德陽市財政局課題組
加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶管理，是財政部門的重要職責(zé)和現(xiàn)代國庫制度管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施。本文針對目前德陽市市級預(yù)算單位銀行賬戶管理的現(xiàn)狀，深入剖析在賬戶管理中存在的問題及原因，并就如何改進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶管理，保證專戶資金安全，盤活財政存量資金，提出對策和建議。
一、預(yù)算單位銀行賬戶基本情況
市級預(yù)算單位銀行賬戶是指市級預(yù)算單位在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開立的辦理資金收付結(jié)算的存款賬戶，包括人民幣賬戶和外匯賬戶。按照賬戶用途分為基本存款賬戶、專用存款賬戶、一般存款賬戶和臨時存款賬戶。基本存款賬戶是指市級預(yù)算單位因辦理日常轉(zhuǎn)賬結(jié)算和現(xiàn)金收付需要開立的銀行賬戶。專用存款賬戶是指市級預(yù)算單位按照法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對有特定用途的專項資金進(jìn)行專項管理和使用而開立的銀行結(jié)算賬戶。一般存款賬戶是指市級預(yù)算單位因核算管理銀行貸款資金需要開立的銀行賬戶。臨時存款賬戶是指市級預(yù)算單位按規(guī)定成立臨時機(jī)構(gòu)，因臨時需要并在規(guī)定期限內(nèi)使用而開立的銀行結(jié)算賬戶。
根據(jù)我市市級預(yù)算單位的實際情況，目前，德陽市183個市級預(yù)算單位（含二級預(yù)算單位）開設(shè)銀行賬戶的類型主要分為基本存款賬戶、專用存款賬戶和一般存款賬戶，其中大多數(shù)為基本存款賬戶，主要分布在工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行以及央屬控股的德陽銀行。納入財政國庫集中支付改革的市級預(yù)算單位，均開設(shè)有零余額賬戶，用于辦理財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)以及核算其他一切收支業(yè)務(wù)。
二、預(yù)算單位銀行賬戶管理現(xiàn)狀
預(yù)算單位銀行賬戶管理是根據(jù)2007年印發(fā)的《德陽市市級預(yù)算單位銀行賬戶管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，該辦法對開立銀行賬戶的范圍和程序、銀行賬戶的變更、延期與撤銷、銀行賬戶的年檢以及對銀行賬戶的監(jiān)督管理等各個方面做出了明確規(guī)定。
（一）銀行賬戶的開立程序
銀行賬戶的開立是由預(yù)算單位填報《德陽市市級預(yù)算單位開立銀行賬戶申請表》（以下簡稱《申請表》）及相關(guān)證明材料等紙質(zhì)資料，交主管部門審簽后，報市財政審核。對同意開立的，市財政出具加蓋公章的《德陽市市級預(yù)算單位開立銀行賬戶批復(fù)書》（以下簡稱《批復(fù)書》）。預(yù)算單位憑《批復(fù)書》前往銀行辦理相關(guān)手續(xù)，待手續(xù)辦理完畢后，預(yù)算單位將填寫有賬戶信息和開戶時間并蓋有銀行印鑒的《批復(fù)書》返回一份交市財政和主管部門備案。
?。ǘ┿y行賬戶的變更、延期與撤銷
1.屬正常變更賬戶名稱、變更開戶銀行名稱、變更賬號等事項的，預(yù)算單位不需報市財政審批，只需在銀行辦理完畢相關(guān)手續(xù)后，將相關(guān)材料報市財政備案。因相關(guān)情況變化，預(yù)算單位確需變更現(xiàn)有賬戶開戶銀行的，需按照新開立賬戶程序重新辦理報批、報備手續(xù)，并撤銷原賬戶，向市財政提供原賬戶銷戶手續(xù)。
2.銀行賬戶使用期滿后，應(yīng)及時辦理銷戶手續(xù)，并將銀行銷戶手續(xù)報市財政備案。因特殊情況確需延長賬戶使用期限的，按照新開立賬戶程序的有關(guān)規(guī)定，重新辦理審核、備案手續(xù)。
3.被撤銷或已并入其他單位的市級預(yù)算單位，原開設(shè)的所有賬戶應(yīng)予以撤銷，并將銷戶手續(xù)報市財政備案。
?。ㄈ┿y行賬戶信息及資料的保存
為方便掌握、查詢市級預(yù)算單位銀行賬戶情況，市財政制作電子表格按年統(tǒng)計當(dāng)年所有預(yù)算單位開立、變更、延期與撤銷銀行賬戶情況，并詳細(xì)記錄開戶單位名稱、賬號、開戶銀行、開戶時間、核算內(nèi)容、批復(fù)書編號、有效期等銀行賬戶信息。同時，按照批復(fù)書編號順序，分年度將預(yù)算單位返回的《批復(fù)書》、《申請表》及相關(guān)證明材料，預(yù)算單位銷戶手續(xù)等裝訂成冊，并妥善保管。
