo)各級政府、行業(yè)主管部門、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)增進(jìn)對PPP模式的了解和認(rèn)識，營造良好的工作氛圍；組織人員參加財(cái)政部和省財(cái)政廳的專題培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)水平，夯實(shí)工作開展基礎(chǔ)；組織市縣（區(qū)）兩級相關(guān)部門學(xué)習(xí)交流，增進(jìn)共識，提高能力。
在項(xiàng)目庫建設(shè)方面，按照《關(guān)于報(bào)送攀枝花市PPP試點(diǎn)示范項(xiàng)目的通知》要求，對我市轄區(qū)范圍內(nèi)適用于PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行了全面梳理，在此基礎(chǔ)上建立了市級PPP項(xiàng)目庫，剔除已簽約及部分已有合作對象的項(xiàng)目外，目前納入全市PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目共有75個，項(xiàng)目投資總額為381.67億元。
?。ㄒ唬㏄PP項(xiàng)目推進(jìn)的總體情況
1.在現(xiàn)有項(xiàng)目庫中，已有合作對象的項(xiàng)目有6個：（1）攀枝花至大理（四川境）高速公路項(xiàng)目，計(jì)劃總投資70億元，PPP運(yùn)作方式為BOT模式，合作對象為四川省鐵路產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司和四川省公路橋梁建設(shè)集團(tuán)有限公司聯(lián)合體，合同經(jīng)營期限為30年。（2）攀枝花市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，計(jì)劃總投資3.7億元，PPP運(yùn)作方式為BOT模式，合作對象為美欣達(dá)集團(tuán)公司,合同經(jīng)營期限為25年，計(jì)劃于2015年開工，2016年底完工。（3）花城新區(qū)醫(yī)院項(xiàng)目，計(jì)劃總投資7.4億元，PPP運(yùn)作方式擬定為BOT模式，計(jì)劃9月底前完成項(xiàng)目物有所值評價和財(cái)政承受能力驗(yàn)證工作，并在年內(nèi)確定合作伙伴并開工建設(shè)。（4）馬坎污水處理廠項(xiàng)目，計(jì)劃總投資1.791億元（不含征地拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)），PPP運(yùn)作方式為BOT模式，合作對象為攀枝花市興助投資有限公司，合同經(jīng)營期限為30年。（5）大河中學(xué)體育中心項(xiàng)目，計(jì)劃投資1.24億元，PPP運(yùn)作方式為BOT模式，合作對象為四川省瀘州龍馬建筑工程有限公司，合同經(jīng)營期限為35年，預(yù)計(jì)2015年建設(shè)完工。（6）公安智能安全系統(tǒng)。項(xiàng)目計(jì)劃總投資1.88億元，PPP運(yùn)作方式為BOO模式，合作對象為中國電信公司。目前該項(xiàng)目已基本完工。
2.在現(xiàn)有項(xiàng)目庫中，納入四川省首次PPP項(xiàng)目簽約暨推介會的項(xiàng)目有9個，總投資金額約245.944億元，涉及環(huán)境保護(hù)、道路、教育、文體場館和公共交通等領(lǐng)域。
3.在現(xiàn)有項(xiàng)目庫中，納入國家發(fā)改委項(xiàng)目庫的項(xiàng)目有4個，分別是：馬坎污水處理廠及截污干管、公安智能安全系統(tǒng)、苴卻硯博物館、四十九高位水池，總投資金額約4.17億元。
?。ǘ㏄PP項(xiàng)目推進(jìn)存在的難點(diǎn)
總體來看，攀枝花市在過去幾年運(yùn)用PPP模式助力城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了一定成效，但在工作推進(jìn)中仍然遇到了一些難點(diǎn)。為更好開展下一步工作，課題組在與部分PPP項(xiàng)目業(yè)主單位進(jìn)行溝通了解的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有工作推進(jìn)難點(diǎn)做了歸納總結(jié)。具體情況如下：
1.理解認(rèn)識存在誤區(qū)
在交流過程中，我們發(fā)現(xiàn)有部分從事相關(guān)工作的人員對PPP模式仍然存在理解誤區(qū)，主要反映在兩方面：一是片面理解運(yùn)用PPP模式做項(xiàng)目的發(fā)起“初衷”，仍將其簡單的看成是一種融資模式，而忽略了PPP模式作為管理模式的本質(zhì)，如社會資本在節(jié)約項(xiàng)目成本、提高供給效率、提升服務(wù)水平等方面的優(yōu)勢。二是過分夸大PPP模式的適用性，與現(xiàn)實(shí)情況不相符。
2.操作流程績效不高
