隨著新預(yù)算法的頒布實(shí)施，傳統(tǒng)“重投入、輕效益”的預(yù)算管理模式已無法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，以績效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的績效預(yù)算管理模式正在逐步建立。財(cái)政部門對(duì)高校預(yù)算資金進(jìn)行客觀、全面的績效評(píng)價(jià)，是合理配置資源、提高資金支出效率、保障高等教育目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效途徑，而設(shè)計(jì)一套科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是有效開展績效評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵。10月13日晚，學(xué)員們圍繞績效評(píng)價(jià)“3E”原則和如何構(gòu)建高校預(yù)算績效指標(biāo)體系進(jìn)行了研究和討論，主要內(nèi)容如下：
一、預(yù)算績效評(píng)價(jià)“3E”原則
2011年4月財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)給出明確定義，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)（以下簡稱績效評(píng)價(jià)）是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。其中經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性源自于上世紀(jì)80年代，西方國家從政府支出績效評(píng)價(jià)實(shí)踐中總結(jié)出的“3E”原則。所謂經(jīng)濟(jì)性，反映了評(píng)價(jià)對(duì)象使用較少財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的能力或品質(zhì)的儲(chǔ)備情況，所謂效率性，反映了評(píng)價(jià)對(duì)象對(duì)資金管控能力，即評(píng)價(jià)財(cái)政資金在支出方向、進(jìn)度、相關(guān)性、合理性方面與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一致性程度，所謂有效性，反映了評(píng)價(jià)對(duì)象將資源轉(zhuǎn)為為產(chǎn)出的能力，即對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，包括產(chǎn)出的質(zhì)量、期望得到的社會(huì)效果、公眾的滿意程度等。
最理想的績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該是在既經(jīng)濟(jì)又高效的情況下實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性三者既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，反映了實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的三方面能力。在實(shí)際進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，既要將三個(gè)要素作為整體綜合考評(píng)，又要深入分析每一要素的績效情況，進(jìn)而形成全面客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果。
二、預(yù)算績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)
預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的工具，為了使指標(biāo)體系在結(jié)構(gòu)上滿足系統(tǒng)化要求，可借用層次分析法的思路，即將復(fù)雜問題分解成各個(gè)組成因素，再按支配關(guān)系將各因素層層分解，上層元素對(duì)下層元素起支配作用，同層元素之間有明顯的屬性差別，最終形成一個(gè)具有最高層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層的遞階層次結(jié)構(gòu)。
（一）目標(biāo)層設(shè)計(jì)
依據(jù)公共產(chǎn)品理論，由于社會(huì)資源的稀缺性，政府必須有效配置社會(huì)資源；并且財(cái)政支出安排要嚴(yán)格限定在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍內(nèi)，同時(shí)政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率與質(zhì)量。鑒于以上理論，可將預(yù)算績效評(píng)價(jià)目標(biāo)抽象為三個(gè)方面：一是優(yōu)化財(cái)政資源的配置，二是加強(qiáng)預(yù)算資金支出管理，三是提高預(yù)算資金使用效益。
（二）準(zhǔn)則層設(shè)計(jì)
績效是指正在進(jìn)行的某種活動(dòng)或者已經(jīng)完成的某種活動(dòng)所取得的成績，包括活動(dòng)過程的效率和活動(dòng)的結(jié)果兩層含義，因此對(duì)高校預(yù)算績效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)關(guān)注預(yù)算資金流動(dòng)的全過程。高校作為一種特殊的“投入－產(chǎn)出”系統(tǒng)，投入的是財(cái)政預(yù)算資金，這些投入經(jīng)過高校的管理與使用，一部分用于自生的內(nèi)涵建設(shè)，一部分轉(zhuǎn)化為不進(jìn)入市場、主要體現(xiàn)為教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等具有社會(huì)效益的公共品產(chǎn)出。因此，高等教育預(yù)算資金流動(dòng)過程可劃分為“投入－管理－結(jié)果－影響”四個(gè)階段，其中“投入”反映公共產(chǎn)品或服務(wù)提供過程中所占用和消耗的資源，“管理”反映對(duì)預(yù)算資金的配置和使用，“結(jié)果”反映提供的產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量；“影響”反映所獲得的可持續(xù)發(fā)展能力和品質(zhì)。根據(jù)“3E”原則，在預(yù)算資金投入階段，應(yīng)該重點(diǎn)對(duì)投入的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)預(yù)算資金是否被投入到綜合實(shí)力強(qiáng)，發(fā)展?jié)摿Υ蟮母咝＃度氲慕?jīng)濟(jì)性可利用辦學(xué)條件類指標(biāo)體現(xiàn)，通過評(píng)價(jià)有利于實(shí)現(xiàn)“優(yōu)化高等教育財(cái)政資源的配置”的評(píng)價(jià)目標(biāo)。