宜賓市財政局課題組
近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展趨緩，宜賓市地方財政收入增幅與全國、全省情況基本一致，也處于下行時期。2010~2014年間，我市地方一般公共財政收入由55.6億元增長到105.6億元，5年同口徑增幅依次為35.57%、33.79%、27.99%、22.45%、8.87%，呈逐年下降趨勢。在經(jīng)濟結構調(diào)整、結構性減稅以及我市“一黑一白”產(chǎn)業(yè)受政策沖擊影響較大的情況下，財政收入高速增長的態(tài)勢已成為歷史。與此同時，按照市委“2365”發(fā)展戰(zhàn)略，基本公共服務均等化總體實現(xiàn)還任重道遠，財政收支矛盾日益突出，財政健康發(fā)展受到嚴峻挑戰(zhàn)，就此作如下探索。
一、深刻認識財政面臨的新形勢
?。ㄒ唬┴斦杖胗伞案咚僭鲩L”轉向“平穩(wěn)增長”。受經(jīng)濟發(fā)展放緩、結構性減稅等多重因素影響，財政收入高速增長已一去不返，平穩(wěn)增長將成為常態(tài)。新常態(tài)下，既要克服速度情結，防止涸澤而漁，又要堅定發(fā)展定力，保持合理增長，迫切需要更好發(fā)揮財政職能，科學編制收入預算，更加注重量入為出，確保換擋不失速、調(diào)速不減勢、量增質(zhì)更優(yōu)。
（二）財政運作由“傳統(tǒng)模式”轉向“全新格局”。最為突出的是，加強地方政府性債務管理的要求非常嚴格，政府傳統(tǒng)的舉債方式、融資渠道不復存在；土地讓利、稅收減免、財政補貼等優(yōu)惠政策將全面清理規(guī)范，“政策洼地”將會“夷為平地”，招商引資、園區(qū)建設和項目引進的傳統(tǒng)做法行不通了。在新常態(tài)下，既要加快發(fā)展、借力而上，又要合法合規(guī)、不逾紅線，迫切需要我們創(chuàng)新思維方式，探索新的路徑，找到政策與現(xiàn)實的平衡點，提高需求和可能的契合度。
?。ㄈ┴斦A算由“粗略封閉”轉向“規(guī)范透明”。全面推進依法理財已經(jīng)起勢，實施全面規(guī)范、公開透明的預算管理勢在必行。新常態(tài)下，既要堅決維護法治權威，切實加強預算管理，又要蹄急步穩(wěn)，循序漸進，增強工作前瞻性，提高工作預見性，強化底線思維，著力防控風險。
?。ㄋ模┴斦С鲇伞按蟀髷垺鞭D向“有保有壓”。財政支出面面俱到、大包大攬的狀況已成為過去，管住管好該管的、放夠放活不該管的將成為常態(tài)。新常態(tài)下，既要牢固樹立公共財政、民生財政的理念，?；?、兜底線、促公平，也要科學界定財政作用的邊界，有保有壓，量力而行，更多地在花錢買機制、引導社會資本投入上做文章。
?。ㄎ澹┴斦母镉伞昂暧^部署”轉向“微觀操作”。新一輪財稅體制改革正式啟動，財政改革正從“頂層設計”到“落地生根”，與財政工作互為表里、牽一發(fā)而動全身。新常態(tài)下，要準確把握財政改革的指導思想、基本思路、基本原則和核心內(nèi)容，既積極穩(wěn)妥又主動作為，既統(tǒng)籌安排又分步推進。
二、積極探索經(jīng)營財政的新實踐
?。ㄒ唬┙?jīng)營資金。在大力培植稅源、擴大財政資金規(guī)模的同時，創(chuàng)新財政資金投入機制，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用和乘數(shù)效應，引導和撬動更多的企業(yè)資金、社會資金、金融資金投入實體經(jīng)濟，讓有限的財政資金發(fā)揮最大作用。
一是創(chuàng)新財政增收舉措，快速提升規(guī)模。健全完善并大力推行稅收征管信息平臺，全面建立“政府主導、財稅主辦、部門協(xié)作、合作共享”的綜合治稅體系，防止“跑冒滴漏”，確保應收盡收。制訂實施外地建筑企業(yè)管理辦法，進一步規(guī)范和培育建筑市場，確保外地建筑企業(yè)產(chǎn)值貢獻在宜、稅收繳納在宜。針對主要產(chǎn)業(yè)出臺激勵措施，建立服務平臺，優(yōu)化投資環(huán)境。以園區(qū)為載體，規(guī)劃設立總部經(jīng)濟區(qū)，探索建立較為完善的發(fā)展環(huán)境、政策框架和服務體系，吸引一批大中型企業(yè)、集團入駐，盡快形集聚效應和溢出效應，全面提升區(qū)域綜合競爭力。