從我市PPP項(xiàng)目的操作流程看，項(xiàng)目實(shí)施由業(yè)主單位負(fù)責(zé)全過程管理，包括立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、評審、采購、評審、合同簽訂、建設(shè)、運(yùn)營、審計(jì)、移交等各個環(huán)節(jié)。這就意味著，每推進(jìn)一個新的PPP項(xiàng)目，對承接的業(yè)主單位而言都會是一次從無到有的全新開始。因此，在知識、經(jīng)驗(yàn)和信息無法實(shí)現(xiàn)共享的情況下，部門間存在重復(fù)“勞動”的情況，這不僅耗費(fèi)了人力和財(cái)力，還可能因?qū)I(yè)化程度不高、信息共享不及時，無法實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作收益最大化。
3.專業(yè)知識相對缺乏
PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，所需知識涉及經(jīng)濟(jì)、法律和管理（這里特指項(xiàng)目實(shí)施階段的具體工作，視不同項(xiàng)目有所差異）。其中，經(jīng)濟(jì)知識主要用于對項(xiàng)目開展以“物有所值、財(cái)政承受能力評價”為核心的前期論證和后期定價機(jī)制設(shè)計(jì)，是整個PPP項(xiàng)目運(yùn)作的關(guān)鍵。因此，這些環(huán)節(jié)對經(jīng)濟(jì)知識的要求偏高，特別是定價機(jī)制的設(shè)計(jì)，是對今后十年或二十年收益的綜合評估，難度之大已不亞于精算標(biāo)準(zhǔn)；法律知識主要用于合同約定、公司章程、法律援助等方面；管理知識主要用于在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行階段，對項(xiàng)目的進(jìn)展情況、運(yùn)行成效做出評估。
應(yīng)該說，PPP模式作為一種新興的政府和社會資本合作方式，對政府部門提出了較高的要求，而政府部門也應(yīng)根據(jù)這一要求開展相應(yīng)工作。但事實(shí)上，按照現(xiàn)有的部門職責(zé)分工，PPP項(xiàng)目業(yè)主單位，大多因過去“專業(yè)對口”的用人機(jī)制，部門內(nèi)部人員呈現(xiàn)出“同質(zhì)化”，使得目前在運(yùn)作PPP項(xiàng)目時，只能滿足PPP項(xiàng)目在管理方面的知識需求，而在經(jīng)濟(jì)和法律方面都較為欠缺，加大了PPP項(xiàng)目的實(shí)施難度。
4.政策體系尚不完整
由于PPP項(xiàng)目的運(yùn)作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及面廣、影響程度深，因此，其實(shí)踐操作必須做到依法依規(guī)，這才能保證項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)之間盡可能地保持一致。但截至目前，物有所值、財(cái)政承受能力評價等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)章制度仍未出臺，致使整個政策體系出現(xiàn)“真空地帶”，不便于地方政府具體操作。
需要補(bǔ)充的是，針對2014年國家級第一批PPP備選示范項(xiàng)目存在的問題，財(cái)政部于2015年6月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號），就PPP項(xiàng)目的認(rèn)定做出了規(guī)定：第一，政府和社會資本的合作期限原則上不低于10年;第二，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。這一政策的出臺，抬高了PPP項(xiàng)目的認(rèn)定“門檻”，進(jìn)一步規(guī)范了PPP項(xiàng)目管理。
5.創(chuàng)新意識有待加強(qiáng)
在運(yùn)用PPP模式方面，我市目前選擇的項(xiàng)目大多為擬定新開工的基本建設(shè)項(xiàng)目，運(yùn)作方式也以BOT為主，而在國內(nèi)其他地區(qū)已將PPP模式的適用范圍和運(yùn)作方式做了不同程度的創(chuàng)新，如前文所述的門頭溝公立醫(yī)院改革項(xiàng)目，其適用范圍就已隸屬于服務(wù)范疇，運(yùn)作方式為委托管理；池州污水處理廠項(xiàng)目，將廠網(wǎng)資源整合，“打包”尋找合作對象；中央在以往印發(fā)的數(shù)份文件中，也鼓勵地方政府探索將以往的存量債務(wù)項(xiàng)目，通過合理的方式轉(zhuǎn)為PPP項(xiàng)目。可以說，這些好的做法都具有可復(fù)制性和可借鑒性，對我們下一步拓展工作思路將發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。
二、攀枝花市推進(jìn)政府和資本合作模式的思路
?。ㄒ唬┛傮w原則
現(xiàn)階段，是攀枝花加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵期，是重大建設(shè)項(xiàng)目的集中推動期，是建設(shè)百萬人口大城市的重要突破期。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展為攀枝花加快城市建設(shè)步伐提出新要求，城市建設(shè)項(xiàng)目多、任務(wù)重，必須以創(chuàng)新的思維，開拓的視野，發(fā)展的思路，務(wù)實(shí)的措施，大力推進(jìn)PPP模式，吸引社會資本來攀投資建設(shè)。根據(jù)上述要求，我們認(rèn)為，攀枝花推進(jìn)PPP模式的總體原則是：依法依規(guī)、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥。
