攀枝花市財政局課題組
進入2014年以后，中國經濟進入“拐點期”，集中反映在GDP增速和財政收入增速這兩項指標雙雙趨緩。政府這只“看得見的手”如何配合市場這只“看不見的手”優(yōu)化資源配置，對于攀枝花市這種產業(yè)結構單一，抗風險能力弱的地區(qū)來說非常重要。而建立政府產業(yè)引導股權投資基金（以下簡稱“政府產業(yè)引導基金”），正是目前各級政府應對這一現(xiàn)實問題的務實選擇。
一、攀枝花建立政府產業(yè)引導股權投資基金的必要性和可行性
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1.深化財政支出改革的新要求
總體來看，現(xiàn)階段的經濟增長速度放緩、經濟下行壓力加大，本質上是中國特色社會主義發(fā)展的歷史必然階段，是經濟發(fā)展結構的根本轉變和發(fā)展動力的平滑轉換。唯有走轉型發(fā)展之路，才能實現(xiàn)提質增效。財政在穩(wěn)增長、調結構中發(fā)揮著重要的作用，但現(xiàn)有扶持方式還沒有及時適應新常態(tài)下經濟發(fā)展轉型的特點。首先，財政資金使用分散，“撒胡椒面”現(xiàn)象十分突出，難以做到“集中財力辦大事”。其次，政府和市場邊界不清，對競爭性項目直接補助偏多，影響公平競爭。第三，財政資金引導作用不明顯，激發(fā)市場活力不夠。近年來，攀枝花市積極創(chuàng)新財政支出方式，陸續(xù)設立了應急轉貸資金和釩鈦產業(yè)發(fā)展基金，主要采用“過橋貸款”的方式，幫助企業(yè)解決短期融資難的問題，但其運作完全依賴于財政資金的全額投入，依舊隸屬于財政直接補助的范疇。這與目前政府引導基金所倡導的“政府引導，社會參與”的模式有著本質上的不同，不僅沒有真正吸引社會資本的參與，還容易影響市場公平競爭，甚至造成分配失當。在此背景下，政府需要大膽創(chuàng)新，研究建立政府產業(yè)引導基金，確保財政資金使用績效最大化。
2.激活攀枝花資本市場的新突破
由于資本是現(xiàn)代市場經濟運動的血液，因此，在市場資源整合過程中，資本市場居于中樞、軸心地位，是商品市場和其他生產要素市場的先導，是啟動商品市場和其他生產要素市場的“助推器”和“潤滑油”。只有資本市場規(guī)模擴大了，城市承載力才能大幅提升，繼而滿足不同企業(yè)對資金的個性化需求。但我市因經濟規(guī)?？傮w不大，資本市場相對偏小，除國有“五大行”外，僅有城商行、農商行和即將來攀開業(yè)的南充商業(yè)銀行，年均貸款余額大約在749億元左右，是成都余額規(guī)模的3%，占全省余額規(guī)模的2%，且金融產品較為單一。另外，盡管市面上出現(xiàn)了個別類似私募基金的產品，但這些產品往往面臨著較高的違約風險，不僅不能豐富資本市場，反而會擾亂金融秩序，嚴重影響全市的社會穩(wěn)定。因此，通過政府產業(yè)引導基金的建立，一方面，能有效吸引社會資本來攀投資建設，做大攀枝花市資本市場規(guī)模；另一方面，隨著各類基金和社會資本的流入，也將給攀枝花市帶來更為高效的管理模式和優(yōu)秀人才，規(guī)范資本市場運行，降低金融風險。
3.緩解財政收支矛盾的新途徑
隨著近年來全市財政收入增速的持續(xù)下滑，財政支出僅能滿足“保工資、保運轉、保民生”的基本需求，在“穩(wěn)增長、調結構”等方面安排的資金十分有限，而建立政府產業(yè)引導基金，可以發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿放大效應，吸引社會資本的參與，拓寬企業(yè)融資渠道，增加對企業(yè)的資本供給。這樣不僅不會增加財政支出負擔，還能實現(xiàn)政府扶持實體經濟發(fā)展的目的，待企業(yè)經營狀況好轉后，更能增加財政收入并由此形成良好的互動循環(huán)，有效緩解財政收支矛盾。
4.搶抓產業(yè)扶持政策的新機遇
黨的十八大三中全會明確指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這就要求政府今后不得再干預或盡可能少干預市場行為。為落實這一改革精神，中央從2014年起就有針對性的制定了新一輪產業(yè)扶持政策，其核心思想是：以營造公平競爭的市場環(huán)境為前提，引導社會資本聚集，對實體經濟發(fā)展給予有效的資本供給。一方面，清理政策“洼地”，打造良好的投資環(huán)境。2014年12月9日，國務院印發(fā)了《國務院關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號），全面清理各地針對企業(yè)的稅收、財政補貼等相關優(yōu)惠政策，這就意味著國家不再允許地方政府通過補貼、稅收優(yōu)惠等方式，對實體經濟給予直接扶持，從而減少政府行為對市場運行的干預，為下一步社會資本的自由流通打破了行政壁壘。