在預(yù)算資金使用階段，應(yīng)該重點(diǎn)對(duì)資金管理的效率性進(jìn)行評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)高校使用資金的合理化程度，是否將預(yù)算資金配置到有利于事業(yè)發(fā)展的方面，管理的效率性可利用管理水平類指標(biāo)體現(xiàn)，通過評(píng)價(jià)有利于實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)預(yù)算資金支出管理”的評(píng)價(jià)目標(biāo)。在預(yù)算資金產(chǎn)出階段(結(jié)果和影響)，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)資金使用的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)高校使用預(yù)算資金所形成的產(chǎn)出和效果，產(chǎn)出的有效性可利用產(chǎn)出效益類指標(biāo)和發(fā)展?jié)摿︻愔笜?biāo)體現(xiàn)，通過評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)有利于實(shí)現(xiàn)“提高預(yù)算資金使用效益”的評(píng)價(jià)目標(biāo)。
（三）指標(biāo)層設(shè)計(jì)
指標(biāo)層是依據(jù)準(zhǔn)則層的各維度內(nèi)涵，按相關(guān)原則選擇的指標(biāo)群。為保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，選擇指標(biāo)時(shí)遵循相關(guān)性、系統(tǒng)性、重要性、經(jīng)濟(jì)性等原則。
1.辦學(xué)條件類指標(biāo)
辦學(xué)條件是指高校在履行培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等職能時(shí)，所必須具備的人力、物力、財(cái)力等資源的數(shù)量。為了全面客觀反映高校的辦學(xué)條件，可以選取師生比、生均固定資產(chǎn)、生均經(jīng)費(fèi)三個(gè)指標(biāo)。其中，師生比=教職工人數(shù)/學(xué)生數(shù)，生均固定資產(chǎn)=固定資產(chǎn)總值/學(xué)生數(shù)，生均經(jīng)費(fèi)=經(jīng)費(fèi)總額/學(xué)生數(shù)。
2.管理效率類指標(biāo)
管理效率是指高校在使用管理預(yù)算資金的合理化程度?？赏ㄟ^分析預(yù)算資金的支出結(jié)構(gòu)予以體現(xiàn)，可選取專職教師比、公用經(jīng)費(fèi)比、教學(xué)科研費(fèi)比三個(gè)指標(biāo)。其中，專職教師比=專職教師數(shù)/教職工數(shù)，公用經(jīng)費(fèi)比=公用經(jīng)費(fèi)支出/教育事業(yè)支出，教學(xué)科研費(fèi)比=教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)/公用經(jīng)費(fèi)。
3.產(chǎn)出效益類指標(biāo)
高校產(chǎn)出效益是指高校履行高等教育職能所取得的外部成果?？蛇x擇學(xué)生就業(yè)深造率，人均科研經(jīng)費(fèi)、經(jīng)營收入比三個(gè)指標(biāo)來體現(xiàn)。其中學(xué)生就業(yè)深造率反映了培養(yǎng)人才的成果，人均科研經(jīng)費(fèi)反映了科學(xué)研究的成果，經(jīng)營收入比反映社會(huì)服務(wù)的成果，學(xué)生就業(yè)深造率=學(xué)生就業(yè)深造人數(shù)/畢業(yè)生人數(shù)，人均科研經(jīng)費(fèi)=科研經(jīng)費(fèi)/教職工人數(shù)，經(jīng)營收入比=經(jīng)營收入/總經(jīng)費(fèi)支出。
4.發(fā)展?jié)摿︻愔笜?biāo)
發(fā)展?jié)摿κ侵父咝Ｔ谵k學(xué)過程中一方面培養(yǎng)了人才，取得了科研成果，提供了公眾服務(wù)，同時(shí)自身也獲得了可持續(xù)發(fā)展能力和品質(zhì)，主要體現(xiàn)在教職工素質(zhì)的提升，籌資能力的增強(qiáng)，資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大等方面，因此可選取高級(jí)人才比、自籌經(jīng)費(fèi)比、總資產(chǎn)增長比三個(gè)指標(biāo)。其中，高級(jí)人才比=高級(jí)人才數(shù)/教職工數(shù)，自籌經(jīng)費(fèi)比=自籌經(jīng)費(fèi)/經(jīng)費(fèi)總額，資產(chǎn)增長比=資產(chǎn)增長額/上年末資產(chǎn)額。
三、預(yù)算績效評(píng)價(jià)方法及分析
績效評(píng)價(jià)方法主要包括成本效益分析法、比較分析法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等。為實(shí)現(xiàn)多層次多視角的評(píng)價(jià)效果，可采用基于同類高校平均水平的橫向比較法和基于自身歷史平均水平的縱向比較法，利用橫向比較方法，可以給高校定位，明確工作重點(diǎn)；利用縱向比較法，可以反映高校的發(fā)展趨勢(shì)及各方面工作進(jìn)展?fàn)顩r，為合理制定發(fā)展目標(biāo)提供決策依據(jù)。
總之，學(xué)員們認(rèn)為以績效評(píng)價(jià)“3E”原則為指導(dǎo)構(gòu)建的高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系滿足了系統(tǒng)性要求，又為多層面多視角評(píng)價(jià)分析奠定了基礎(chǔ)。在實(shí)際運(yùn)用過程中，還需注意以下幾點(diǎn)：一是應(yīng)按高校的不同類型和層次制定相應(yīng)的指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重，體現(xiàn)評(píng)價(jià)的公平性；二是指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重并非一成不變，應(yīng)隨高校的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)整，發(fā)揮評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用；三是應(yīng)建立與績效評(píng)價(jià)相掛鉤的分配和獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)高校加強(qiáng)預(yù)算管理的積極性。