依法依規(guī)——將PPP模式納入法制化軌道，保護(hù)參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。
重諾履約——政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，樹立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠實(shí)守信、嚴(yán)格履約。
公開透明——實(shí)行陽光化運(yùn)作，依法充分披露PPP項(xiàng)目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。
公眾受益——加強(qiáng)政府監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)和社會資本的運(yùn)營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，確保公共利益最大化。
積極穩(wěn)妥——擇優(yōu)選擇項(xiàng)目，有序推進(jìn)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過重加劇財(cái)政收支矛盾。
（二）基本思路
推行PPP模式創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，提高公共服務(wù)水平和效率，當(dāng)前最重要、也最緊迫的首要任務(wù)是選準(zhǔn)項(xiàng)目，其次是輔以合適的運(yùn)作方式，通過打造一批可復(fù)制、可借鑒的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目，發(fā)揮示范效應(yīng)，繼而不斷拓展PPP模式的廣度和深度，使其能夠更好、更快地在我市范圍內(nèi)得以全面推廣。為此，本課題根據(jù)現(xiàn)有政策文件規(guī)定，結(jié)合國內(nèi)其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，有針對性地提出了PPP模式推進(jìn)思路。
1.項(xiàng)目選擇
由于PPP模式涉及許多法律法規(guī)及政策，加上諸多不確定的外部因素影響，其項(xiàng)目實(shí)施情況并非全部能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，選擇PPP試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)本著先小后大、由易而難的原則，先將那些政策風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)較為確定可控的公共項(xiàng)目優(yōu)先納入試點(diǎn)范圍，再逐步推廣到其他項(xiàng)目。
（1）項(xiàng)目分類
根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）確定的分類標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有公益性項(xiàng)目可劃分為：經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目。
?、俳?jīng)營性項(xiàng)目，具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)基本能夠完全覆蓋投資成本，如居民集中區(qū)幼兒園、社會化養(yǎng)老等項(xiàng)目。
?、跍?zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，具有雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設(shè)周期長、投資多、風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長或者壟斷性等特點(diǎn)，單靠市場機(jī)制難以達(dá)到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營或給予適當(dāng)補(bǔ)貼，如客運(yùn)站、污水處理廠、公共停車場、生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目。
③非經(jīng)營性項(xiàng)目，具有明顯的社會效益，應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品，但項(xiàng)目使用不能收取費(fèi)用或只收取少量費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)效益較差，如市政基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育階段學(xué)校、非收費(fèi)交通項(xiàng)目等項(xiàng)目。