三、存在的問題及原因
雖然經(jīng)過不斷探索和實踐，預(yù)算單位銀行賬戶管理日益規(guī)范和完善，但在管理中也出現(xiàn)了一些問題亟待解決，主要體現(xiàn)在管理手段較為落后，管理質(zhì)量和效率不高，管理效果不理想等。
?。ㄒ唬├骝?qū)動催生單位違規(guī)開設(shè)賬戶
根據(jù)預(yù)算單位銀行賬戶管理有關(guān)規(guī)定，所有預(yù)算單位開設(shè)銀行賬戶需經(jīng)主管部門審核同意，并報經(jīng)財政部門審核批準(zhǔn)。但部分預(yù)算單位出于自身利益考慮，為方便資金存儲使用，不按賬戶管理規(guī)定隨意多頭開設(shè)銀行賬戶。加之銀行之間不正當(dāng)攬儲，鼓動預(yù)算單位以多種名義開設(shè)賬戶。部分銀行在未經(jīng)市財政審批同意的情況下，通過開設(shè)一般存款賬戶和臨時存款賬戶的方式擅自為預(yù)算單位開立銀行賬戶，形成部分單位在多家銀行多頭開戶，分散管理。這些賬戶長期脫離財政、審計監(jiān)管，有的單位甚至賬外設(shè)賬，私設(shè)“小金庫”。
（二）多重因素導(dǎo)致“撤戶難”
隨著我國金融業(yè)的發(fā)展，銀行之間的競爭日趨激烈，為拉攏客戶、穩(wěn)定存款，銀行在為預(yù)算單位辦理開戶手續(xù)時非常積極主動，但賬戶到期需撤銷時卻人為設(shè)置障礙，消極應(yīng)對。同時，有的預(yù)算單位在銀行賬戶到期后，既不主動辦理銷戶手續(xù)，也不向市財政申請延期，而是逾期繼續(xù)使用，致使這類賬戶脫離財政監(jiān)管。
（三）多頭監(jiān)管難掩制約乏力
雖然市財政局、中國人民銀行德陽市中心支行、國家外匯管理局德陽市中心支局、市監(jiān)察局、市審計局和市級主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)均可以對市級預(yù)算單位銀行賬戶進(jìn)行監(jiān)督管理，但仍難以從根本上堵塞政策漏洞，杜絕相關(guān)問題的發(fā)生。一是預(yù)算單位銀行賬戶管理信息不對稱。市財政掌握的銀行賬戶信息，一方面是由市財政根據(jù)預(yù)算單位返回的《批復(fù)書》進(jìn)行統(tǒng)計，另一方面是由預(yù)算單位自行提供，并不能保證全面、完整、真實地反映預(yù)算單位實際賬戶情況。二是各監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)之間信息不流通，多頭監(jiān)管難以形成監(jiān)管合力，容易造成監(jiān)管工作的疏漏和推諉。
?。ㄋ模┺D(zhuǎn)型升級凸顯制度瓶頸
目前預(yù)算單位銀行賬戶管理參照的規(guī)范性文件（德市財庫〔2007〕9號），對銀行賬戶開立、變更、延期、撤銷、年檢等各環(huán)節(jié)做出了具體說明，對違規(guī)問題的處理處罰雖然也有相關(guān)規(guī)定，但不夠明確，且因諸多原因，對違規(guī)行為的處理處罰難以逗硬。由于違規(guī)成本過低，缺乏有效制約力，造成部分預(yù)算單位、銀行輕視銀行賬戶管理，甚至存在逃避財政部門監(jiān)管、處罰的僥幸心理。另外，涉及賬戶的開立、延期、變更、撤銷等日常管理的各個環(huán)節(jié)，目前都是通過紙質(zhì)傳遞，沒有納入網(wǎng)絡(luò)化管理，致使財政部門不能全面、動態(tài)地掌握預(yù)算單位銀行賬戶的續(xù)存狀態(tài)。
?。ㄎ澹┈F(xiàn)有賬戶管理模式阻礙盤活專戶存量資金
目前市級預(yù)算單位賬戶管理采用單位申報、財政批復(fù)備案的方式。若出現(xiàn)單位不向財政報批自行開立賬戶、賬戶到期后不銷戶也不向財政再次報批、撤銷賬戶不向財政備案等情況，財政則無法掌控。現(xiàn)有的賬戶管理模式，財政不能有效地了解預(yù)算單位實際賬戶情況，也不能很好地監(jiān)管財政資金，導(dǎo)致有的項目完結(jié)后應(yīng)退回財政統(tǒng)籌安排使用的結(jié)余資金仍滯留在單位賬戶中。
四、對策及建議
?。ㄒ唬┘訌?qiáng)制度建設(shè)，完善懲處機(jī)制，提升法規(guī)政策約束力
1.進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算單位銀行賬戶管理，加強(qiáng)賬戶管理制度建設(shè)。2015年，原《德陽市市級預(yù)算單位銀行賬戶管理暫行辦法》（德市財庫〔2007〕9號）修訂，新制定的《德陽市市級預(yù)算單位銀行賬戶管理辦法》（德市財庫〔2015〕31號）對預(yù)算單位銀行賬戶的開立、變更、延期、撤銷等方面進(jìn)行了更加系統(tǒng)地規(guī)范，明確了預(yù)算單位銀行賬戶的日常管理既要報送全套紙質(zhì)材料，又要通過賬戶管理系統(tǒng)進(jìn)行報批、報備，以便實施動態(tài)監(jiān)管。