二是創(chuàng)新股權利益機制，做強擔保公司。針對我市和正擔保、農(nóng)業(yè)擔保等政府主導的擔保公司規(guī)模較小、功能單一、資金放大效應偏低、股權利益機制不全的現(xiàn)狀，遵循市場規(guī)律，突出利益導向，按照“誰出資、誰受益，多出資、多擔?！钡脑瓌t，建立擔保資源傾斜和反哺股東的股權利益機制，讓股東回報制度化、利益最大化，從而做大做強擔保企業(yè)，有效解決我市中小微企業(yè)融資難問題。
三是創(chuàng)新資金管理模式，全面盤活存量。在確保資金安全的前提下，積極探索財政國庫資金保值增值的運作方法，提高資金收益率，引導金融機構加大信貸投放力度，實現(xiàn)增值運作和調(diào)節(jié)調(diào)動有機統(tǒng)一。探索建立財政專戶資金銀行存款管理辦法，實現(xiàn)收益最大化。
四是創(chuàng)新扶持引導方式，籌建產(chǎn)業(yè)基金。按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則，由財政、大中型企業(yè)、社會投資人共同出資，設立宜賓市產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金，交由專業(yè)投資管理機構進行市場化運作，重點扶持我市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)和重大項目，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。建立健全中小微企業(yè)周轉金制度，緩解中小微企業(yè)資金困難，促進其正常生產(chǎn)經(jīng)營和健康發(fā)展。
?。ǘ┙?jīng)營項目。在堅持投資拉動、推進項目建設的同時，更加注重項目經(jīng)營，大力激活社會資本，充分發(fā)揮項目效益，更好地發(fā)揮財政在項目工作的中積極作用。
一是以超前思維儲備項目。緊緊圍繞“三中心、六基地”建設，牢牢把握國家加快實施“一帶一路”戰(zhàn)略、省上大力推進川南一體化發(fā)展等戰(zhàn)略機遇，充分對接國家產(chǎn)業(yè)政策和專項資金投向，超前思考，提早行動，科學謀劃今后2～3年全市的重點項目，專項安排前期工作資金，分輕重緩急開展前期工作，充實項目儲備庫，提升項目成熟度，為培育財稅增長點打下堅實基礎。
二是以合作模式引進項目。針對過去招商引資的政策措施不再有效的現(xiàn)狀，探索組建項目運營公司。通過合資、合作、聯(lián)營、參股等方式，大膽創(chuàng)新和積極嘗試以土地入股、利潤分成等新模式引進項目，將政府主導的招商引資行為轉化為企業(yè)間的合作關系，為引進重大項目、承接產(chǎn)業(yè)轉移、推進園區(qū)建設開辟新的路徑。
三是以經(jīng)營理念包裝項目。牢固樹立“追求效益、力求平衡”的經(jīng)營理念，在項目的論證、規(guī)劃和設計過程中，找準項目收益點，引入外部資本，把政府投資項目包裝為可經(jīng)營、自平衡的整體，減少財政壓力。
四是以市場方式實施項目。積極推行PPP模式，建立項目管理機制和風險防范機制，精心遴選并優(yōu)先推出一批較適合市場化運作的基礎設施、公共服務項目，切實化解和減輕政府債務壓力，提升公共服務質(zhì)量和水平。
?。ㄈ┙?jīng)營資源。以經(jīng)營的理念規(guī)劃好開發(fā)好利用土地、礦產(chǎn)等公共資源，促進市政建設和經(jīng)濟發(fā)展。
一是發(fā)揮土地最大效益。準確把握土地市場運行態(tài)勢，切實加強土地供應調(diào)控，有序推進土地出讓，強化土地開發(fā)管理，提高城市土地收益率。加強和規(guī)范房屋交易管理，增加房地產(chǎn)類直接稅收。加快建立和完善土地收購儲備制度，充分發(fā)揮土地儲備中心功能，實行靈活多樣的土地儲備方式，多舉措籌集土地儲備資金，變“賣地籌資”為“儲地融資”。
二是開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。進一步強化基礎性地質(zhì)調(diào)查工作，全面做好我市礦業(yè)權設置，不斷增加各類礦產(chǎn)資源儲備。積極推進礦業(yè)權市場建設，加強煤礦探礦權、采礦權出讓管理，加大頁巖氣等新型礦業(yè)的勘查開發(fā)力度，鼓勵和引進社會資本投入我市優(yōu)勢資源的開發(fā)利用。