?。?）選擇標(biāo)準(zhǔn)
對于經(jīng)營性項(xiàng)目，由于具備穩(wěn)定的收入來源且能實(shí)現(xiàn)自我收支平衡，一直以來都是社會資本青睞的投資項(xiàng)目，因此，該類項(xiàng)目的供給可直接交由市場負(fù)責(zé)，而政府只需授予社會資本特許經(jīng)營權(quán)。
對于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目，受盈利水平有限的制約，難以吸引社會資本的關(guān)注，政府就有義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的供給責(zé)任，而這也是目前中央認(rèn)可并全力推行PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域。進(jìn)一步的，綜合考慮社會資本的逐利性和財(cái)政的承受能力，我市可先將PPP模式引入準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，待時機(jī)成熟后，再分期、分批引入非經(jīng)營性項(xiàng)目。
2.項(xiàng)目運(yùn)作
?。?）準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的運(yùn)作方式
按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度情況，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目可劃分為擬建項(xiàng)目和已完建項(xiàng)目。
?、賹τ跀M建項(xiàng)目，可考慮采用BOT、BOO等方式進(jìn)行運(yùn)作，其核心思想就是發(fā)揮特許經(jīng)營的優(yōu)勢，將項(xiàng)目的修建和經(jīng)營捆綁在一起，然后以項(xiàng)目未來10年至30年穩(wěn)定的經(jīng)營收入所得吸引社會資本參與投資建設(shè)，如客運(yùn)站、污水處理廠、垃圾焚燒廠等，這既解決了項(xiàng)目初期所需的建設(shè)資金問題，又很好地處理了項(xiàng)目后期面臨的運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)。我市現(xiàn)有PPP項(xiàng)目基本上采用的都是這一運(yùn)作方式，實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)相對豐富。
②對于已完建項(xiàng)目，政府除需償還因修建而舉借的債務(wù)外，還需承擔(dān)項(xiàng)目建成后所須支付的維護(hù)費(fèi)用，并且隨著年限的不斷增加，后續(xù)維護(hù)費(fèi)用也將成指數(shù)增長。我們建議，可以采取資產(chǎn)出讓、作價入股、委托經(jīng)營等方式，將存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式進(jìn)行運(yùn)作。如三線建設(shè)博物館、非義務(wù)階段學(xué)校、醫(yī)院等項(xiàng)目。
?。?）非經(jīng)營性項(xiàng)目
對于非經(jīng)營性項(xiàng)目，可以考慮采用BLT(建設(shè)—租賃—移交)的運(yùn)作方式，其做法是：先由政府賦予社會資本特許經(jīng)營權(quán)，而后由社會資本負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和融資，項(xiàng)目建成后，再由特許期內(nèi)特許權(quán)人將項(xiàng)目出租給政府使用，租期屆滿后政府完全取得項(xiàng)目。除這一方式外，還可以考慮將非經(jīng)營性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目或者相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁，通過“以豐補(bǔ)歉”的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的整體資金平衡和風(fēng)險(xiǎn)控制?！秶鴦?wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》和《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》就分別針對鐵路建設(shè)項(xiàng)目和城市軌道交通項(xiàng)目的沿線土地開發(fā)和地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)的捆綁開發(fā)問題做了規(guī)定，以鼓勵此模式的運(yùn)用。事實(shí)上，前文所述的南京鐵路5號線和池州污水處理廠項(xiàng)目都是采用了這一建設(shè)模式，并基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
三、相關(guān)對策建議
（一）建立專職PPP管理機(jī)構(gòu)