另一方面，發(fā)揮政府資金撬動作用，吸引社會資本參與投資建設。2014年5月21日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會議提出“成倍擴大中央財政新興產業(yè)創(chuàng)投引導資金規(guī)模，加快設立國家新型產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，完善市場化運行長效機制，實現(xiàn)引導資金有效回收和滾動使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題”。半年后，李克強于2015年1月14日主持召開國務院常務會議，決定設立資金規(guī)模高達400億元的國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，以助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產業(yè)升級。從這兩次會議精神可以看出，未來政府引導基金的規(guī)模還將有望進一步擴大，這對于轉變財政扶持方式，支持經濟發(fā)展起到了十分顯著的導向作用。
5.助力本土優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展的新舉措
依托豐富的資源稟賦，攀枝花經過多年發(fā)展現(xiàn)已成為集鋼鐵、釩鈦、能源、化工為主的新興工業(yè)城市，給四川、乃至整個西南地區(qū)的開發(fā)建設提供了大量的能源、建材和工礦原材料，為我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實施做出了不可磨滅的貢獻。但同時，由于城市工業(yè)化開發(fā)時間較早，攀枝花也面臨著外地其他老工業(yè)基地一樣的問題，如大多數(shù)工業(yè)企業(yè)所擁有的工藝流程、機械設備等生產要素相對陳舊，產品的產業(yè)層次偏低、產業(yè)鏈較短、產品同質化嚴重、附加值不高等，這些不利因素導致企業(yè)在市場中缺乏競爭力。即使企業(yè)想通過技術研發(fā)創(chuàng)新來扭轉逆勢，仍受到研發(fā)周期長、資金相對短缺的影響，難以實現(xiàn)技術性突破。而政府引導基金一般具有投資周期長、資金來源穩(wěn)定等特點，正好解決了企業(yè)目前所面對的問題。因為企業(yè)一旦獲得基金的投資青睞，將在較長時間內不再擔心融資難的問題，而能騰出更多的時間專注于科技創(chuàng)新和產品研發(fā)。期間，企業(yè)也將受益于政府引導基金的運作模式，在一定程度上降低融資成本。應該說，政府以建立引導基金作為支持創(chuàng)新型產業(yè)發(fā)展的切入點，可通過規(guī)范的市場化運作方式，發(fā)現(xiàn)、挖掘、培育一大批科技型、成長型企業(yè)，為這些企業(yè)開辟諸如上市融資等新的融資渠道，推動全市經濟結構調整和產業(yè)升級。
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1.發(fā)展機遇
攀枝花作為三線建設“重鎮(zhèn)”，經過50年來幾代建設者的不懈奮斗，已經發(fā)展成為著名的釩鈦之都和陽光花城，具備了在新常態(tài)下建立政府產業(yè)引導基金的三大優(yōu)勢：一是得天獨厚的資源優(yōu)勢，如礦產資源、水能資源、陽光資源等，這些都是當前社會資本的投資熱點。二是多重疊加的政策優(yōu)勢，主要包括攀西戰(zhàn)略資源綜合開發(fā)試驗區(qū)、西部大開發(fā)等，給予了攀枝花發(fā)展最大程度的政策支撐。三是日益彰顯的區(qū)位優(yōu)勢。一方面，隨著近年來四川打造西部最大綜合交通樞紐，攀枝花已從過去四川“靠邊掉角”的地方變?yōu)槿≈匾哪舷蜷_放門戶，在四川西部大開發(fā)中起到領頭羊作用；另一方面，得益于國家“一帶一路”戰(zhàn)略和建設長江經濟帶戰(zhàn)略的推進，金沙江沿江經濟帶和交通通道有望成為中國經濟發(fā)展的又一個增長極，這無疑又會帶來新的投資建設機遇。
2.制度保障