三是經(jīng)營城市公共資源。研究制訂宜賓市城市無形資產(chǎn)管理辦法，通過承包經(jīng)營、轉讓、拍賣、租賃等方式進行市場化運作，全面盤活公共設施經(jīng)營權、廣告設置權、街道冠名權等城市無形資產(chǎn)，開發(fā)城市資源的潛在價值，多渠道增加財政收入。
?。ㄋ模┙?jīng)營資本。盤活國有資本，推進資本運作，提升國資質(zhì)量，切實做大做強國資公司，將其打造為資本經(jīng)營平臺、融資平臺、融資擔保平臺、產(chǎn)業(yè)扶持平臺“四大平臺”。
一是全力做大公司規(guī)模。針對我市政府性經(jīng)營資產(chǎn)管理分散、效益不高、監(jiān)管難以到位的現(xiàn)狀，將其全面清理收回、重新評估定值后注入國資公司，集中授權經(jīng)營管理。將機場公司、清源水務、天然氣公司等國有資產(chǎn)股權，劃入國資公司。探索將煤礦探礦權、采礦權等經(jīng)評估后進入資本公積，再將資本公積直接轉增注冊資本，注入國資公司。
二是探索實施股權運作。組建專門工作機構，在風險可控的原則下，充分運用證券市場，探索實施我市上市公司的股權資本運作方案，建立股份增持和減持操作機制，提升國資收益。
三是著力盤活國資存量。按照有進有退的原則，對國資投入無應有回報和一般競爭性領域的企業(yè)，按照市場規(guī)則有序減持，逐步退出，為國資公司持續(xù)注資和項目投資提供資金來源。
三、嚴格落實財政運行的新要求
經(jīng)營財政就是要運用市場理念、績效理念，最大限度降低財政運行成本，提高財政運行效益。具體而言，就是通過強化支出管理、優(yōu)化支出結構，有效控制財政支出成本，以求使用最少財政支出達到財政資金使用效益的最大化。
（一）深化績效財政理念。財政績效管理是當前和今后一段時期深化預算管理改革、推動財政工作上新臺階的重要抓手。加強績效管理，應抓住關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，在提高收入質(zhì)量、強化支出管理上下功夫，重點加強項目支出績效管理，擴大績效評價范圍，進一步完善績效評價制度框架和工作機制，促進財政資金使用效益提升。切實運用績效評價結果指導預算安排，逐步建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋，反饋結果有應用”的績效預算管理機制。
?。ǘ﹥?yōu)化財政支出結構。按照公共財政和統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在要求，要健全公共支出制度，逐步清理和剔除不屬于公共財政范疇和不符合統(tǒng)籌發(fā)展方向的支出，盤活資金存量，用好資金增量，堅決砍掉那些無明確用途或作用不大的資金項目，集中財力辦大事。
?。ㄈ┛刂菩姓杀局С?。一是要按照中央八條和例行節(jié)約要求，嚴格控制三公經(jīng)費支出增長，堅決反對奢侈浪費，從嚴控制一般性支出。二是全面推進預算編制改革，完善基本支出定額管理，推進基本支出預算編制的規(guī)范化、科學化和合理化；加強項目支出預算管理，推進項目庫建設，推進項目支出預算滾動管理，研究探索項目支出標準體系。三是建立覆蓋組織、編辦、人事、財政部門的財政供養(yǎng)人員信息系統(tǒng)，切實加強人員控制，努力壓縮行政成本，從體制上保證把財政資金實實在在地用于促進統(tǒng)籌發(fā)展。
?。ㄋ模┘涌熵斦С鲞M度。均衡支出進度是財政科學化精細化管理、提升財政資金使用績效的重要抓手。但受項目推進情況和預留配套資金等影響，財政支出進度往往滯后。應通過對內(nèi)創(chuàng)新機制加強預算執(zhí)行管理，對外積極協(xié)調(diào)加快項目推進，研究完善財政支出進度管理辦法，建立健全預算中期評估機制，對于不能按時安排列支的預算資金予以統(tǒng)籌調(diào)劑，切實促進財政支出進度加快和財政資金使用效益提升。
?。ㄎ澹┘哟笸顿Y評審力度。財政投資工程項目資金量大，投資評審是控制成本的關鍵環(huán)節(jié)。應切實加強工程前期決策管理，加強資金源頭監(jiān)管，控制建設規(guī)模及資金投入額度，嚴格審查工程設計變更，對于項目評審中出現(xiàn)的高于當前市場的材料價格、人工成本等情況，堅持按照實際市價審定，堅決核減設計或工程預算中存在的不合理之處，減少工程項目的浪費現(xiàn)象，有效節(jié)約財政資金。
?。ㄕn題組組長：張家園
課題組成員：茍云勛 鄭 智 曹 康 韓成珂
江中遜 趙東旭）