針對PPP項(xiàng)目管理流程績效不高的問題，我們建議在市政府層面設(shè)立專職機(jī)構(gòu)專人落實(shí)PPP項(xiàng)目具體工作，主要負(fù)責(zé)以下幾方面的工作：一是為PPP項(xiàng)目業(yè)主單位提供諸如法律和經(jīng)濟(jì)等必要的流程化咨詢；二是承擔(dān)PPP項(xiàng)目的篩選、物有所值評價等相關(guān)工作；三是建立電子平臺中心，對外集中發(fā)布PPP項(xiàng)目信息，并邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與編制項(xiàng)目實(shí)施方案，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭；四是負(fù)責(zé)專家人才庫的搭建，以及聯(lián)系專業(yè)中介組織，為PPP項(xiàng)目實(shí)施提供技術(shù)支撐。
?。ǘ┮雽I(yè)中介組織合作
聘請經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)中介組織做顧問，是目前國內(nèi)外做PPP項(xiàng)目的常見做法，其優(yōu)點(diǎn)在于可以充分運(yùn)用市場化的管理方式，對現(xiàn)有PPP項(xiàng)目予以包裝設(shè)計(jì)，優(yōu)化PPP運(yùn)作方案，從而在得到市場認(rèn)可的情況下，提高項(xiàng)目開發(fā)、實(shí)施的質(zhì)量與效率。如2015年4月10日，財(cái)政部政府和社會資本合作中心就已公開發(fā)布了《關(guān)于征集政府和社會資本合作(PPP)專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的公告》，以尋求專業(yè)合作組織建立PPP專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫，供有需要的PPP相關(guān)方參考；江蘇省等地方政府也結(jié)合自身實(shí)際情況，陸續(xù)印發(fā)了關(guān)于征集中介咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的公告。對此，我們建議應(yīng)著手研究相關(guān)事宜，盡可能地引入一些專業(yè)中介組織加以合作。其中，在公開招聘中介組織時，可參考財(cái)政部設(shè)置條件執(zhí)行。
（三）創(chuàng)新社會資本合作方式
客觀地講，國內(nèi)從事PPP項(xiàng)目投資建設(shè)的合作方，很難像民營復(fù)星集團(tuán)既有技術(shù)又有資金，而大多存在技術(shù)與資金分離的情況，有技術(shù)和運(yùn)營能力，但資金相對緊張（即專業(yè)運(yùn)營商）；有資金和融資能力，但項(xiàng)目技術(shù)和專業(yè)運(yùn)營能力不足（即財(cái)務(wù)投資人和戰(zhàn)略投資人）。在這種情況下，政府很難通過與某一社會資本的合作，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資成本最低、運(yùn)營和技術(shù)水平最強(qiáng)，從而使項(xiàng)目運(yùn)作效益最大化。為此，我們建議可在現(xiàn)行法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，將合作方的投資屬性和戰(zhàn)略屬性分開，有針對性地實(shí)施分離式合作，擴(kuò)大比選范圍，引入充分競爭，把融資成本最低和專業(yè)運(yùn)營最強(qiáng)的社會資本分別引入某一項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，而后，通過協(xié)議的方式將雙方（投資人和運(yùn)營商）的責(zé)任和收益加以明確，使社會資本的能動性得到充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營水平最高和投資回報(bào)最快。
?。ㄋ模┮龑?dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與建設(shè)
從國內(nèi)其他地區(qū)推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)看，下一步，以金融機(jī)構(gòu)為主的財(cái)務(wù)投資人無疑將成為社會資本的主要載體，特別是在PPP項(xiàng)目融資渠道多為債券發(fā)行（包括可持續(xù)債、項(xiàng)目效益?zhèn)?、公司債、企業(yè)債等）的情況下，金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢將更為明顯，融資方式也將更為便捷。因此，我們建議加大PPP模式及其項(xiàng)目在金融機(jī)構(gòu)間的宣傳力度，鼓勵他們參與建設(shè)。特別是城商行和農(nóng)商行這兩家本土銀行企業(yè)，更要支持他們，及時轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，從以往的項(xiàng)目貸款變?yōu)轫?xiàng)目投資，即作為財(cái)務(wù)投資人參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，這主要基于兩方面的考慮，一方面，隨著利率市場的逐步放開，存貸息差收入勢必呈現(xiàn)下降趨勢，另一方面，作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的政府債務(wù)和個人住房貸款，因政策和市場環(huán)境的改變，勢必會給銀行的現(xiàn)有發(fā)展模式帶來一定沖擊，而通過參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，將有效抵銷上述兩方面變化帶來的不利影響。