為有效指導國務院有關部門及地方政府規(guī)范設立和運作創(chuàng)業(yè)投資引導基金，國家發(fā)改委、財政部和商務部于2008年聯(lián)合印發(fā)了《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》，第一次對引導基金的概念進行了詳細的定義，并對引導基金的性質與宗旨、設立與資金來源、運作原則與方式、管理、監(jiān)管與指導及風險控制等進行了要求。2010年，財政部和科技部印發(fā)了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金股權投資收入收繳暫行辦法》，首次明確了引導基金股權投資收入包括：引導基金股權退出應收回的原始投資及應得的收益；引導基金通過跟進投資方式投資，在持有股權期間應得的收益；被投資企業(yè)清算時，引導基金應取得的剩余財產清償收入。2011年，財政部和國家發(fā)改委制定了《新興產業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，對引導基金的投資范圍進行了劃定。應該說，上述三個文件的頒發(fā)，為地方政府引導基金的設立和運行提供了實質性的法律指導。
3.技術支撐
一方面，經過多年探索，全國多省市已結合自身實際，制定出臺了相應的基金管理辦法和管理流程，并取得了實質性成效，對帶動當?shù)亟洕l(fā)展發(fā)揮了重要作用，如蘇州園區(qū)基金、安徽創(chuàng)投基金，以及廈門基金和重慶基金等。這些基金的成功經驗，都將為攀枝花市建立攀枝花政府產業(yè)引導基金提供重要參考。另一方面，攀枝花市金源創(chuàng)投公司作為我市唯一一家市場化運作的國有風險投資公司，現(xiàn)已累計投資項目5個，投資金額4950萬元，具有一定的內部風險控制流程和股權投資經驗。若攀枝花市明確要建立政府產業(yè)引導基金，在技術層面，不存在太大的操作困難。
4.合作機構發(fā)展訴求
就建立政府引導基金而言，不僅是政府支持實體經濟發(fā)展的有效途徑，也是合作機構自身發(fā)展的訴求。這主要體現(xiàn)在三個方面：一是豐富的投資項目來源。投資機構的投資難點就是項目，而通過政府引導基金的建立，就有了政府的參與，那么政府就有責任推薦優(yōu)勢項目，也就解決了投資機構項目來源的問題。二是實現(xiàn)了低成本擴張。目前，投資機構之間的競爭十分激烈，要做大做強、實現(xiàn)良性擴張，最大的問題就是布點成本過高，而有了政府引導基金的參與，投資機構就能實現(xiàn)低成本布點。三是有助于吸引社會資本。憑借政府引導基金，投資機構無疑擁有了一份信用保單，對社會資本參與投資具有一定的吸引力。除此之外，政府還可以在現(xiàn)行法律法規(guī)允許范圍內，給予合作機構足夠的支持，如設立方便投資的“綠色通道”等。
二、攀枝花市建立政府引導股權投資基金的思路
?。ㄒ唬┰O計原則
政府引導基金按照“政府引導、市場運作、資源整合、改革創(chuàng)新、循序漸進、防范風險”的原則進行投資運作。
政府引導——基金應服務于攀枝花經濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，重點支持特色產業(yè)和創(chuàng)新型產業(yè)的發(fā)展。
市場運作——強化市場化運作理念，充分運用市場機制，按規(guī)范的管理方式，聯(lián)合優(yōu)勢機構，實現(xiàn)基金的有效運行。
資源整合——在政府出資引領的前提下，充分吸引社會資本參與，形成資源的最優(yōu)配置，滿足產業(yè)發(fā)展的融資需求。
改革創(chuàng)新——在借鑒其他地區(qū)成功經驗的基礎上，勇于創(chuàng)新，科學設計一套符合攀枝花實際的基金運作模式。
循序漸進——建立政府引導基金是一項全新的工作，應充分考慮現(xiàn)有的財力水平，做到“先易后難、先小后大”，逐步做大基金規(guī)模。
防范風險——強化制度設計，完善控制和監(jiān)督機制，防范各類風險。
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1.基金來源及規(guī)模
?。?）基金來源
設立政府引導基金的資金來源，主要是市級財政扶持產業(yè)發(fā)展的專項資金、其他市級政府性資金、政府引導基金運行產生的收益、上級定向財力補助等。同時，全市各縣區(qū)作為基金未來運作的潛在受益人，可根據“同股同權”的原則，對基金股權進行認購，承擔部分政府出資責任。
?。?）基金規(guī)模
綜合考慮股權投資周期長、單個項目投資額偏大、資本流動性差等特點，建議政府引導基金總規(guī)模不低于5億元，首期規(guī)模暫定為1億元，今后根據全市每年產業(yè)引導需求、市場容量及財力狀況逐步到位。
2.基金組織構架及投資運作
?。?）基金運作構架
一是成立引導基金協(xié)調小組，負責協(xié)調政府引導基金重大決策事項，主要包括：審定政府引導基金管理辦法、出資方案、基金管理公司的總體投資方案等；協(xié)調、指導和監(jiān)管基金管理公司的運營管理；批準基金管理公司章程、績效考核辦法；需要審定的其他重大事項。協(xié)調小組辦公室設在市財政局，負責日常事務性工作。