2.不斷改進(jìn)懲處辦法，完善懲處機(jī)制。建議將預(yù)算單位銀行賬戶管理與預(yù)算分配掛鉤，對存在違規(guī)開立賬戶、有效期滿后繼續(xù)使用賬戶等行為的單位，扣減當(dāng)年預(yù)算指標(biāo)；對存在擅自為預(yù)算單位開立賬戶或以不正當(dāng)理由拖延、拒絕、阻撓預(yù)算單位銷戶等行為的銀行，應(yīng)暫停受理市級預(yù)算單位在該行的開戶申請、調(diào)減代理市級財政國庫業(yè)務(wù)的范圍及規(guī)模、暫停直至取消代理市級國庫集中收付業(yè)務(wù)資格及通報批評。
?。ǘ┙①~戶管理系統(tǒng)，實行全方位實時動態(tài)監(jiān)管
從2016年1月1日起，德陽市將對現(xiàn)行市級預(yù)算單位銀行賬戶管理方式進(jìn)行改進(jìn)和完善，在政府財政管理信息系統(tǒng)中建立賬戶管理系統(tǒng)，對單位銀行賬戶全面實施動態(tài)管理。
1.將賬戶日常管理納入網(wǎng)絡(luò)化管理。凡是涉及市級預(yù)算單位賬戶各類日常事項（包括開立、變更、延期、撤銷、備案等）全部納入賬戶管理系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化管理，全程實行流水線作業(yè)，既能實時反映賬戶管理事項的辦理情況，又能動態(tài)反映單位賬戶的續(xù)存狀況。新機(jī)制將徹底取代原來滯后的賬戶年檢模式以及通過后臺維護(hù)賬戶信息的模式，理順賬戶管理程序，形成有效、可控的賬戶管理鏈條，全面提升賬戶管理信息化水平。
2.將與“大平臺”中國庫集中支付等相關(guān)子系統(tǒng)形成有效對接。今后其他子系統(tǒng)凡涉及提取預(yù)算單位銀行賬戶信息的（如國庫集中支付子系統(tǒng)生成打印的財政授權(quán)支付憑證、直接支付憑證中的預(yù)算單位賬戶信息等），均統(tǒng)一以賬戶管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中的信息為準(zhǔn)，實現(xiàn)賬戶信息資源共享。
3.將對單位賬戶進(jìn)行分類分期限管理。針對單位賬戶類型的差異，為每個賬戶設(shè)置相應(yīng)的有效期限，除個別賬戶（如基本存款賬戶、工會經(jīng)費賬戶、黨費經(jīng)費賬戶等）為長期外，其余各類賬戶的期限均為短期，最長不超過5年。對于到期賬戶，單位必須及時辦理銷戶手續(xù)并報市財政備案，同時系統(tǒng)將把已過期賬戶自動轉(zhuǎn)為失效狀態(tài)，單位不能再依托此賬戶辦理收支業(yè)務(wù)，增強(qiáng)了財政對單位賬戶的管控能力。
?。ㄈ┘哟笮麄髋嘤?xùn)力度，提高經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)素質(zhì)
加強(qiáng)對市級預(yù)算單位和銀行在賬戶管理制度、政策等方面的宣傳和指導(dǎo)，使單位和銀行充分認(rèn)識到賬戶管理的重要性，嚴(yán)格落實賬戶管理職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范賬戶的使用管理。加強(qiáng)對局內(nèi)相關(guān)科室和預(yù)算單位經(jīng)辦人員進(jìn)行新機(jī)制的流程說明，并對賬戶管理系統(tǒng)的操作程序進(jìn)行培訓(xùn)，提高經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)操作水平。
?。ㄋ模┙㈩A(yù)算單位銀行賬戶管理監(jiān)督協(xié)作機(jī)制
各監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)除在各自職責(zé)范圍內(nèi)對市級預(yù)算單位銀行賬戶實施監(jiān)督管理外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聯(lián)系，建立監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，對發(fā)現(xiàn)的市級預(yù)算單位賬戶管理違規(guī)行為做出的處罰決定，要相互通報、信息共享。市級主管部門對所屬預(yù)算單位銀行賬戶也要實行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)有未按規(guī)定使用銀行賬戶的情況，應(yīng)立即督促其糾正，限期整改并將整改情況報市財政。
【課題組組長：劉龍春
課題組成員：杜習(xí)瑛 劉 芳 唐 煒(執(zhí)筆)】