（五）探索建立PPP發(fā)展基金
2015年6月28日，財(cái)政部部長樓繼偉在第十二屆全國人代會常務(wù)委員會第十五次會議提請審議的《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中，明確提出“研究設(shè)立PPP融資支持基金，通過墊付前期開發(fā)資金、委托貸款、擔(dān)保、股權(quán)投資等方式，加快PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，提高PPP項(xiàng)目可融資性”。事實(shí)上，河南省在此之前就已啟動設(shè)立了50億元的PPP開發(fā)性基金，使用方式與財(cái)政部所提方案較為相似；而山東省也于近期設(shè)立了800億元的PPP發(fā)展基金，用于支持PPP項(xiàng)目建設(shè)；福建省雖未明確設(shè)立相應(yīng)基金，但其出臺的《關(guān)于推廣政府和社會資本合作試點(diǎn)扶持政策的意見》也兼具了上述基金功能。為加快推進(jìn)我市PPP模式試點(diǎn)，我們建議應(yīng)立即著手建立PPP發(fā)展基金，充分發(fā)揮政府資金的“種子”作用，撬動銀行、保險(xiǎn)、信托等金融資本，共同參股設(shè)立投資基金，通過基金的放大效應(yīng)，降低項(xiàng)目融資“門檻”或要求，更好地吸引社會資本通過PPP模式進(jìn)入我市的公共服務(wù)領(lǐng)域，助推更多PPP項(xiàng)目落地。
（六）簡化項(xiàng)目行政審批流程
針對PPP項(xiàng)目審批事項(xiàng)多、流程繁雜的問題，我們建議市政管辦應(yīng)結(jié)合市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2015年工作臺賬，研究建立一條PPP項(xiàng)目行政審批“綠色”通道，通過創(chuàng)新項(xiàng)目審批服務(wù)、建立部門橫向間的項(xiàng)目并聯(lián)審批制度等措施，加快項(xiàng)目審批流程。
?。ㄆ撸┳ゾo制定地方配套政策
如前文所述，社會資本會主動參與項(xiàng)目建設(shè)的重要前提是，通過項(xiàng)目運(yùn)營可以實(shí)現(xiàn)盈利，而這種運(yùn)營能力又來源于政府賦予社會資本的特許經(jīng)營權(quán)。為此，發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部和中國人民銀行出臺了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對特許經(jīng)營有關(guān)事宜做了明確。我們建議，由市發(fā)改委牽頭并會同市級相關(guān)部門，研究制定符合我市實(shí)際情況的特許經(jīng)營管理辦法及實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)項(xiàng)目可運(yùn)營能力，吸引社會資本參與投資建設(shè)。
?。ò耍┤ΡＵ享?xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)
由于PPP項(xiàng)目的推進(jìn)不僅涉及項(xiàng)目規(guī)劃、包裝和評審，還涉及對社會資本的征召募集，其工作開展難度較大。對此，我們建議，對符合財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》要求的PPP項(xiàng)目，在市級招商引資經(jīng)費(fèi)中安排相應(yīng)的前期工作經(jīng)費(fèi)，用于PPP項(xiàng)目規(guī)劃、評審等前期費(fèi)用的支出，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)。
?。ň牛┩晟迫瞬乓M(jìn)培養(yǎng)機(jī)制
為提升政府與社會資本的對話能力，解決PPP模式在推進(jìn)過程中專業(yè)知識人才缺乏等問題，我們建議抓緊完善人才引進(jìn)培養(yǎng)機(jī)制，以適應(yīng)PPP工作開展的需要。從短期看，可以考慮采用購買服務(wù)的方式，從專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)中聘請專業(yè)人士指導(dǎo)開展工作，或在一定范圍內(nèi)進(jìn)行短期培訓(xùn)，從長期看，除注重對現(xiàn)有政府從業(yè)人員的長期培養(yǎng)外，還應(yīng)在今后引進(jìn)人才時，切實(shí)加大對此類人才的引進(jìn)力度，鼓勵他們來攀工作和生活，充分發(fā)揮他們的所學(xué)專長，更好地為攀枝花市的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。
（課題組組長：劉元海
課題組成員：王玖斌 嚴(yán) 莉 李正紅 殷 ?。?