二是明確引導基金管理公司，受托管理產業(yè)引導基金即母基金，主要負責：通過定向征集或公開招標的方式選擇專業(yè)化的子基金管理團隊，設立子基金；代行出資人職責，向子基金派駐出資人代表，參與重大事項決策；監(jiān)管子基金，并對其實施績效評價；運用市級有關部門的項目庫信息平臺，為子基金提供項目信息查詢和項目對接服務。
三是建立基金管理團隊，具體負責子基金的投資運作。
四是選定基金受托管理銀行，負責資產保管、資金撥付和結算等日常工作，并對投資活動進行動態(tài)監(jiān)管，每季度向引導基金管理公司提交監(jiān)管報告。
（2）投資運作
投資領域。子基金投資應符合國家產業(yè)政策、高新技術產業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及國家、省市戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。重點投資釩鈦資源綜合利用、新能源、新材料、現(xiàn)代制造、現(xiàn)代農業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)等領域，支持這些領域產業(yè)鏈條的整合和完善，重大技術研究和科技攻關。
投資回報。在子基金收益回報清算時，對投資市場敏感的產業(yè)，政府引導基金與其他社會資本實行“同股同權”；對投資市場暫不敏感，可探索在市場化運作的框架下，按照“優(yōu)先劣后”的標準，采取優(yōu)先保障社會投資人合理收益、適當分擔投資損失等方式，提高社會資本投資積極性。
三、相關建議
由于政府引導基金的建立是一項長期的系統(tǒng)性工程，因此，除了要設計好政府引導基金運作方案外，政府還應立足長遠，不斷完善相關配套制度，以確保機制運行最終能達到設計初衷。
（一）健全資金來源保障制度
考慮到基金運作的長期性和規(guī)模性，政府應在設立引導基金之初，對基金在未來3~5年的資金來源做出明確規(guī)劃，防止引導基金因資金來源缺少持續(xù)性而無法維持其正常運轉。因此，政府應按照中央有關規(guī)定，編制攀枝花市中長期財政規(guī)劃，并將引導基金的資金來源納入財政3年滾動規(guī)劃，予以明確保障。
（二）完善資本招商環(huán)境
政府引導基金的運作離不開參股基金的參與，否則，所謂的財政資金“杠桿效應”只是空談。如何吸引外部資金的眼球，讓其來攀投資，政府應做好五個方面的工作。一是開設攀枝花市投資門戶網站，發(fā)布行業(yè)動態(tài)及投資新聞，營造良好的經濟氛圍。二是建立全市優(yōu)質企業(yè)或項目庫，并做好宣傳工作，吸引基金自主落地。三是聯(lián)合攀枝花城市商業(yè)銀行等銀信機構，創(chuàng)新開發(fā)“投聯(lián)貸”、“投前貸”融資產品，確保被投企業(yè)獲取股權直接融資的同時帶動銀行信貸等間接融資進入，最大限度發(fā)揮引導基金的杠桿放大作用。四是成立投資公共服務平臺的外延載體，定期開展社會基金與企業(yè)家之間的交流活動，為投融資雙方打造自由交流對接的固定場所。五是轉變“招商引資”模式，將重心從實體經濟變?yōu)橘Y本對接，并將其作為今后“招商引資”工作的重中之重來抓。
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盡管政府引導基金的使用有別于財政資金，但通過對項目投資效果的后續(xù)評估，建立相應的外部監(jiān)管體系仍是十分有必要的。一要防范政府引導基金偏離政策方向的風險；二要防范引導基金管理人員尋租風險、管理風險、委托代理風險和財務風險。
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一方面，建立嚴格的財務制度，對不同的基金出資人及不同渠道資金來源實行專戶管理。另一方面，基金管理團隊定期向投資人披露基金運行、投資決策、項目運行、資產狀況等，以便外部及時掌握基金運行情況。
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隨著今后政府引導基金規(guī)模的不斷擴大，對基金的管理將更加專業(yè)，要求也更加嚴格。因此，在政府、參股基金和管理機構之間有必要搭建一座溝通的橋梁，正確處理好三者之間的利益訴求，而政府作為引導基金的發(fā)起者，更需要承擔相應的牽頭責任，特別是在關鍵時刻，還需掌握一定的工作主動權。這就要求我們必須注重對政府引導基金管理人才的培養(yǎng)，加強自身團隊建設，以便基金后續(xù)工作的順利開展。
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